中國農村合作金融機構改革存在的法律問題及其原因分析

摘要：農村合作金融機構是對中國社會主義新農村建設提供金融扶持最有力的組織保障。作為一種新興的組織機構，在近幾年的探索改革中，它發揮了以往的農村金融機構不能替代的作用，取得了比較令人滿意的效果，但是也暴露出了不少問題。文章試圖從法律的角度來解析農村合作金融機構在定位、產權和資本制度等方面存在的問題，以期對以后的完善有所幫助。

關鍵詞：農村金融；合作金融；產權問題；資本制度；立法

中圖分類號：DF438;F830.34

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2007)06-0086-04

一、中國農村合作金融機構改革歷程

合作金融從本質上說是一種互助互濟的經濟組織，通過向社員提供金融服務維護社員的經濟利益，具有民主、自愿、非盈利性等特點。而中國傳統的農村金融機構主要包括農村信用合作社(以下簡稱農信社)、農業銀行、農業發展銀行，它們在農村的具體業務大不相同。農業銀行現在的客戶主要為企業和其他單位，已與農戶無直接關系；農業發展銀行屬于政策性銀行，主要發放糧棉貸款，與個體農戶也無直接關系；只有農信社與農民直接關聯最多，它的機構網點遍布農村，職工人數龐大，資金實力雄厚，推動著農村的經濟發展，對農村發展貢獻最大，是中國金融體系的重要組成部分，是農村金融體系的基礎。但是在長期的實踐中，農信社也暴露出了不少問題，在一定程度上阻礙了對農村、農業的扶持。中國的農村合作金融機構改革也主要是圍繞農信社展開的。

建國以來，中國農村合作金融發展經歷了幾次重大制度變遷，大致可將其分為三個階段；

第一階段，建國初期到20世紀90年代中期。這是農信社建立、普及并經歷“反復”發展和理論不斷創新的階段。1951年，農信社在全國普遍建立，采取了農民入股、一股一票的信用合作性質，隨后農業銀行于1955年成立，負責指導農信社工作。在1957年農業銀行被撤銷以后，農信社又被納入人民銀行管理。在人民公社化時期，農信社還與銀行營業所合并，下放給人民公社管理，“被集體化或準國有化”。但隨之中央決定恢復農信社的性質和任務。文革期間，農信社歸由貧下中農管理后，財務混亂，業務幾乎停頓。1972年中央又開始對農信社做出調整，恢復其獨立經營，并逐步將其人權、財權和資金使用權收歸人民銀行，農信社成為國家銀行的基礎機構。1984年，為滿足農村金融需求，國家啟動了恢復農村信用社民辦改革方案，提出恢復農村互助合作金融本性，但進展不大。1990年人民銀行頒布《農村信用社機構管理暫行規定》，明確委托農業銀行對農信社進行管理。

第二階段，20世紀90年代中期到2l世紀初期。這是中國農信社真正意義上的改革起點。1996年國務院發布《關于農村金融體制改革的決定》。改革的核心是把農信社逐步改為“農民自愿入股、社員民主管理、主要為人股社員服務”的合作金融組織，農信社與農業銀行脫離行政隸屬關系，其業務管理和金融監管分別由農村信用社縣聯社和人民銀行承擔。1999年以來，人民銀行承擔起改革過渡期間對農信社的行業管理職能，加強對農信社的監督管理，予以政策扶持。2000年7月農信社的試點改革在江蘇省全面鋪開，通過該試點的探索，在產權形式、法人治理等方面都積累了豐富的經驗。

第三階段，2003年至今。此次改革是由銀監會主導的，目前已經在全國展開并取得不錯的成效。2003年6月，國務院下發《國務院關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》，確定浙江、山東、貴州、重慶等省市為8個改革試點省(市)。2004年8月國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》，確定北京、河北、四川等21個省(區、市)，作為進一步深化農村信用社改革試點地區。至此，全國31個省(區、市)除海南、西藏外均進行了改革。2003年以來的這一輪農村信用社改革的重點有兩個方面：一是改革農村信用社產權制度，二是改革農村信用社管理體制，目標模式是“使農村信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展和自擔風險的市場主體，真正成為服務于農民、農業和農村經濟的社區性地方金融企業”。在這一輪改革中，各地根據本地的經濟特點，進行了不同探索。由此形成了三種主要模式：以江蘇為代表的組建省聯社模式，這是改革中被采用最多的模式，目前除天津農村合作銀行、上海農村商業銀行、北京農村商業銀行之外，其余27省(區、市)均選擇省聯社模式：以常熟、張家港、江陰為代表的農村商業銀行模式；以浙江鄞州為代表的農村合作銀行模式。

二、農村合作金融機構改革中存在的法律問題

建構新的農村金融結構體系不可能一蹴而就，況且中國農村的金融情況又極為復雜，新農村建設需要多形式、多層次的金融服務。2003年這輪改革被認為是歷次改革中力度最大也是最有效的一次，但在改革進程中也出現了一些值得深思的問題。

(一)農村合作金融機構定位不清

2003年出臺的《深化農村信用社改革試點方案》提出：一要按市場經濟規則使農信社真正成為自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的市場主體；二要按照為“三農”服務的經營方向，充分發揮農信社的農村金融主力軍和聯系農民的金融紐帶作用，促進城鄉經濟的協調發展。綜合兩者來看即是要在提高實力的同時讓農信社更好地發揮農村金融主力軍的作用。然而前者是改革的商業性目標，即把農村信用社看成商業性金融機構，農信社應該定位于以盈利為目標的市場主體；后者是改革的政策性目標，即農信社要承擔扶持“三農”等眾多的政策性金融義務。而以“四自”為特點的農信社就必定要追求商業化，假如以各種理由比如風險大、交易成本高等而不放貸給“三農”。這與服務“三農”的市場定位是背道而馳的。政府將這兩個相互沖突的目標人為地捏合在一起，使得農信社機構定位模糊、經營思維混亂。

(二)產權關系尚未厘清

明晰產權關系、完善法人治理結構，是近來農信社改革的重點。中國農信社50多年來幾經合并重組，產權關系十分復雜，產權關系表面上是明確的，而且一般認為是“法人產權”，是社員入股組成，而實際上產權始終不明晰。從目前改革的情況來看，產權主體仍不夠明朗。農信社的產權由兩部分構成，一部分是社員入股形成的社員所有的產權，另一部分是經營中形成的屬于農信社的公共積累。因此農信社的產權是由一個個獨立的產權和由此形成的屬于各產權主體共有的公共積累組成的。但在實踐中由于社員不參與經營管理，入股實際演變為“存款”制度。而長期以來對社員股權的忽視，造成社員與信用社之間的資產關系不明晰。按照現行制度，集體形成的公共積累是不可分割的，它與社員股權沒有直接的量化關系，但這部分資本金應該由誰來代表，始終沒有明確。這就使農信社的產權虛置，真正的產權主體被架空，社員對農信社所擁有的產權被嚴重削弱。現行的“一人一票”的集體產權機制也不能在最大程度上激勵社員參與農信社業務。

(三)治理結構存在缺陷

農信社改革的目標是將“官辦”的農信社管理體制，通過農民入股轉變成“民辦”的管理體制。目前，全國各地農信社已普遍建立了“三會”制度，在形式上設立了民控和民管的治理結構，但在制度安排上卻仍然按照官辦的運行機制進行操作。改革預期目標沒有達到。首先，社員代表大會難以充分行使職權。社員代表本身對信用社經營管理的基本情況了解不多，理事會也很少向社員代表大會及時匯報經營管理過程中的重大事項，社員客觀上缺乏參與重大決策的基礎條件，社員代表大會在一定程度上流于形式。其次，決策層的權利制約機制沒有完全建立起來。按照規定，理事會由社員代表大會產生，信用社主任由理事會聘任，理事會應向社員代表大會負責，主任應向理事會負責。但長期以來，社員對這些管理人員的產生并不起決定性的作用，而是由地方政府或上級聯社指派人選，理事會不能制約信用社主任。在外部環境上，管理體制則重新走向行政化老路。地方政府往往用行政管理手段干預農信社的經營管理和資金分配。如用農信社貸款支付政府開支、開列很多重點項目希望信用社支持等，從而導致是否貸款、貸多少、貸款投向何處、不能收回的貸款如何處理等都取決于政府的需要。

(四)缺乏有效的監管

農信社改革中最大的問題根本不是歷史包袱問題，而是缺乏有效行業監管組織。中國的農村合作金融機構點多面廣，分布極為分散，國家金融機構人力、手段都極為有限，難以真正管理好。雖然銀行監管機構承擔了對農信社的金融監管職能，但從改革中不難看到由于監管部門缺失所導致的道德風險問題越來越嚴重，同時農村合作金融機構尚未建立起具有獨立性和權威性的內審機構。有些農信社雖然建立了稽核部門，但往往只監督會計、信貸等基層工作人員，而忽略對領導干部責任的追究。中國的監管體制還不適應監管工作需要，監管理念和業務素質都還需要進一步提高。

(五)尚未形成市場準入、退出機制

2006年12月銀監會出臺的《意見》鼓勵多種資本到農村設立多種形式的銀行業金融機構，大幅度降低在農村設立銀行業金融機構的資本金門檻，鼓勵引導各類銀行機構到農村增設網點，規定在農村地區設立的各類銀行業金融機構金融服務必須能夠覆蓋機構所在區域的鄉鎮或行政村。這意味著進入農村市場的門檻降低了，為增設農村金融機構和填補農村金融業務空白提供了政策支持，但是在實踐中。農村的合作金融機構由于擔心外部投資者控股，所以并沒有積極地探索與農村外金融機構的合作，而城鎮的金融機構也未表現出太大的熱情。農村合作金融機構的退出問題也是一個需要關注的問題，目前改革對此并沒有規定。

三、農村合作金融機構改革中存在法律問題的原因

(一)立法缺失

農村合作金融機構日益突出的支農地位與其尷尬的法律身份地位不相稱。早在2003年，國發15號文件就指出：“深化農村信用社改革，改善農村金融服務。事關農業發展、農民增收、農村穩定的大局。各級各部門必須積極支持，密切配合，確保將好事辦好。”然而，作為擁有眾多機構，營業網點遍及城鄉，資金規模龐大，從業人員數量位居金融機構首位，服務面最為廣大的農信社，卻沒有自己的高層代言人和針對其體制、管理、服務、責任、權力、利益的專門法律，且與金融機構組織和債權密切關聯的《公司法》、《破產法》和《擔保法》等法律在實際操作中仍有不合時宜的地方。目前，規范農信社的法律文件只是幾個零散的部門規章，不僅立法層次低，而且規章之間的沖突大，不能適應新形勢下中國農村金融蓬勃發展的需要。結合西方發達國家的立法經驗和中國的現實國情，制定統一的《信用合作社法》和《合作銀行法》已經迫在眉睫。

(二)產權制度沒有真正建立

這是導致農信社現階段出現各種問題的根源。究其原因，主要有以下幾個方面：第一，歷史上農信社對股金分紅實行限制，其每年都會形成一定量的公共積累，這部分產權也未量化到個人，因此越來越多的產權被虛置，同時農信社的社員更迭頻繁，公共積累越來越多，農信社的產權最終將被虛化。此輪改革也未涉及該部分公共積累的產權歸屬問題。第二。農信社實行人股自愿、退股自由的原則，客觀上不利于形成以產權制度為基礎的全體社員的共同利益。第三，農信社實行“一人一票”，社員不論入股多少，均具有同等的權利。這種制度雖然維護了民主管理的實現，但沒有考慮入股社員的不同層次和動機，不能有效發揮產權制度對社員參與、監督農信社運營的激勵作用。第四，此輪改革中，農信社受短期利益驅動，為增資而增資，難以達到通過增資擴股來改善股權機構，構建有效產權制度的目的。歷史的遺留問題和此輪改革的不成熟之處都給農村合作金融機構的產權界定和發揮作用帶來了不少困擾。

(三)資本制度沒有根本建立

農信社改革的動機有偏差，國務院的改革目標是“花錢買機制”，而農信社改革的直接目的是為了獲得央行的專項資金支持。為最快滿足央行的資本充足率要求，各信用社利用高額利率通過“以貸求股”“以存入股”的形式吸引農民、個體工商戶和其他各類經濟組織入股，其股金存在虛擬化和不真實現象，由此生成的股東也只能是虛擬的，這些“資格股”股東關心的只是高額利息，而對農信社的經營管理、內部機制的運作并沒有興趣，無法改變農村信用社內部人控制的局面，也就不能真正實現農信社的“民辦”體制。2003年的改革方案要求農信社成為自擔風險的市場主體，因此農信社在開展業務時考慮到貸款農戶的還款能力，必然會減少或者不向農戶發放貸款。這與農信社改革為“三農”服務的目的也是不相符的。

(四)管理體制不完善

由于產權模糊，作為合作金融重要制度特征的民主的組織管理體系就無法發揮其應有的作用。從內部環境上看，在改革中，為了及時得到央行票據資金，縣級聯社加緊制度建設，在短時間內完成了股東大會、監事會和理事會的機構設立以及建章立制工作，但實際上卻沒有真正有效發揮應有的激勵作用。大部分縣聯社一年只召開一次股東代表大會。股東大會在農信社經營管理和重大決策事務中基本上沒有話語權，難以行使監督和決策功能。而農信社高管人員對手中的權力也難以割舍。法人治理的核心是“三權分離”，而現在農信社的高管人員基本是集三權于一身，不可能自愿放棄自身掌握的權力。從外部環境上講，國家將農信社的管理權下放給省政府，那么地方政府就擁有了農信社的最高決策權。在日漸擴大的分權體制下，地方政府有經濟增長的目標，有控制本地金融機構和滿足地方經濟發展、“政績工程”建設以及本級財政支出的欲望。農信社被打上了強烈的官辦金融組織的烙印，從而異化成地方政府的“第二財政”。

(五)風險管理基礎薄弱

首先，農村合作金融機構并沒有建立起真正的“法人治理”制度，內控機制相對薄弱。有的農信社規章制度尚未完全建立；有的農信社的規章制度照搬照抄其他金融機構，與自身實際不適應；有的即使建立了規章制度，也輕于落實，使內控制度有名無實，風險管理流于形式。其次，缺乏獨立的風險管理體系。不同類型的操作風險由不同的部門負責，沒有一個協調的部門，這種分散的做法使農信社系統缺乏統一的風險管理戰略和政策，也使有些風險因無人管理處于真空狀態。再次，從業人員素質低，風險意識淡薄。一方面，由于歷史和農信社本身制度方面的原因，信用社整體人員的素質較低，缺乏系統的專業知識培訓，法律意識淡薄，缺少對金融風險的認識。另一方面，就管理人員而言，部分信用社管理人員把重心放在經營利潤上，而對內部的管理極其欠缺，只求速度，不求質量和效益，面對內部可能產生的風險和不安全隱患缺乏防范意識。不能積極有效地分析原因和采取應對措施。

四、結語

農信社是中國農村地區最重要的合作金融機構。從其建立開始，便試圖從歷次改革中探尋符合農村金融實際的機構定位和組織形式。回顧農信社的改革歷程，可以看出農信社進行了一系列理論創新、組織創新和業務創新。農村合作金融機構是新時期中國支持“三農”的重要組織保障。自農信社改革開始，新型的合作機構不斷建立，農村的資金緊張局面得到了有效緩解。但是在改革的過程中仍暴露了不少法律問題急待解決，包括農村合作金融機構定位不清，產權關系尚未厘清，治理結構存在缺陷，缺乏有效的監管，尚未形成市場準入、退出機制等。其原因也比較復雜，包括立法缺失，產權制度沒有真正建立，資本制度沒有根本建立，管理體制不完善，風險管理基礎薄弱等，這些問題需要進一步的理論研究和實踐來解決，也需要相關立法和執法制度的進一步完善。

(責任編輯 胡志平)