構(gòu)建公共教育支出績效評價指標體系的研究

摘要：教育支出績效評價是現(xiàn)代公共教育管理的核心制度，其推行的難點在于如何建立一套指標科學度量教育支出的績效。本文從績效評價的內(nèi)涵出發(fā)，根據(jù)教育本身的特殊性，構(gòu)建了一套能全面有效度量教育支出績效的指標體系。

關(guān)鍵詞：公共教育支出；績效評價；指標體系

收稿日期：2007—08—15

作者簡介：成剛（1977—），男，江西省九江市人，北京師范大學首都基礎(chǔ)教育研究院講師，博士，主要從事教育經(jīng)濟、教育財政和教育政策研究。

袁佩琦（1977—），女，江西省九江市人，北京郵電大學文法經(jīng)濟學院碩士研究生，主要從事行政管理研究。

按照公共經(jīng)濟學的定義，教育屬于公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，政府應(yīng)進入教育領(lǐng)域，政府的公共教育支出是各種教育支出的主體，公共教育支出本質(zhì)上就是政府的財政支出。

義務(wù)教育純公共產(chǎn)品的特點決定了它是政府財政應(yīng)負擔的對象，隨著經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，以及我國政府對義務(wù)教育尤其是農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的重視，義務(wù)教育的財政支出數(shù)量將不斷增長。雖然我國義務(wù)教育財政的問題主要表現(xiàn)為經(jīng)費總量不足、經(jīng)費分配不均衡，但極其有必要對義務(wù)教育財政支出的績效進行評價和分析，只有這樣才能避免經(jīng)費短缺和浪費的現(xiàn)象并存，保證有限的經(jīng)費用在最需要的地方。績效評價最核心、最重要的就是要有一套科學合理的績效評價指標。

一、績效評價和指標體系

績效評價是運用科學、規(guī)范的方法和程序，對照統(tǒng)一的評價標準，按照績效的內(nèi)在原則，對財政支出配置和使用過程及結(jié)果的合理性進行衡量比較和綜合評判。

財政支出領(lǐng)域中的績效是從投入與產(chǎn)出關(guān)系的角度描述資源所處的特定狀態(tài)，包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機構(gòu)所做的貢獻，包含了節(jié)約、效益和效率，其內(nèi)涵比效益、效果和效率更加廣泛。

財政支出的績效評價實質(zhì)是通過一系列全方位、多維度的績效指標，對財政支出的執(zhí)行過程和結(jié)果進行分析、評價和報告。其中最核心的環(huán)節(jié)就是要設(shè)計出一套客觀、高質(zhì)量的關(guān)于財政支出的績效指標，這些指標必須要能夠衡量具體的績效水平，比如效益、效率、生產(chǎn)力、服務(wù)質(zhì)量、客戶滿意度和成本。

由于績效評價要結(jié)合行業(yè)的特點進行，而且要求指標具有可測定性、可量化性，這就使得指標設(shè)計極其復雜和困難。具體地說，政府績效評價的特點是“一個部門或行業(yè)一套指標體系”。為此，要求指標設(shè)計者不僅具有財政和績效管理的理論知識，而且要求了解對象的業(yè)務(wù)過程，業(yè)務(wù)關(guān)鍵等。

教育支出績效評價是現(xiàn)代公共教育管理的核心制度，它既是提高教育質(zhì)量的指揮棒，也是促進政府增加教育投入，尤其是增加向薄弱地區(qū)教育投入的有效措施。

二、公共教育支出績效評價現(xiàn)狀

績效評價對我國來說還是一種新鮮事物，特別是在公共部門中的應(yīng)用來說更是如此。但是隨著近年來國際社會對績效評價的普遍重視，國家財政部門在公共財政教育支出領(lǐng)域進行了一定程度的實踐探索。在我國，財政義務(wù)教育支出績效評價工作是隨著財政支出效益理論的發(fā)展而發(fā)展的。現(xiàn)有的財政支出績效評價實踐主要存在著以下幾個問題：

(一)現(xiàn)行績效指標未體現(xiàn)出績效思想。現(xiàn)行的實際績效評價工作中，財政部門對教育支出的評價主要集中于財政部門的支出分配情況，沒有或較少涉及財政支出后對教育系統(tǒng)的作用過程和運行結(jié)果，更沒有對成果指標的設(shè)計開發(fā)。比如廣東省設(shè)計的財政教育支出績效評價指標，由投入資金分析、財政資金產(chǎn)出效益、財政資金利用效率和發(fā)展?jié)摿λ念惤M成，沒有一個指標表現(xiàn)出以公眾需求為導向的思想，體現(xiàn)不出教育財政資金支出的社會公共效益。

(二)現(xiàn)行績效指標體系未反映出教育的規(guī)律和特點。財政部門對教育支出的評價著眼于經(jīng)濟角度，一般是根據(jù)財務(wù)規(guī)則設(shè)立指標，體現(xiàn)支出的合理性和有效性。采用的指標主要有公共財政教育支出總量及其占GDP的比重、公共財政教育支出結(jié)構(gòu)、生師比等量化指標。這些指標不能充分反映教育的過程和特點，可以預見，與教育過程不太相關(guān)的績效指標不太可能提高教育支出的效率或效益。

無論是財政部門還是學術(shù)研究界對公共教育支出績效評價指標的設(shè)計都缺少績效理論的支持，所設(shè)計的評價指標無法體現(xiàn)績效思想和教育特點。

本文的研究就是在現(xiàn)代績效指標設(shè)計原則下，主要通過邏輯模型方法，以義務(wù)教育公共支出為分析對象，設(shè)計符合義務(wù)教育特點的支出績效評價指標體系。

三、公共教育支出績效評價指標體系設(shè)計原則和方法

（一）設(shè)計原則

建立一套績效指標是績效評價的前提。績效指標的制定極其復雜，是一項技術(shù)性非常強的工作。因為政府的工作不像市場上的各種活動那樣都有直接的經(jīng)濟效益。政府活動的范圍往往是那些市場失靈的領(lǐng)域，政府的投資也往往是那些社會需要，但短期很難見到經(jīng)濟效益的項目。因此，要推進績效評價，必須按照一定的原則和要求建立一套合理的績效分析評價指標體系：

1.績效指標的制定應(yīng)以工作“成果”為目標

政府的工作“成果”不是政府機構(gòu)的“產(chǎn)出”，“成果”和“產(chǎn)出”的區(qū)別在于：“成果”就是公民的受益，該項公共支出使公民得到了切實的利益；而“產(chǎn)出”則是政府部門做了哪些工作。政府部門常常將“成果”和“產(chǎn)出”相混淆，在績效評價指標的制定中片面強調(diào)本部門的工作量，而忽略了工作的最終目的——社會公共效益、社會綜合效益的最大化以及社會福利的最大化。而強調(diào)“結(jié)果”和“產(chǎn)出”的區(qū)別，正是為了避免政府工作中的官僚主義和形式主義，正是為了避免官員片面追求業(yè)績。

通俗地說，公共支出績效評價指標體系設(shè)計的最高原則就是要為老百姓辦實事。有些學校雖然花錢很多，但他們?yōu)槔习傩諑砹烁哔|(zhì)量、有特色的教育服務(wù)，讓老百姓感到滿意，那么這些公共支出的績效就很好，這些部門就應(yīng)該得到更多的財政資金；而另一些學校雖然花錢較少，也非常辛苦，但既沒有提供合格的教育服務(wù)，又沒有讓老百姓感到滿意或滿足，那么，這些公共支出的績效就不好，該部門的財政資金就應(yīng)該削減甚至取消。

2．績效指標的設(shè)計應(yīng)包括質(zhì)和量兩部分

質(zhì)即通常所說的最終成果，表明這筆財政支出是用來做什么的，老百姓從該項活動中能得到什么好處；量即政府做這件事情的效率如何，通常包括投入指標、效率指標和產(chǎn)出指標幾方面。投入指標是政府機構(gòu)使用資源（主要是財政支出）的數(shù)量；效率指標是以單位成本、單位時間或與其他單位比較等表示的關(guān)于政府機構(gòu)活動的生產(chǎn)率指標；產(chǎn)出指標是政府機構(gòu)工作所產(chǎn)生的貨物或服務(wù)的數(shù)量。

3．績效指標應(yīng)具備一定的信度和效度

績效指標的信度是關(guān)于指標客觀、準確和可靠程度方面的一種度量。績效指標的效度關(guān)注的是合適程度的問題，就是指標直接與成果相關(guān)或者代表所關(guān)注的績效緯度的程度。如果設(shè)計的指標與特定工作的預期產(chǎn)出毫不相關(guān)或者相距甚遠，那么指標就不能有效地說明工作的效果。信度要求設(shè)計指標時應(yīng)考慮數(shù)據(jù)的可獲得性和可靠性，效度要求指標真實地反映活動的效果。

（二）設(shè)計方法

績效指標的設(shè)計方法主要有邏輯分析法、標桿法、關(guān)鍵成功因素法、綜合平衡計分法。這些方法在國外的公共部門和非營利組織中都得到廣泛的應(yīng)用。本文在可行性和科學性的基礎(chǔ)上選擇邏輯分析法設(shè)計開發(fā)績效評價指標體系。

四、指標體系構(gòu)建

（一）公共教育支出績效評價的邏輯模型

邏輯模型是指通過邏輯推理，即設(shè)定條件與各種可能產(chǎn)生的結(jié)果相關(guān)性分析，來尋求事物之間的內(nèi)在聯(lián)系，并借以找出公共資金投入與產(chǎn)出成果之間內(nèi)在聯(lián)系的績效分析方法。邏輯模型最早起源于私立部門的全面質(zhì)量管理評價，之后被廣泛應(yīng)用于公共部門、政府部門和非營利組織。

邏輯模型沒有統(tǒng)一的格式，存在許多的模版和形式，其組成成本有所不同，但一般包括投入、過程、產(chǎn)出、成果等部分。邏輯模型提供了一個邏輯分析框架，廣泛地采用邏輯分析的概念，即“如果什么條件，會產(chǎn)生什么結(jié)果？”從而使得人們可以從現(xiàn)有條件出發(fā)，一步步地推導出合理的結(jié)果。

教育活動的開展可細分為以下幾個內(nèi)容：

1．投入：是指用于提供教育服務(wù)所使用的資源，包括人力、物力和財力。

2．過程：是指取得投入后提供產(chǎn)出或?qū)崿F(xiàn)成果的方式。

3．產(chǎn)出：是指教育機構(gòu)獲得投入后通過一定方式提供給學生的教育服務(wù)。

4．成果：是指通過產(chǎn)出所要實現(xiàn)的目的，也就是一項活動最終取得的成績是什么，反映了相關(guān)活動的社會影響。

這四個內(nèi)容基本代表了教育生產(chǎn)活動的全過程，體現(xiàn)了邏輯上的前后因果關(guān)系，在設(shè)計以上內(nèi)容的指標時，教育活動的特有規(guī)律應(yīng)該加以重視。從事神圣育人事業(yè)的學校與從事經(jīng)濟活動的宏觀或微觀經(jīng)濟組織是不同的，學校教育的實質(zhì)是既授人以生存的手段與技能，使人把握物質(zhì)世界的教育，又導人以生存的意義與價值，使人建構(gòu)自己意義世界的教育。教育作為一種人格形成的活動，是不應(yīng)該也不可能套用經(jīng)濟或技術(shù)領(lǐng)域的效率概念來評價的，對于“無法替代的個性”的實現(xiàn)，以及“人格”等形成的教育目標，是不能根據(jù)效率或生產(chǎn)率來測定其效果的。因此，按照經(jīng)濟領(lǐng)域中財務(wù)規(guī)則來設(shè)計評價指標是不科學的，也沒有把握公共財政教育支出績效評價的關(guān)鍵。

（二）指標體系

按照本文提出的指標體系設(shè)計原則和方法，結(jié)合教育特有規(guī)律，并充分考慮現(xiàn)有教育統(tǒng)計規(guī)定和資料，我們所設(shè)計的義務(wù)教育支出績效評價指標體系將會是：體現(xiàn)績效思想，以社會公眾的滿意度以及效率來評價；反映教育規(guī)律，主要以教育過程指標反映；現(xiàn)實可行，指標設(shè)計盡可能使用已有教育統(tǒng)計口徑。

（三）特點和創(chuàng)新

本指標體系分為三級指標，第一級指標是按照教育全過程分為背景、投入、過程、產(chǎn)出和成果，第一級指標進行細分后成為第二級指標，前兩類指標從邏輯上、概念上確定教育績效評價的內(nèi)容，操作性、實用性的指標則體現(xiàn)在第三級指標上，即基礎(chǔ)指標，此處共有37個指標。除個別指標需額外的技術(shù)處理，其他大部分指標都屬于我國教育事業(yè)和教育財政發(fā)展統(tǒng)計范圍，可行性較高。

按照本文提出的第一條指標設(shè)計原則，本體系引入公眾評價指標，以體現(xiàn)績效思想，尤其關(guān)注的是社會公共效益。社會公共效益在本指標體系中通過學生滿意度來反映，體現(xiàn)了教育服務(wù)的直接受益者和支付者對教育服務(wù)的評價。滿意度的測評很大程度上反映了產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，只有了解顧客的滿意度，才能更好地了解顧客需求，從而進一步提升學校的形象、加強學校的聲譽、提供更高質(zhì)量和更有特色的教育服務(wù)。教育滿意度的測評需要確定教育服務(wù)在何種程度上滿足了顧客的要求和期望。這些要求和期望必須歸納為一系列可衡量的指標以便形成測評工作的參照標準和評價對象顧客滿意度的判別標準。通過專門的教育滿意度調(diào)查問卷獲得滿意度的一個數(shù)量，以一定權(quán)重進入教育績效評價指標體系。由于教育滿意度的測評在我國還是較為前沿的課題，從事相關(guān)研究的學者和研究人員不太多，且各級教育行政機構(gòu)和學校還沒有較成熟的相關(guān)理念，測評的技術(shù)難度較大，因此教育滿意度指標進入指標體系的權(quán)重應(yīng)較低，隨著理論和實踐的成熟，可相應(yīng)提高其重要性。權(quán)重較低絕不表示此指標不重要，它代表的是績效和辦學為民的趨勢和方向。

必須指出的是，運用教育支出績效指標評價辦學活動不是唯一的方法，正如巴恩斯等人所評價的，“績效指標幾乎不能測量真正的績效，他們測量的只是那些能夠測量的”，“績效指標是模棱兩可或不明確的，更糟糕的是，一些不適當?shù)闹笜擞捎谄洳贿m當?shù)募顚⒊蔀閷е聼o效率的直接原因”。

當然，這些不足是針對其優(yōu)點而言，績效指標作為評價及資源分配的一種重要手段，最起碼能使人明白，如想得到更多的經(jīng)費，就必須能證明所有的資源正在被充分的使用，它雖不能對辦學績效進行精確的測量，但對于學校改進自身的辦學效益提供了一種激勵因素，對于整個教育系統(tǒng)效益的改進是有積極意義的。

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