論高校校長問責制的發展與完善

摘 要： 黨委領導下的校長負責制是一個比較理想的領導體制，但是在實施過程中由于校長權力失衡容易使校長權力濫用，導致教育腐敗，這種背離了校長負責制初衷的現象主要是由于對校長權力的監督不力造成的。要完善對校長權利的監督，應對校長實行問責制，完善同體問責與異體問責制度，使二者都能夠充分發揮各自的監督與制衡功能，可采取的措施包括制定完善的法律制度，使問責制有法可依；改變過去的校長由上一級教育行政領導任命的狀況，建立規范的校務委員會；加強異體問責，使問責主體多元化等等。

關鍵詞： 校長負責制； 問責制； 問責主體； 同體問責； 異體問責

中圖分類號： G471.2文獻標識碼： A文章編號： 1673-8381（2007）04-0037-04

天津大學原校領導未報有關部門批準，擅自動用學校巨額資金用于安排校辦企業上巿，給學校造成至少三千多萬元損失。2006年此事經媒體披露后引發了人們的議論，一些專家學者也開始對如何正確規范和行使校長權力進行深入思考。本文旨在探析如何對校長權力的行使進行有力的監督，避免校長權力的濫用。

一、校長負責制與問責制

我國高校當前實施的是黨委領導下的校長負責制，高校黨委在學校處于領導核心地位，校長作為學校的法人代表和行政領導人對外代表學校，對內在黨委領導下直接負責本學校各方面的工作。校長負責制從本質上說是一個比較完善的領導體制，但是在實施過程中，容易形成黨務、行政兩套工作執行體系，黨委書記、校長是各自體系的負責人，他們的工作關系和工作職責又沒有明確的區分，權力劃分不規范，這樣就容易引起相互紛爭，在權力對接時會產生沖突，這有可能造成校長權力的失控。有些學校甚至出現了黨委書記在校長的約束下進行工作的狀況，此時，黨委領導下的校長負責制名存實亡。校長對學校的控制權和決策權越來越大，并且逐步擺脫來自各方面的監督與制衡，使一些校長只強調個人的權力而不重視個人的責任^[1]。如果對校長權力的監督體制嚴重滯后或缺失，無論是上級教育主管部門還是黨委，都無法對校長權力的行使進行有效的監督，就容易使校長權力失控與濫用，導致教育腐敗，進而導致教育失敗。在這種情況下就必須完善高校領導體制對校長權力的監督，對校長權力的行使實施問責制是校長負責制的一個良好的補充。

問責制起源于公共行政領域，是現代制度研究的一個重要內容。問責（accountability）是指對績效的回應能力（answerability for performance）；或如特羅（Trow）所言，“問責即向他人匯報、解釋、證明及回答資源是如何使用的，并達到了什么效果”。我國自“非典”時期啟用行政問責制，所謂行政問責，是指公眾對政府作出的行政行為進行質疑。雖然高等學校不屬于行政單位，但是它的上一級教育行政單位仍屬于政府的一個職能部門，而且作為高等學校法人代表的校長是由上一級教育行政部門委任的，所以將行政問責制引入高等教育管理領域，對校長實行問責有其合理性前提。校長問責制是針對校長權力失控而實行的一種有效的追責制度，它是針對校長是否以調動教職工潛能為基礎、是否以培養高素質的學生為目的、是否以履行對公眾的教育承諾為己任、是否以追求效能為宗旨等各方面的權力行為而開展質疑的一種監督制度。問責制是一種責任追究制度，根據權責對等的原則，它要求高等學校校長除了擁有一定的權力外，還應承擔相應的責任。擁有權力同時必須承擔責任是管理的基本原則，同時也是管理者行使權力的基本要求。實行問責制就是對校長的管理能力、行為、結果進行全面審視，提高其責任意識，最終達到對校長的權力進行監督和制衡，使其合理充分地行使權力。

問責制的實施有其理論和實踐的依據。在理論層面，問責制以借鑒美國的教育問責制和國內的行政問責制為基礎；在實踐層面，問責制以完善校長負責制為宗旨^[2] 。問責制是校長負責制的體制完善和補充，是針對校長負責制下的校長權力有效運行而構建的制衡與監督體制。雖然校長負責制中包含有配套的監督體制，但是這些監督體制由于沒有引起足夠的重視已經傾向于形式化。校長負責制是校內領導體制，著重強調校長對學校的全面領導；而問責制是輔助校長負責制運行的涵蓋校內和校外的監督體制，它強調校長權力的正確行使，以保證校長更有效地領導學校，提高學校的教育質量和辦學效益，防止校長權力的失控和濫用。

二、問責制中的同體問責與異體問責

問責制的實施牽涉到一個由誰來問責的問題，即誰是問責制的主體。借助于行政問責制，我們將針對校長的問責制的問責主體分為同體問責與異體問責。所謂同體問責是一種體制內問責，就是在制度的制約下由教育行政部門對校長進行問責，是“上問下責”，黨委對校長的問責也屬于同體問責，因為黨委書記也是由上級教育行政部門任命。異體問責是一種體制外問責，有多個問責主體，包括學生家長、教師代表、社區代表、民主黨派、當地政府、社會輿論、新聞媒體等，多個主體都可以對校長的工作進行質疑，共同對校長進行必要的問責。

如果我們在實施問責制的過程中不弄清楚問責主體以及同體問責與異體問責的區別，就容易混淆概念，忽視其他主體的存在，從而形成單一問責主體或者沒有問責主體。同體問責與異體問責同時發揮作用才能更好地輔助校長更有效地開展工作，才能真正做到“權為民所用、利為民所謀”。

同體問責是基礎，它直接面向高等學校校長，能夠直接、快速地發揮問責作用；而異體問責是重點，它不僅可以輔助同體問責，而且能夠以特有的力量向校長問責、使校長承擔責任。同體問責和異體問責的作用是相輔相成、辯證統一的，忽視任何一方都將影響問責制的實施效果。

三、同體問責與異體問責的現狀分析

目前校長負責制下的監督體系存在同體問責蒼白無力而異體問責缺失的問題。校長負責制的管理體制主要包含四個方面：上級機關領導，校長全面負責，支部保證監督，教工民主管理^[3]。從中我們可以看出校長負責制中主要是黨委監督和教工民主監督，但是由于校長是由上級教育行政機關直接任命的，很容易使校長只對上負責而不對下負責，只強調個人的權力而不重視個人的責任；而且在一些學校黨委書記一職要么由校長兼任，要么由與校長關系“融洽”的人擔任，這些情況都造成了同體問責的問責力度很弱。而教職工代表大會由于不是常設機構，同樣不能夠很好地起到監督制衡作用。同時，上級教育行政部門往往因為權力下放或恐怕被冠以過度干涉學校內部管理的“罪名”而不愿對所屬校長進行問責。這些現實中的問題都是問責制研究中面臨的難題。

對于問責缺失或問責動力不足現象的分析可以從三個方面進行。

第一，“上問下責”帶來的問題。“上問下責”包括上級教育行政部門和黨委對校長的問責。上級教育行政部門是校長的權力委任者，從權力體系上來看，它應該能很好地發揮上位監督作用，但由于監督成本的限制，上級行政主管部門與校長之間存在著嚴重的信息不對稱，校長權力在很多方面可以輕易逃脫上級監督^[4]。現在正在實施的對各個高校的本科教學工作的評估從理論上可以對校長的工作進行問責，但是由于體制的不完善，目前的教學評估制度還不能很好發揮其監督與督促作用。同時，“上問下責”遵循的責任追究文化使問責不徹底，它僅僅強調當事人的主觀動機，而對實際上造成的結果重視不足，忽略了所造成的結果對其他人的消極影響。與此同時，校黨委對校長的問責力度也相當微弱。校黨委不能干預到學校工作的每個方面，而且學校的一些重大決策由校長做最終確定，校黨委所能獲得的問責權力很小。

第二，“下問上責”帶來的問題。雖然在校長負責制的相關規定和文件中也確定了教職工代表大會的監督職能，但是其監督作用常常被忽略。教職工的異議常常得不到滿意的答復，很多教職工已經在不知不覺中放棄了他們的監督權力。由于教職工不是公立學校的產權所有人，校長根本就不需要向教職工代表大會負責，況且從管理學的角度來看，“自下而上”的監督機制從來就不可能成功地發揮作用^[5]。校長在對上級負責的同時，對學生及家長的重視不夠。其根本原因在于上級能夠決定校長的任免權；而處于下級的家長卻無能為力。正如馮大鳴先生所言“在我國現行校長負責制的框架下，原本就沒有給家長、社區參與管理留下什么空間。”^[6]

第三，問責文化的缺失使問責主體的問責動力不足，導致問責主體不能充分發揮作用，尤其是異體問責。數千年的中國封建文化決定了中國人對權力的崇拜，官本位思想和臣民意識使公民的問責意識淡薄、對校長進行問責的意愿也不那么強烈。公民還沒有意識到自己是受教育的主體，有權力及義務對校長進行問責，同時歷來的校長自身也沒有樹立問責意識，他們常常把自己作為高高在上的領導，沒有把自己放在為社會服務的位置上。社會上問責文化的缺失使校長漸漸忽略了問責主體，再加上公民的問責意識不強，這就漸漸造成了問責主體意識缺失。

四、完善同體問責與異體問責的措施

要想讓問責制真正落到實處，幫助高等學校校長更好地完成學校的建設大業，就要完善同體問責與異體問責，使二者都能夠充分發揮各自的監督與制衡功能。

第一，制定完善的法律制度，并為實施問責提供清晰的判斷標準，賦予“同體”與“異體”一定的具有受法律保護的監督權力，使問責制有法可依。在現行的條件下，僅僅依靠《刑法》、《民法》和《教育法》以及《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》等來約束校長的行為是遠遠不夠的，不具有針對性，不能涵蓋問題的方方面面，容易使問責結果難以服眾。由于我國高校管理實行的是黨委領導下的校長負責制，黨政崗位設置及其職責規定不明，各系統領導的崗位尚無規范的法律形式的職位說明書，有權無責、有責無權、職能交叉重疊的現象相當普遍，權責區分缺乏透明合理的判斷依據，對校長績效評估缺乏權威的法律法規體系進行規范^[7]。應該制定有針對性的法規制度，使校長出現什么樣的責任失職，就承擔什么樣的后果，從而使之成為問責制的堅強后盾。這樣，無論是上級、教職工還是學生家長、新聞媒體等，就既有權利又有權力來行使他們的監督職能。

第二，改變過去的校長由上級教育行政部門任命的狀況，建立規范的校務委員會。在這里我們可以借鑒美國的經驗。美國高校通常實行的是董事會領導下的校長負責制，而董事會是學校的最高權力機構。董事由不同年齡結構、學術背景和經歷的人員組成，董事長由全體董事選舉產生。任命大學校長是董事會的重要任務之一，他們將許多權力委托給校長，但同時保留最終的法律控制權，校長必須對董事會負責^［8］。由此，我們可以根據我國具體情況建立規范的校務委員會，由校務委員來任命校長，而不是由上級行政部門任命。校務委員會由問責主體中的“同體”和“異體”共同構成，這有助于改善一些校長只唯上不唯下的狀況，因為他的命運不僅僅是由上級教育行政部門決定，教師、學生家長、社會輿論等等同樣具有彈劾或罷免校長的權力。由校務委員會對校長進行問責，能夠使處于相對弱勢的教師、家長充分發揮他們的主觀能動性，參與到學校的管理事物中，以此規范校長的權力。各方權力表達機制的完善使學校的管理工作不再僅僅是校長個人的業務，校長只是學校工作的領頭雁，學校教育工作是集體協作的結果，實踐證明，校長只有在取得各方有力的配合后方能成功^[2]。

第三，加強異體問責，使問責主體多元化。異體問責是問責體系的重點，其中包含的多元主體使問責力度異常強大，如果異體問責適當，高等教育將會更加適應社會發展的要求，彌補同體問責中由于上級與下級之間的信息脫節造成的信息滯后的缺陷。當校長行為不當或無所作為時，學生家長、教師代表、社區代表、民主黨派、地方政府、社會輿論、新聞媒體等就可以對校長進行質疑與問責，發現漏洞，從而迫使校長對外部的合理要求做出必要的解釋和積極的回應。其中，要特別強調加強并正確引導社會輿論和新聞媒體的監督作用。這些來自學校外部的監督與問責能夠給校長很大的輿論壓力，社會的議論、群眾的反映、媒體的報道等都對校長的工作有很強的監督作用，能迫使校長反思自己的行為。這些監督往往能夠影響校長的行為，最終達到問責的目的^[9]。當前我國的輿論監督力度還遠遠不夠，而且有時輿論還有炒作、跟風嫌疑，致使監督作用變了味，所以權威媒體要正確引導社會輿論和新聞媒體的監督作用。

第四，先同體問責后異體問責，循序漸進地完善問責主體體系。問責制目前還是高校管理領域的新興事物，除了自身的完善外，還要選擇合適的推廣運行戰略。在這個過程中，要遵循新興事物的發展規律，循序漸進地進行，不能急功近利，否則將影響問責制的成效。從我國的實際情況來看，同體問責制度比較容易實施，并且它是問責制的基礎，能夠產生立竿見影的效果。在確保同體問責的基礎上加強異體問責體系的建設，將問責主體不斷地向外延伸，擴大問責制的群眾基礎，建立校長負責制下的強有力的監督體制，為高校發展提供源源不斷的動力。

第五，建立校長與不同類型的問責主體之間的溝通協調機制。一方面要加強上級教育行政部門與校長的溝通，不能讓這個溝通機制流于形式，上級教育行政部門要切實深入學校，了解學校的真實發展狀況，不要被表面現象所迷惑，只有這樣才能準確地對校長進行問責，使他承擔應當承擔的責任。另一方面，建立由教師代表、家長代表、社會人士等“異體”組成的委員會，并定期對學校的各種問題進行溝通交流，這樣委員會才有機會向校長問責，對校長權力進行監督與制衡。建立校長與不同問責主體間的溝通協調機制能夠讓校長同時注意上級與下級的意見，既對上負責也對下負責，從而改變校長負責制中“兩個負責”嚴重失衡的狀況，為學校的健康發展建立良性互動的平臺。

總之，問責制作為校長負責制的監督與制衡機制，順應了時代發展的要求，只有正確實施問責制，全面完善同體問責與異體問責，才能不斷克服校長負責制實施中存在的問題。

參考文獻

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Development and perfection of president’s accountability system

LIU Fang， JIA Yongtang

(Institute of Education Science， Huazhong University of Science and Technology， Wuhan， Hubei 430074， China)Abstract:The president’s responsibility system under the leadership of the Party Committee is an ideal leading system in universities but in practice it leads easily to power abuse and educational corruption due to the loss of balance of the president’s power. This phenomenon which strays away from the original intention of the president’s responsibility system is caused by the inadequate monitoring of the president’s power. To perfect the monitoring of the president’s power， president’s accountability system should be adopted to perfect same subject and variant subject accountability system， which enables both to carry out the function of monitoring and balancing respectively. Measures that can be taken include establishing sound legal institutions， which gives accountability system laws to go by; changing the status of appointing president by educational administrative authorities， setting up standardized school affairs committee; strengthening variant subject accountability system to make accountability subjects diversified.

Key words: president’s responsibility system; accountability system; accountability subject; same subject accountability; variant subject accountability