中國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革的法律保障

摘要：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化的形成，農(nóng)民必然對(duì)合作金融制度產(chǎn)生強(qiáng)烈的需求，迫切要求打破原有均衡狀態(tài)的利益機(jī)制而尋求新的制度突破。農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革的核心是產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，改革現(xiàn)行的不合理的農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)制度。改革能否順利進(jìn)行，關(guān)鍵取決于法律制度的保障。文章從農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革存在的法律問題入手，通過分析法律保障的必要性和可行性，提出了農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革的法律保障對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；合作金融；改革；法律保障

中圖分類號(hào)：DF438;F830.34

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-5831(2007)06-0090-04

一、對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革實(shí)施法律保障的必要性

(一)實(shí)施法律保障是由農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的特殊性質(zhì)決定的

合作制是獨(dú)立的商品生產(chǎn)者為了解決經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的困難，獲得某種服務(wù)，按照自愿、平等、互利的原則組織起來的一種經(jīng)濟(jì)形式，合作制本質(zhì)特征是社員入股組成，實(shí)行民主管理，主要為社員服務(wù)。合作社追求的主要目標(biāo)不是利潤。而是為社員服務(wù)，盈利也不是為了分紅，而是用于積累。入股社員的互相服務(wù)、互相合作這一宗旨決定了農(nóng)村合作金融組織經(jīng)價(jià)活動(dòng)的非盈利性，它與商業(yè)銀行追求利潤的最大化有著本質(zhì)區(qū)別。同時(shí)，農(nóng)村信用社與商業(yè)銀行在性質(zhì)、經(jīng)價(jià)體系、經(jīng)價(jià)范圍、經(jīng)價(jià)特點(diǎn)等方面有著本質(zhì)差異。沿用《商業(yè)銀行法》來規(guī)范農(nóng)村信用社有悖于合作制性質(zhì)，也不能適應(yīng)它對(duì)金融改革開放和金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新的需求。法律作為社會(huì)控制的一種方式，有其相對(duì)特定的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整范圍，不同的社會(huì)關(guān)系應(yīng)有不同的法律規(guī)范。因此，盡快地為農(nóng)村信用合作社立法，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)其管理的合理性、有序性和有效性。

(二)加快法律保障是農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革面臨的現(xiàn)實(shí)需要

首先，農(nóng)村信用社逐漸脫離了合作制的軌道，片面追求銀行化、商業(yè)化，最終導(dǎo)致調(diào)控目標(biāo)失調(diào)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系混亂、經(jīng)價(jià)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)積累。農(nóng)村信用社長期以來產(chǎn)權(quán)不清、方向不明、經(jīng)價(jià)不規(guī)范、信用社自主權(quán)得不到有效維護(hù)等問題成為困擾信用社發(fā)展的主要因素。其次，用商業(yè)銀行的要求和標(biāo)準(zhǔn)來制約農(nóng)村信用社。造成其負(fù)擔(dān)過重，如稅收種類過多，稅率過高，存款準(zhǔn)備金高等。最后，沒有法定的組織體系和管理體系，以致很多地方出現(xiàn)行政干預(yù)信用社貸款，執(zhí)法部門頻繁對(duì)信用社檢查處罰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量逃避信用社債務(wù)，政策性侵犯等侵害信用社合法權(quán)益的現(xiàn)象。比如農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村合作基金會(huì)的不良貸款被強(qiáng)行劃入農(nóng)村信用社，降低了農(nóng)村信用社的資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)價(jià)效益，削弱了信用社的競爭實(shí)力，使農(nóng)村信用社與商業(yè)銀行之間缺乏公平的競爭環(huán)境，由此造成了農(nóng)村信用社資本充足率低、客戶不穩(wěn)定、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等信用危機(jī)。

(三)實(shí)施法律保障是農(nóng)村合作金融自身發(fā)展完善的內(nèi)在要求

商業(yè)銀行和信用社脫鉤以后，國務(wù)院出臺(tái)了一系列行政法規(guī)，各地農(nóng)村信用社也按合作制原則進(jìn)行了規(guī)范，農(nóng)村信用社作為合作金融組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中不可替代的地位和作用日趨顯露。但信用社的宗旨原則不統(tǒng)一、具體規(guī)定不協(xié)調(diào)、規(guī)范力度不大等問題日益突出，再加上農(nóng)村信用社長期以來粗放經(jīng)營，疏于管理，員工的服務(wù)意識(shí)淡漠。管理人員自身素質(zhì)低，同商業(yè)銀行相比軟硬件設(shè)施建設(shè)和投入滯后，這些都給農(nóng)村信用社在央行再貸款、商業(yè)承兌匯票、開戶結(jié)算等業(yè)務(wù)開展和創(chuàng)新帶來了諸多限制。另外，農(nóng)村信用社聯(lián)社和信用社都是依法成立的，是經(jīng)中央銀行核準(zhǔn)的獨(dú)立法人，其管理和監(jiān)管中單純依靠縱向領(lǐng)導(dǎo)力度不夠。迫切需要法律的制衡和協(xié)調(diào)。

(四)用法律來保障農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革是法律自身特性的要求

市場經(jīng)濟(jì)條件下，法律作為一種可預(yù)見的透明的規(guī)則，其本身的穩(wěn)定性、延續(xù)性、嚴(yán)肅性、約束力和強(qiáng)制力。使農(nóng)村合作金融的業(yè)務(wù)經(jīng)價(jià)、保障措施、風(fēng)險(xiǎn)防范、權(quán)利義務(wù)關(guān)系得到了強(qiáng)有力的支持和維護(hù)。以法律的形式確立合作制原則，信用社的地位、作用、權(quán)利義務(wù)、經(jīng)價(jià)范圍、管理體制、風(fēng)險(xiǎn)防范系統(tǒng)等才能得到規(guī)范和有效的調(diào)整。

二、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革的法律保障措施

(一)完善農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革的立法思路

提高立法質(zhì)量，使合作金融法具有可操作性。長期以來，金融立法的指導(dǎo)思想是宜粗不宜細(xì)，原則性規(guī)定占有相當(dāng)比例，造成一部分金融法律法規(guī)在實(shí)踐中難以適用，得不到有效執(zhí)行。因此，要轉(zhuǎn)變立法的指導(dǎo)思想，在合作金融立法中采用宜細(xì)不宜粗的立法原則，使其規(guī)范明確，且銜接性、適應(yīng)性、系統(tǒng)性和操作性強(qiáng)，便于貫徹執(zhí)行。

法律保障應(yīng)具有前瞻性，以適應(yīng)農(nóng)村合作金融改革、開放和金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新的需要。經(jīng)濟(jì)對(duì)法律具有基礎(chǔ)的作用，經(jīng)濟(jì)形態(tài)的創(chuàng)新和發(fā)展特別需要完善的法律制度來促進(jìn)和保障，所以農(nóng)村合作金融立法要能科學(xué)地預(yù)測(cè)可能會(huì)遇到的問題并加以規(guī)范。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村信用社作為合作金融機(jī)構(gòu)與其他金融機(jī)構(gòu)一樣，必須依法辦社，依法經(jīng)營，其合法權(quán)益也應(yīng)受到國家法律法規(guī)保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯干涉。目前要加快立法步伐，盡快制定出臺(tái)《合作金融法》，把合作金融的性質(zhì)、地位、作用、職能以法律形式確定下來，使農(nóng)村信用社可在未來依法行使自己的職能、任務(wù)。通過立法，保障信用社資金財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵害，保證組織機(jī)構(gòu)完整。

創(chuàng)造使農(nóng)村合作金融改革法律發(fā)生作用的條件和環(huán)境。中國農(nóng)村合作金融的經(jīng)價(jià)宗旨是面向“三農(nóng)”，所以普遍提高廣大農(nóng)民的法律意識(shí)，大力宣傳合作金融法的意義，是立法實(shí)施的基礎(chǔ)。同時(shí)農(nóng)村合作金融組織的經(jīng)價(jià)和管理人員也要努力掌握基本的法律知識(shí)，以切實(shí)保障法律的實(shí)施。

(二)完善農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革的立法框架

通過合作金融的立法，從法律上對(duì)農(nóng)村合作金融組織的性質(zhì)、成立條件、組織體系、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營原則、服務(wù)宗旨和管理制度等予以細(xì)化的規(guī)定，使合作金融能依法經(jīng)營，為其穩(wěn)定運(yùn)行提供有力的法律保障。先行制定《合作金融法》及監(jiān)管條例，以法律的形式明確合作制原則，對(duì)合作金融性質(zhì)、機(jī)構(gòu)模式、治理結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)形式、業(yè)務(wù)監(jiān)管要求、法人治理結(jié)構(gòu)等進(jìn)行確定，在法律框架下實(shí)施有效監(jiān)管；制定農(nóng)村信用社機(jī)構(gòu)兼并、重組、改制及市場退出等有關(guān)法律和政策法規(guī)，以規(guī)范農(nóng)村信用社的兼并、重組、改制及市場退出；建立農(nóng)村信用社市場退出的保險(xiǎn)機(jī)制，對(duì)某些經(jīng)營惡化的農(nóng)村信用社實(shí)行破產(chǎn)關(guān)閉，做到優(yōu)勝劣汰；建立存款保險(xiǎn)制度，保護(hù)存款人的合法利益，促使投資人和存款人增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

(三)健全農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)

信用社民主管理制度逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代商業(yè)銀行的法人治理結(jié)構(gòu)。隨著合作金融組織規(guī)模的擴(kuò)大，不同性質(zhì)的社員間的持股比例差異擴(kuò)大，一人一票制難以調(diào)動(dòng)大股東投資積極性，突破一人一票制，對(duì)大股東給予票數(shù)加權(quán)。信用社規(guī)模擴(kuò)大，會(huì)導(dǎo)致專業(yè)化、職業(yè)化管理階層的出現(xiàn)，產(chǎn)生“職業(yè)經(jīng)理革命”，打破原有社員與管理者統(tǒng)一的自我管理模式，出現(xiàn)社員與管理者身份的分離，民主管理異變?yōu)樯鐔T代表會(huì)上的投票權(quán)管理，經(jīng)營決策權(quán)掌握在管理層手中，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，信用社治理結(jié)構(gòu)趨同于商業(yè)銀行。

農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照規(guī)范的合作制制定其他的運(yùn)作規(guī)則，其中，最主要的是在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，完善合作金融組織的治理結(jié)構(gòu)。特別應(yīng)當(dāng)在法律上明確：理事會(huì)(經(jīng)理人員)需將信用合作社經(jīng)營中的重要信息及時(shí)向社員代表大會(huì)通報(bào)，社員代表大會(huì)不能像現(xiàn)行規(guī)定所要求的那樣“每年至少召開一次”，而應(yīng)該召開多次，以避免重大情況社員不能及時(shí)掌握的局面。經(jīng)理人員如果將重大情況隱瞞不報(bào)，應(yīng)該有相應(yīng)的法律制裁。建議：嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的機(jī)制，實(shí)行理事長和主任分設(shè)制，改善決策層法人治理結(jié)構(gòu)；擴(kuò)大理事會(huì)成員范圍，將市(地)聯(lián)社的入股社員的部分一級(jí)法人代表納入理事會(huì)；完善監(jiān)事會(huì)結(jié)構(gòu)和獨(dú)立性，充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的作用；強(qiáng)化社員代表大會(huì)職能，以法律制度強(qiáng)制賦予其多項(xiàng)權(quán)力，比如對(duì)理事會(huì)高管人員的選舉權(quán)、最后審議權(quán)和法人罷免權(quán)等。

(四)用法律措施完善農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度

由于產(chǎn)權(quán)虛置使真正的合作制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在中國始終未能建立起來，且造成了農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)不清的局面。因此，只從改革方向上選定合作制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，關(guān)鍵在于為真正明晰合作金融產(chǎn)權(quán)關(guān)系提供一套有效的法律制度保障及其相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制。

1．將合作金融產(chǎn)權(quán)關(guān)系用法律形式固定下來

中國現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)制度的正式制度，主要是由中國人民銀行制定的規(guī)定以及各級(jí)信用合作社參照中國人民銀行制定的范本制定的章程。這些規(guī)定和章程的法律效力與針對(duì)一般性商業(yè)銀行的《商業(yè)銀行法》相比，法律效力比較低，對(duì)確立合作金融產(chǎn)權(quán)的權(quán)威性較小。合作金融與一般的商業(yè)銀行是不同的金融形式，它也應(yīng)當(dāng)像商業(yè)銀行一樣擁有獨(dú)立的法律保障，比如美國在1932年就通過了《聯(lián)邦信用社法案》，以樹立起與《商業(yè)銀行法》大致相當(dāng)?shù)臋?quán)威性。但中國至今沒有出臺(tái)《合作金融法》，合作金融的產(chǎn)權(quán)界定沒有一部權(quán)威的法律做支撐。因此，我們必須在全面改革之前制定相關(guān)的法律，這部法律的權(quán)威性應(yīng)該與已經(jīng)出臺(tái)的《商業(yè)銀行法》相當(dāng)。通過立法，明確界定農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)歸人股社員所有，社員及社員代表大會(huì)享有最高權(quán)力。

2．進(jìn)行產(chǎn)權(quán)法律制度創(chuàng)新

在堅(jiān)持合作制為農(nóng)村金融組織基本產(chǎn)權(quán)形式的原則下對(duì)現(xiàn)有農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)重新界定。根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、金融的發(fā)展及各農(nóng)信社的實(shí)際情況，將農(nóng)信社分別建成合作銀行，構(gòu)建以縣級(jí)聯(lián)社為一級(jí)法人，或?qū)⒍嗉肄r(nóng)信社合并為一級(jí)法人，或以農(nóng)信社為一級(jí)法人的多層次產(chǎn)權(quán)形式。政府對(duì)合作金融組織給予政策和稅收方面的扶持，但不對(duì)其人事、財(cái)務(wù)和經(jīng)營活動(dòng)等進(jìn)行直接干預(yù)。在有合作制客觀需要的地區(qū)或群體，按合作制原則重建真正意義的農(nóng)村信用合作社；對(duì)—部分處于城鄉(xiāng)結(jié)合部和縣域經(jīng)濟(jì)中心的農(nóng)村信用社，按自愿和市場原則，允許股份制商業(yè)銀行整體兼并或收購；對(duì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣(市)農(nóng)村信用社，在統(tǒng)一法人的基礎(chǔ)上可以將其整體改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。

3．確立合作契約制度與股份制相結(jié)合的多層合作的農(nóng)村合作產(chǎn)權(quán)制度

完全采取合作制來構(gòu)建農(nóng)村合作金融體制，勢(shì)必排斥一部分資金于“三農(nóng)”之外，不利于增強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”的資金支持力度。因此，合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行多層次合作時(shí)應(yīng)積極引進(jìn)股份制的產(chǎn)權(quán)組織形式。吸引更多的資本加入到農(nóng)村合作金融體系中來，提高服務(wù)“三農(nóng)”的能力。西方國家普遍采用了這種方式。經(jīng)多層聯(lián)合形成的合作金融聯(lián)合體采取股份制形式，股東以股份大小行使管理權(quán)利。同時(shí)，聯(lián)合體對(duì)其成員有提供服務(wù)的義務(wù)，這種合作契約關(guān)系還通過國家的稅收等優(yōu)惠政策來約束。

(五)建立以交易分配為主導(dǎo)的多元分配法律制度

傳統(tǒng)信用社吸收的股金只獲股息，不能分紅，而且股本利息不能超過市場利率。隨著合作金融組織業(yè)務(wù)的發(fā)展。為擴(kuò)大資金來源，不少國家信用社一是以高成本籌集社會(huì)資金，二是改變股金不分紅的做法，除年終盈余按比例留作儲(chǔ)蓄金或公積金外。其余按交易額比例返還給社員作為股息分紅，開始重視股金分紅對(duì)籌資的作用。有些國家還實(shí)行了“保息+分紅”的做法。作為維系農(nóng)村合作金融穩(wěn)定運(yùn)行的核心分配制度，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該實(shí)行在分配制度上的股份化傾向，也應(yīng)根據(jù)農(nóng)村合作金融組織的合作層次不同而有所發(fā)展。對(duì)于初始合作層次的農(nóng)村信用社，必須堅(jiān)持以交易返利為主要分配形式，以股金分紅為輔助分配形式。交易可以視影響農(nóng)村信用社發(fā)展的關(guān)聯(lián)因素來確定或存款或貸款。因?yàn)檫@種分配方式體現(xiàn)了合作精神。也是社員入社的最終目標(biāo)即取得低成本的金融服務(wù)。對(duì)于多層次合作的農(nóng)村合作金融聯(lián)合體應(yīng)以資本作為分配的主要方式，這樣才能吸引更多的資本為農(nóng)村合作金融體系服務(wù)。

(六)強(qiáng)化農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管法律制度

1．嚴(yán)格市場準(zhǔn)人和退出制度

對(duì)信用社而言，市場準(zhǔn)入原則就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和方便社會(huì)、便于管理。嚴(yán)禁地理位置偏僻、業(yè)務(wù)量小的網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)入市場。市場退出是農(nóng)村信用社因解散、被撤銷、勒令關(guān)閉和宣告破產(chǎn)而退出市場。對(duì)農(nóng)村信用社市場退出進(jìn)行監(jiān)管的目的是維護(hù)金融體系的安全、完整與穩(wěn)定，保護(hù)存款人利益，減少市場和社會(huì)震動(dòng)，防止金融危機(jī)。

2．建立信用評(píng)估制度

定期對(duì)具有法人資格的農(nóng)村信用社管理狀況、管理水平、風(fēng)險(xiǎn)程度、人員素質(zhì)、服務(wù)信譽(yù)、發(fā)展前景等作立體解剖，確定其信用等級(jí)，并予以公布。

3．建立信用社檔案制度

系統(tǒng)地記錄每個(gè)農(nóng)村信用社基層網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置、負(fù)責(zé)人經(jīng)營能力、經(jīng)營業(yè)績、執(zhí)行金融紀(jì)律情況。

4．建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度

督促農(nóng)村信用社提足呆賬準(zhǔn)備金，及時(shí)做好呆賬款的核銷工作，并引導(dǎo)貸款戶參加保險(xiǎn)，逐步建立企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金制度。

5．建立和完善風(fēng)險(xiǎn)控制體系，培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理隊(duì)伍

隨著各項(xiàng)業(yè)務(wù)的發(fā)展建立有效的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，通過加強(qiáng)對(duì)客戶信息搜集、違約概率計(jì)算、償債能力分析以及對(duì)產(chǎn)品定價(jià)等措施有效控制資金風(fēng)險(xiǎn)，并培養(yǎng)與之相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理隊(duì)伍。

(七)確保農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)界定法律的嚴(yán)格實(shí)施

在制定好農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)關(guān)系的正式規(guī)則以后，確保法律的嚴(yán)格實(shí)施就變得至關(guān)重要。當(dāng)國家以法律形式界定了農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)歸屬后，需要采取如下措施來保證產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施：中央銀行以關(guān)于農(nóng)村合作金融的法律為主要依據(jù)對(duì)農(nóng)村合作金融組織實(shí)施監(jiān)管，而不再以其他規(guī)定和《商業(yè)銀行法》為依據(jù)。對(duì)農(nóng)村信用合作社的主要管理人員進(jìn)行更嚴(yán)格的培訓(xùn)和法制宣傳教育，對(duì)不具備管理人員基本素質(zhì)的現(xiàn)任管理人員，應(yīng)該及時(shí)更換，當(dāng)然這種更換是以社員代表大會(huì)的決議為準(zhǔn)，上級(jí)信用聯(lián)社、地方政府或人民銀行都不得強(qiáng)制更換。通過提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)、法律水平、管理能力和思想意識(shí)，讓他們充分認(rèn)識(shí)到自己作為信用合作社主人所應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)利和義務(wù)，從而調(diào)動(dòng)他們參與農(nóng)村合作金融民主管理的積極性。通過這些措施使農(nóng)村金融市場的交易主體、合作金融機(jī)構(gòu)、社員和監(jiān)管主體共同行動(dòng)，促成產(chǎn)權(quán)關(guān)系的真正明晰。

(責(zé)任編輯 胡志平)