聽證制度——高校處理違紀學生的程序保障

摘 要： 高校學生管理的法制化要求高校處分違紀學生應遵循正當程序原則。高校處分違紀學生聽證制度的建立，不僅符合我國現行的法律規定和高校實踐，也有利于公正處理違紀學生和教育其他學生。同時，為了規范聽證制度的實施，在聽證范圍、聽證人員組成及聽證順序等方面應當予以明確和細化。

關鍵詞： 聽證制度； 程序保障； 學生； 法治； 處分

中圖分類號： G473.6文獻標識碼： A文章編號： 1673-8381（2007）04-0069-05

近年來被媒體頻頻曝光的學子告母校的案例引起了教育界和法學界有關人士的反思。究其原因，筆者認為原有的《普通高等學校學生管理規定》中關于高校處分違紀學生的相關規定缺乏法制社會內含的程序保障。這種程序瑕疵勢必造成高校在處理違紀學生的過程中自覺或不自覺地侵犯了學生的合法權益，學生為了維護自身的合法權益，不得已而尋求司法救濟。

令人欣喜地是，2005年3月教育部公布了新的《普通高等學校學生管理規定》并于2005年9月1號施行。比照新舊《規定》，新規定的可貴之處在于在保障高校對違紀學生自主處分權的基礎上，細化了受處分學生享有的陳述、申辯、申訴等程序權利。筆者認為，對違紀學生的處分(主要是指涉及學生重大利益的處分)實行聽證制度，是高校處分學生做到“程序正當、證據充足、依據明確、定性準確、處分恰當”的重要舉措和有力保障。

一、聽證制度的法理依據

聽證制度一般是指行政機關在作出影響相對人權利義務的決定之前，舉行相關利害關系人參加的會議，聽取其意見，接受其提供的證據材料，并可與之辯論、對質，然后根據經雙方質證、核實的材料作出行政決定的一種程序制度。聽證制度已成為當今世界法治國家行政程序法的一項共通的制度，甚至可以認為是現代行政程序法的核心程序制度。西方有關聽證的傳統可以追溯到英美普通法最初的起源，并且經過幾十年的發展完善，各國聽證制度都有其深厚的法理基礎，如英國的“自然公正原則”，美國的“正當程序原則”，德國的“法治國理論”，法國的“行政法治原則”等等。各國行政程序法之間有關聽證制度的內容的差異性是客觀存在的，但其基本的內容卻有其相同性。因為行政權有易擴張性和侵犯性，如不加以制約和控制，就極易產生對相對人權益的損害和侵犯。“人們從不同視角提出了控制行政權的方法，其中為避免發生行政違法和侵權的方法之一就是賦予行政機關更多的程序義務，而相對人享有更多的程序權利，從而保持行政關系雙方當事人之間的平衡，促使行政機關在行使職權時達到公開、公正和民主、高效。”^[1]

《行政處罰法》是我國結合自身國情借鑒國外聽證制度的首次嘗試，也是中國行政程序制度發展的重要突破。《行政處罰法》的施行意味著我國首次以法律的形式確認了聽證制度，并且聽證制度成為與簡易程序、一般程序并列的三種行政處罰決定程序。《行政處罰法》專設第5 章第3 節對該聽證制度作出全面的規定，其中第42 條規定:“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等處罰之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”更重要的是， 《行政處罰法》不僅界定了聽證制度的概念，而且還明確了聽證制度的適用范圍和條件、聽證的告知通知制度、公開聽證制度、主持人及其回避制度、對抗辯論制度和聽證筆錄制度等。

高校雖不是行政機關，但根據《教育法》、《高等教育法》等有關規定，可以視為屬于國家法律、法規授權的組織，與在校學生的關系不同于普通民事主體之間平等的法律關系，而是具有管理與被管理、命令與服從性質的行政關系。在目前我國機構的組織體系中，高校作為事業單位，其在從事不同的活動中所發生的法律關系的性質是不一樣的，即具有民事主體和行政主體的雙重身份。行政主體的身份是依據有關法律、法規的規定而獲得的。《教育法》、《高等教育法》、《學位條例》授予高校享有學籍管理、對教師學生的獎勵、處分權、學位頒授等權力，這種權力的行使，具有明顯的單方意志性和強制性，符合行政權力的主要特征，因而在性質上應當屬于行政權力或公共管理權力，因此，高等學校具有行政主體地位。“公立學校不僅是一個社會組織，還是根據教育法的授權或行政機關的委托而行使國家公共權力的授權組織。為保障教育公務的順利實施，法律授予它一定的行政管理權，當它在行使這些權力的時候，它與學生的關系不是平等主體之間的合同關系，而是一種特殊的行政關系。這一點不僅得到學界的支持，而且在司法上得到認可。”^[2]

國家教育部近期頒布的《普通高等學校學生管理規定》第五十六條指出：“學校在對學生作出處分決定之前，應當聽取學生或者其代理人的陳述和申辯。”教育部的這一法規，為高校建立學生處分聽證制度提供了法律依據。我國的部分高校的實踐也對此作出了積極回應。華東政法學院在2000年3月建立了對違紀學生處分的聽證制度。先后就學生違紀處分事件召開了5 次聽證會，其中4 次駁回了該校有關職能部門的“原判”。 內容有3 次涉及考試作弊認定，1次關于體育補修，1次關于研究生作業未及時上交而不得畢業。其中，除第二次關于“是否構成共同作弊”的聽證會維持最初決定外，其余4次都對原來的處分意見進行了修訂。2002年又頒布《華東政法學院聽證暫行規則》，對聽證細則作了詳解^[3]。

二、 聽證制度的價值追求

“一個健全的法律，如果使用武斷的、專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果。”^[4]正當程序原則是指行政主體在作出影響相對人權益的行政行為時必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人、向相對人說明行為的根據和理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑，以保證所作出的行為公開、公正、公平。在大學管理中，這些程序主要包括管理相對人的舉報、申訴、辯解程序、學校管理部門調查程序、專門委員會聽證并作出處罰建議的程序、校長的裁決及作出行政決定的程序、實施具體處罰的程序等。遵循正當程序是使大學管理更加公開、公正和公平的必然要求，這些要求既是大學管理是否符合法治原則的重要體現，又是大學管理走向現代化的必由之路。實際上，大學自主管理的合法性，不等于其具體管理行為的合法性。大學自主管理權能否得到公正、合理的行使，還必須有與之相適應的正當程序作保障。劉燕文案的判詞有力地昭示了上述論點，“因學位委員會作出不予授予學位的決定，涉及學位申請者能否獲得相應學位證書的權利，校學位委員會在作出否定決議前應當告知學位申請者，聽取學位申請者申辯意見；在作出不批準授予博士學位的決定后，從充分保障學位申請者的合法權益原則出發，校學位委員會應將此決定向本人送達或宣布。本案被告校學位委員會在作出不批準授予劉燕文學位前，未聽取劉燕文的申辯意見；在作出決定之后，也未將決定向劉燕文實際送達，影響了劉燕文向有關部門提出申訴或提起訴訟權利的行使，該決定應予撤銷”(注：摘錄自“北京市海淀區人民法院行政判決書，（1999）海行初字第104號”)。聽證制度的建立有益于完善學生的權利救濟渠道。學生權利救濟制度應成為法治狀態下學生管理規定的重要組成部分。建立學生權利救濟制度，在考慮為學生權利提供最有效和最公正的救濟的同時，應從教育的目的出發，使有關學生權利的糾紛在請求行政訴訟等校外途徑之前，首先應考慮完善校內的救濟渠道。我國教育法第42 條規定，學生有“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等權利，提出申訴或者依法訴訟”的權利，這為維護學生的權利確立了法律依據，也是教育法賦予[CM(21]學生的一項基本權利。《普通高等學校學生管理規定》第61、62、63條規定，受處分的學生如果不服可以向學校學生申訴處理委員會、直至向學校所在地省級教育行政部門提出書面申訴，但這也只是一種事后救濟的途徑。行政訴訟要花費大量的時間和費用，而且法院在受理的很多案件中都有一些引起爭議的地方，有大量的類似案件得不到司法救濟。這樣看來，學生的權益受到損害時，事后救濟的途徑并不十分暢通。

最后，聽證制度的建立有利于公正處理違紀學生并對其他學生起警示教育作用。聽證制度本身就體現了處理公正、公平的原則要求，其程序設計更是注重充分保障當事人陳述、申辯、對證據的質證等權利。“偏聽則暗、兼聽則明”，通過聽證，使得處理機關(學校)能全面查明事實，依法對違紀學生作出合法恰當的處分，也為防止權力濫用提供了制度保障。“聽證制度的行政公開性原則使行政相對人了解了行政活動的相關內容，了解了活動中所涉及的權利義務關系，這樣才能在參與中爭取權利，保護權益。” ^[5]同時，聽證制度大大增強了對違紀學生處理的透明度。通過聽證程序，違紀學生能明白自己違紀的事實和處理的依據，對處理結果心服口服，有助于其認識錯誤，接受處理，進而改正錯誤，由此可以避免一些因處理學生不公或工作不到位而導致的矛盾和沖突。有利于教育其他學生，培養廣大學生的民主法制觀念。聽證制度是近代民主制度的產物，聽證程序的公開性使得所有學生都有機會直觀地了解對違紀學生的處理過程，具體地感受自己的權利和義務。聽證制度可以理解為是對所有參與學生的一場生動形象的法制教育課，有益于廣大學生樹立科學的民主法制觀。

三、聽證制度的原則要求

（一）明確處理違紀學生的聽證范圍

聽證制度主要適用涉及學生重大利益的事項，即應將開除、勒令退學及附加處罰中的不頒發學位證書、畢業證書等的處分列入聽證范圍。因為這些處分對學生的受教育權、勞動就業權等未來發展產生重大影響；在行政程序中，根據聽證程序的繁簡，聽證分為正式聽證程序與非正式聽證程序。所謂正式聽證是通過舉行正式的聽證會，使當事人得以提出證據、質證、詢問證人，行政機關基于聽證記錄作出決定的程序，也被稱之為“準司法式的聽證”、“完全的聽證”。非正式聽證指在作出行政裁決時，只須給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以供行政機關參考，行政機關不須基于記錄作出決定的程序，相對人沒有質證和相互辯論的權利，行政機關作決定時不受參與人意見的限制。正式聽證與非正式聽證的區別既反映公眾參與的方式和程度不同，而且也反映在適用的具體事項上的不同。正式聽證作為高度司法化的行政程序制度，充分體現了行政的公正和對公民權利的保護，但同時也需要耗費大量的人力物力，延長行政決定作出的時間，影響行政效率，行政成本較高，因此，它的適用受到嚴格的限制。從各國的法律規定看，正式聽證主要適用于對相對人的權利有重大影響的決定。因此，適用聽證程序要與決定的重要程度相適應。就高校對學生的管理而言，凡是有關學生身份的取得、喪失以及其他嚴重影響其權利、義務的，都應納入正式聽證的范圍。具體而言，指學校的不予錄取、勒令退學、開除學籍、留級、降級、不予頒發畢業證、學位證等行為。而對此范圍外的其他管理行為如警告、記過、留校察看等，可適用非正式聽證程序。本文所討論的主要是指正式聽證程序的運作模式。

（二）規范聽證人員的組成

聽證人員包括聽證主持人和聽證參加人。違紀學生處理聽證的主持人可由學校指定校學生主管部門(學生處)工作人員擔任，根據需要，也可以由學校指定或邀請其他人員擔任，但參與對學生違紀事件調查的人員不得擔任聽證主持人。聽證參加人包括當事人、第三人、事件的調查人員、證人。基于“任何人不能作自己案件的法官”這一自然公正原則的要求，在聽證中采用職能分離的原則，即聽證主持人與調查人員分開的制度。我國《行政處罰法》有關聽證程序的條款中明確規定:聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持。今年7 月1 日實施的《行政許可法》第48 條第3 項規定:行政機關應當指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人。從各國的規定看，主持人的選任有兩種做法，一種是美國的行政法官制，另一種是由行政機關的首長或指定的人員擔任，采用后一種做法的國家和地區占絕大多數，我國亦采用這種做法。通常對學生的處理決定涉及學生所在系科、負責學生工作的部門和校長(務) 會議，相應地分別行使著調查、追訴、裁決三種職能。鑒于此，在高校對學生管理領域中的聽證主持人，應當由非執行調查和追訴職能部門的人員擔任，可在紀檢、監察或工會或校長辦公室等機構選派對學生工作有一定經驗和了解的人員擔任。對聽證當事人的概念和范圍，學界一般認為是“與擬作出的具體行政行為有法律上利害關系的自然人、法人或者其他組織。不僅包括案件的直接被處罰人，也包括通常所說的第三人”。但筆者認為，聽證程序作為“準司法程序”，應當體現行政主體與行政相對人在此程序進行中的地位平等，減輕和避免因行政主體所具有的優勢地位而給相對人造成的不利影響，反映在他(它) 們的稱謂上，可借鑒訴訟法中的概念。訴訟法上的當事人概念是指因發生爭議，以自己的名義參加訴訟活動，并受人民法院裁判約束的人，范圍包括原告和被告。參照現行法律中有關聽證制度的規定，將相對人(學生) 稱為“申請人”，行政主體(學校) 稱為“被申請人”;將與擬作出的處理決定有利害關系的學生、法人或其他組織稱為“第三人”，作為聽證活動的參加人，參與到具體聽證活動中;另外，涉及的相關證人、鑒定人等均作為“參加人”，以此明晰聽證主體之間的法律地位。

（三）確定聽證制度的順序

聽證主持人宣布聽證紀律。告知聽證參加人的權利、義務并征詢當事人是否申請回避，宣布聽證開始; 違紀事件調查人員提出當事人違紀的事實、證據和處理建議;當事人進行陳述、申辯和質證;第三人進行陳述;聽證主持人就有關問題進行詢問、調查;聽取當事人最后陳述;聽證主持人宣布聽證結束。具體而言主要包括以下幾個程序：

1.通知，主要涉及申請人和第三人的權利。在合理的時間前得到通知是當事人的權利，也是程序公平的要求。通知一般是書面的方式，必要時也可以公告，但必須確實為申請人知悉。通知的內容除舉行聽證的時間、地點外，一般還應包括聽證所要涉及的問題，行政機關擬作出的處理決定的內容以及申請人程序上的權利。

2.聽證公開。聽證應該公開舉行，允許公眾，特別是新聞記者在場旁聽。通過公開聽證，即使作出的處理決定對申請人不利，但由于該決定作出的程序是公正有保障的，申請人也容易接受并服從，對于公眾(學生) 來說，參與聽證可以了解行政決定的過程，更好地理解和領會學校管理的措施和手段，受到生動地教育;對學校而言，可以增強工作人員的責任心，正確合理地行使管理職權。如果聽證涉及秘密事項或個人隱私的，不應公開舉行。

3.舉證和質證。學校負有主要的舉證責任，提供擬作出處理決定的證據、理由和依據。申請人和第三人提出自己的主張并提供相關的證據，同時享有知曉和駁斥校方提供的證據的權利。

（四）作出聽證記錄

從各國行政程序法關于聽證制度的規定來看，都對聽證記錄對行政機關的最終決定的約束力作出了規定，但聽證記錄對行政機關決定的約束力程度不一樣。有兩種做法:一是英國的案卷排他性原則，即行政機關的決定必須根據聽證會案卷作出，不能在案卷以外，以當事人不知道或沒有論證的事實作為行政決定的根據，否則，行政裁決無效。另一種是德國、韓國、日本等國家規定，聽證記錄對行政決定的作出有一定的約束力，但行政決定不是必須以聽證記錄作根據，即行政機關應斟酌聽證記錄作出行政決定。對這兩種做法的法律評價，學界傾向于前者的做法，“聽證筆錄是作出行政決定的唯一依據，聽證筆錄的這一價值是聽證程序本身法律價值的必然表現……若不遵守這一原則，受審訊的權利就毫無價值了”。這一原則已在我國最新的行政立法中予以明確。《行政許可法》第48 條第2 款指出:“行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定”，因此，在學校聽證中應明確這一原則，即根據聽證筆錄最終作出對學生的處理決定。

參考文獻

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［5］ 張力群.行政聽證制度的合法性研究［J］.社會科學，2002(5):50-53.

(責任編輯 張向鳳)

Hearing system——procedure guarding in dealing with students

who violate disciplines in universities

WAN Xuan1，PAN Rongrong2

(1.Medical School， Jiangsu University， Zhenjiang， Jiangsu 212013， China;

2.Zhenjiang Directive Department of Family Planning， Zhenjiang， Jiangsu 212000， China)Abstract:The legalization of the management of university students requires that universities should abide by the principle of right procedure guarding in dealing with students who violate disciplines. The establishment of the hearing system not only complies with the current national laws and university practice， but helps to justifiably deal with those students who violate disciplines and educate other students. At the same time， to standardize the implementation of the hearing system， the scope of hearing， the hearing group and the hearing order must be clarified.

Key words: hearing system; procedure guarding; university students; rule of law; punishment