新農村建設：問題與成因分析及破解措施

摘要：農村富裕勞動力數量龐大，勞動力轉移困難，農民就業矛盾突出；農村基礎教育、職業教育、繼續教育薄弱，農村基礎設施建設、醫療衛生落后等問題，已成為新農村建設的制約瓶頸；理性分析問題成因，積極探索新農村建設發展路徑，努力尋找破解措施，是一項重大的科研課題。

關鍵詞：新農村建設；問題；成因分析；破解措施

收稿日期：2006—12—01

作者簡介：王廣峰(1969—)，男，漢族，山東泰安人，菏澤學院碩士，副研究員，主要從事三農問題和思想教育工作研究。

黨的十六大提出全面建設小康社會的奮斗目標后，全黨和全社會迅速達成了共識，全面建設小康社會的重點和難點在農村。建設社會主義新農村是黨的十六屆五中全會提出的重大歷史任務，要按照新農村建設的總要求，即生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的方針，積極推進新農村建設，破解發展難題。

一、農村問題及成因分析

（一）農村富余勞動力數量龐大，農民就業矛盾十分突出。我國是一個農業大國，在計劃經濟體制下，農村作為勞動力蓄水池，積淀了大量的富余勞動。改革開放以來，隨著限制農村勞動力政策界限逐步取消，人口城市化步伐明顯加快。但農村人口所占比重仍然很高，農村富余勞動力規模仍在1.5億以上，轉移農村剩余勞動力任務十分艱巨，實現剩余勞動力充分就業存在諸多障礙因素。主要表現在：勞動力流動存在明顯制度障礙，缺乏整套的促進就業的法制體系和手段；就業市場建設落后，勞動力市場需求的主體不到位。由于國有企業改革不到位，使企業不能成為自主經營、自負盈虧的市場主體，企業不能自主的選擇職工；全國已建立的職業介紹機構普遍存在規模小、覆蓋面窄、手段落后、功能差、效益低的問題，使職業介紹機構在就業工程中發揮的作用極其有限；勞動力供需結構矛盾突出。技能勞動者短缺，高技能勞動者嚴重缺乏，大量無技能勞動力供過于求。

（二）農村基礎教育、職業教育和繼續教育落后，農民科技文化素質偏低。據統計，我國9億農民中有4.8億農村勞動力，其接受教育的年限平均為7.3年，其中高中文化程度占12.5%，初中文化程度占49.3%，小學及以下文化程度占38.2%；在經濟欠發達地區農民文化素質更低，經濟欠發達地區農村勞動力中文盲或半文盲的占7.4%，小學文化程度的占31.4%，初中文化程度的占49.3%，高中或中專文化程度的僅占1.7%。農民綜合素質總體偏低，科技文化素質不高，已經嚴重制約了農業的發展、農民的增收和新農村建設的進程。究其原因：一是農村基礎教育落后，農民的文化素質提高緩慢；二是農業職業教育落后，現實中的農村教育違背了農村智力和資源“雙開發”和“不可分離性”規律，農村青年初、高中畢業后難以適應農村經濟活動；三是農村繼續教育和社區教育落后，阻礙著農村產業結構調整優化、發展效益農業和推進農村工業化、城市化和現代化的進程。

（三）工業化、城鎮化水平低，農民的非農化程度低。農民觀念的落后，不利于農民的非農化。“離土不離鄉”的觀念使農村人口難以轉移和集中，小城鎮產業規模小，商品化、市場化程度低、發展慢，城市化率低。目前，我國已進入工業化中期階段，但城市化水平只有39%，比世界平均水平低10個百分點，比發達國家低40個百分點。從國際經驗看，工業化進程都伴隨著農村勞動力向城市的大量轉移，以此推動城市經濟和社會全面發展。世界各國發展一般規律是，當工業在GDP中的比重達到40%左右時，農村勞動力轉移程度達到50%左右。我國工業目前在GDP中的比重已超過了50%，農村勞動力轉移應該更高一些，但實際差距還很大。

（四）農村基礎設施薄弱，醫療衛生條件差等問題突出。從農村現狀來看，農村生產基礎設施和物質技術裝備條件落后，農村公用事業用品供給不足，質量不高，經營管理也較粗放。到2005年底，我國還有70個鄉鎮、近4萬個建制村不通公路，近1萬個鄉鎮、30多萬個建制村不通瀝青路和水泥路；全國農村自來水的普及率約為60%，不少省份如貴州、寧夏還不到30%；農村醫療條件也存在設備落后，醫療技術力量薄弱等多方面的問題，農村臟、亂、差問題比較突出。

（五）城鄉二元結構造成城鄉差距巨大。在城鄉二元結構下，農業和農村的發展長期處在資金投入少、社會化程度和產生效益低的狀態，農民的收入增長緩慢，城鄉居民收入差距大，地區間發展不平衡，有些農村群眾生活困難。長此以往，農村社會就難以實現文明進步，社會穩定也會受到影響。世界經濟史證明，凡是采用二元發展模式長期未預調整的，大多沒有解決好農業、農民、農村問題。中國的重工業優先發展戰略導致了城鄉二元結構，城鄉二元結構在我國表現更為顯著，也更具特色。一是中國農村人口比重大，占80%左右，城市化水平低，城鄉結構性矛盾突出。二是城鄉分割，城鄉居民存在兩種身份制；三是城市以國有經濟為主，農村以集體和個體所有制經濟為主，形成相互獨立的兩大經濟板塊；四是城鄉經濟發展水平懸殊，且還有擴大的趨勢。

（六）我國農村產業化經營組織少，農業標準化建設滯后。我國的農業經營分散，農民的組織化程度低，農業產業化經營還處于初級階段，龍頭企業數量少、規模小、抵御市場風險和帶動農戶能力弱，農民參與市場競爭的組織化程度不高；農業標準化體系不健全，現有的農產品標準包括國家標準和行業標準水平不高，技術含量低，不利于培育高標準、規模化經營的拳頭產品，影響農業整體優勢的發揮；農產品監測體系不健全，缺乏目前市場急需的無公害農產品、綠色農產品相關指標的監測，對農產品銷售渠道也缺乏有效監督。由于農村農業標準化建設滯后，導致農產品質量和檔次低，市場競爭力不強。

二、破解發展難題對策措施

(一)抓好農村義務教育、職業教育和成人教育，全力推進農村教育發展。一是首先集中精力抓好普及農村九年義務教育的鞏固和發展工作，堅決打好普九攻堅戰，提高農村九年義務教育的質量和水平，提高數億農民及其子女的綜合素質。大力發展農村基礎教育和義務教育是整體提高農村人口素質的主渠道。在普及九年義務教育的基礎上，根據本地區經濟發展和社會發展需要，積極發展農村高中。沒有任何理由農村的學生只有到了城市才能讀高中、讀大學，城郊、沿海發達地區已在農村建起了高質量的高中和大學。積極發展農村高中、高等教育，尤其是高職教育，積極面向農村，是適應社會、經濟、教育發展規律的正確選擇。二是要深化農村教育綜合改革，大力推進基礎教育、職業教育和成人教育的三教統籌。加強農科教結合，提高農村教育的服務能力，為農業產業結構調整和產業化服務，為農村勞動力轉移和城鎮化發展服務，為農村精神建設服務和社會全面進步服務。今后要把農村勞動力轉崗轉移和職業繼續教育作為農村教育的重頭戲。通過勞動力轉移和土地規模經營，農村將涌現大量專業農戶和先導農戶，他們是支撐和繁榮社區農業發展的中間農民，他們不會只滿足于一畝三分地的小規模經營和效益，而是想成為發展經營十幾畝甚至幾十畝、幾百畝的種養業和加工業，以及農產品的儲藏、保鮮、包裝、運輸業經營大戶、農業經濟人，成為社會主義新時代的農場主、農業企業家。對這些農民應分層次、有計劃、有重點地開展繼續教育。通過綠色證書的分級培訓，將現在的農民職業教育按對象分成大眾化的農民技術入門培訓、骨干農民的職業教育和專業農民、先導農民的培養。根據市場變化和國際競爭的要求，培養自覺創新的農民，使他們有能力不斷引進和提高農業科技水平，推進農業結構調整和優化，發展效益農業、提高附加值，在社區農業發展中起到先進、先導、示范、輻射和擴散作用。

(二)走農村城市化的路子。解決農村問題關鍵是解決農村城市化問題，其中，農村勞動力的轉移是核心問題。今后20～30年我國農村教育面臨的最大課題也正是如何將巨大的農村剩余勞動力壓力轉變成人力資源優勢。按人口轉移角度預測：每年通過升學轉出400～500萬，通過職業培訓轉出400萬已從業的青年農民進城，使現有的3.2億農民在20～30年內自然減員1億，轉出1億，新增1億，農業人口（城鄉二元戶口制度改革后，以農業人口為準）減到全國人口的50%（農村8億/全國16億）；通過進一步發展在50～60年內減到30%人口（4.8億/16億），實現農村城市化、現代化目標。按建國后城市化率發展過程預測：1982～2000年，城市化率增長15.51%，平均每年增長0.86%，要達到70%，需要39.5年。1953～2000年，城市化率增長22.83%，平均每年增長0.486%，要達到70%需70年。改革開放二十年，鄉鎮企業異軍突起、迅猛發展，加上外資企業吸納了近2億農民工，今后經濟發展速度較快，也不會達到這一速度，可能略低于1978～2000年的城鎮化率發展速度，根據樂觀預測，約需要40～50年，快則2040年實現，如果出現不可預測的情況可能推遲到2060～2070年，需要60～70年的時間。按照這一農村人口轉移進程，有計劃、有重點、分步驟開展農村人力轉崗培訓，開發相關課程和教材，研究制定科學的教學內容和教學方法，增加資金投入。農村人口轉崗、轉移就業培訓將成為各級政府教育、農業部門近20～30年工作任務的重中之重，應給予高度重視。

(三)積極開展農村社區社會化教育。考慮到我國區域差別，先進文化、信息從城郊、沿海發達地區逐步向中部、西部農村地區輻射，但農村地區特有的自然環境、民俗文化、人文情節也會影響城市。社區教育作為經濟、社會、文化發展的象征和構建終身教育的重要途徑，將遵循這一發展規律和程序。在農村發達地區率先實施社區教育是社區發展的必然趨勢，也是農村教育發展的新亮點。以家庭教育、學校教育、社會教育為內涵的農村社區教育為農村城市化和現代化提供了廣闊發展前景。農業環保、生態農業、有機農業、農村可持續發展成為農業教育的新內容，農村家政等農村生活、文化、環境建設也提到議事日程，日益被廣大農村居民所關注。對農村居民男女老少皆宜的電腦、禮儀、園林、書法、繪畫、攝影、醫療、保健、太極拳、環保、保險等社區、社會化教育日益受居民的歡迎。各種市民講座、老年大學將應運而生、蓬勃發展。發展社區教育要進行試點，經實驗后逐步推廣。可以通過政府牽引型、學校組織型、社會聯合型等靈活多樣的運行機制，建立和完善組織體系和運作機制，制定科學的發展計劃和評價制度，努力提高綜合效益。在實施過程中要充分發揮農村學校的積極性、創造性、先導性和輻射性。

(四)做好青年后繼農民培養工作。大量農村勞動力的轉移和農村城市化的快速發展，帶來的問題是勞動力老齡化、弱質化，農村婦女在一些地區已占農村勞動力的60%～70%。農業勞動力素質不僅難以提高，緊接著又出現了工業化初期的問題，即農業后繼乏人和老齡、弱質化。因此，有計劃地培養教育青年后繼農民在沿海地區和廣大農村地區已成為農民教育的重要課題。在農村普通初、高中教育中加入一些農業以及二、三產業的職業教育內容。向畢業后從事農業的青年農民系統傳授農業經營知識和技術，使他們努力成為專業農民和先導農民，這是提高我國農民整體素質、提高國際競爭力、不斷提高農民收入的有效途徑。

(五)走以工促農的路子，推進農村工業化進程。一是借助外力，積極推進城市工業向農村轉移或擴散。我國農村的工業化基本是農民自發推動的，其內力明顯不足，需要借助于外力推動，這個外力就是城市工業。隨著國有大中型企業扭虧為盈目標的實現，城市工業應成為農村工業化的重要支撐力量。目前，國際制造業生產正在向我國轉移，其中廉價勞動力是重要因素。相對于城市來講，農村勞動力更為低廉，因此，在農村建立生產基地，充分利用農村勞動力資源豐富的優勢，是城市工業合理的選擇。二是實行城鄉工業的合理分工協作，實現城鄉雙贏。通過市場調節與政府調控相結合的方式，促進城鄉工業按照各自的比較優勢形成合理分工、協調發展的新型工業化道路。城市工業要適應城市消費結構升級的要求和國際競爭形勢的需要，加快產業結構升級步伐，走上以資本密集型與技術密集型產業為主，勞動密集型為輔的發展道路；農村工業則在城市工業升級前的產業層面擴張發展，形成以輕加工為主體的勞動密集型的產業格局。

(六)大力發展農村經濟，增加農民收入。一是以質量和效益為中心，大力推進農業結構調整。在保護和提高糧食綜合生產能力的前提下，發揮比較優勢，培植優勢產業，進一步優化農業結構。二是依靠科技進步，優化農產品品種和品質結構，實施農業標準化工程，健全農產品質量安全體系，提高農業的科技含量和市場競爭力。三是進一步發展農產品加工龍頭企業，積極推進農業產業化經營，并把發展農業產業化與培植農村合作經濟組織有機結合起來，提高農民進入市場的組織化程度和綜合效益。四是調整國民收入分配格局，增加財政對農業的投入，使國民收入分配向農村傾斜。據一些發達國家經濟發展的經驗和當前我國的國情看，回報農民、反哺農業、扶持農村的時機已經成熟，國家應把投資重點轉移到支持農村經濟社會發展方面。

(七)要高度重視經濟欠發達地區和農村弱勢群體的發展。在農村全面建設小康社會，不是在一部分人中間、在一部分地區建設小康社會，而是讓最廣大的農民群眾都過上小康社會。因此，既要鼓勵有條件的發達地區加快發展，率先向現代化邁進，又要高度重視欠發達地區的經濟社會和農村弱勢群體奔小康的問題，注意在促進地區間協調發展和共同富裕上下功夫。加大對經濟欠發達地區的支持，實現地區經濟協調發展。繼續做好新形勢下的扶貧工作，建立有效的扶貧機制，把扶貧開發與農業和農村經濟結構調整、產業化經營、技術推廣、教育培訓結合起來，幫助低收入人群選準致富路子，從資金、技術、項目、信息等方面幫助他們加快致富步伐。積極探索建立健全農村社會保障體系的有效途徑，解決農民群眾的后顧之憂。積極推進農村民主政治建設，進一步擴大農村基層民主。要規范村級決策程序、完善村級管理制度，大力推行黨員議事會、村民代表會議和民主理財小組等行之有效的制度，組織群眾參與村務管理，推進村級民主決策和民主管理，提高村級決策的民主化、科學化，保障村民的知情權、參與權、監督權。

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