公共事業管理中的應然與實然

摘要：我國公共事業部門是非營利性組織的本土化部門，按照應然的研究，應該是社會治理結構中較大的部門；現實中政府又是公共事業管理的特殊主體，特殊主體有其存在的合理性，問題是這種實然如何在應然精神的感召下，各個主體，守住各自邊界各負其責，建立起服務社會、服務大眾的多元互動的管理體制。

關鍵詞：公共事業；管理；主體；研究

收稿日期：2006—11—15

作者簡介:任志安(1959—)，男，漢族，黑龍江省五常人，紹興文理學院法學院教授、博士，主要從事行政管理體制及公共事業管理基本理論方面的研究。

理論研究分為應然和實然。實然研究以歷史的和現實的經驗事實為根據，對其研究對象的產生、演變、運作及其結果進行實證考察，其中主要以調查取證、分類歸納為基本方法，結論一般可由經驗事實檢驗其真偽。應然研究雖然可以受到實然的啟迪，但其間并不存在必然的邏輯聯系，它以某些價值預設為前提，對其對象應當怎樣及發展等價值規范的揭示，是以預設、思辨、演繹為基本方法的，其結論往往不能用經驗事實給以最終的證實或證偽，但可以對其價值前提、或理路進行學理的批判和檢視（當然實際研究中兩者之間不是截然分開的）。按照馬克思主義實踐唯物主義的基本精神，要把應然與實然統一于實踐，在實踐的發展過程中不斷實現應然本質的實然化和實然本質的應然化。簡言之，應然只有向實然轉化才有意義；實然只有體現應然的理念與精神才有發展方向和發展前途。

一、現代社會治理結構的分部職能

和諧社會是多元的、民主的、法治的社會，它包含三大方面：一是人與自然的和諧；二是人與社會的和諧；三是社會治理結構的和諧。現代社會治理結構分為三部分：即政府、市場和非營利性組織（包括非政府組織和非營利性機構）。非營利性組織一詞至今還不是一個被嚴格定義的概念，因為其涉及的范圍廣泛，包含的組織團體種類繁多，因而相關的稱謂錯綜復雜。國外有的學者曾列出了世界上48個稱呼非營利性組織的名稱，如“志愿組織”“非政府組織”、“免稅部門”、“慈善組織”、“第三部門”、“民間組織”、“公民社會組織”、“社會中介組織”等等，這些不同的名稱都只是強調了這類組織某一方面的特征。我國學者對西方非營利性組織進行了中國化的闡釋，認為非營利性組織是指不以營利為目的，為社會提供公共服務的處于政府體系和企業部門之外的社會組織。我國非營利組織的主體是在民政部登記注冊的社會團體、民辦非企業單位和基金會，還包括其他不具備法人地位的各種非營利性、非政府的社會組織。我國龐大的事業單位體系也可以納入廣義上的非營利組織的范疇。現實中也存在一些營利性的培訓機構卻登記成為民辦非企業單位，成為名義上的非營利性組織，這一方面加大了監管的難度，另一方面也制約了非營利組織的發展，同時為政府加大權力提供了依據。

我國的公共事業部門是非營利性組織的本土化部門。按照應然的研究，應該是社會治理結構中“三足鼎立”的較大的部門。公共事業的發展有利于社會重大問題和難題的解決；有利于動員、組織和支持公民參與社會經濟活動，從而培養和激發公民的社會責任感和自主自立意識；有利于促進政府機構改革和政府職能轉變；有利于促進社會主義民主政治建設；有利于促進國有企業的改革及其社會環境的改善等等。總之，有利于社會的進步和經濟的可持續發展。從國家與社會的關系看，代表國家的政府的權力應該在公民社會的監督下受到制約和限制，政府要還權于公民社會，并扶持公民社會，逐步走向管理和服務的舞臺，成為社會矛盾沖突的“緩沖器”和“減壓閥”。我國“公共事業”的概念，實際上是計劃經濟體制下特有“事業”發展而來的，“事業”的基本內涵主要是指非政治、非經濟的事務。

公共事業的基本內涵從政府與市場的關系中顯露出來。政府與市場都能以自己的方式對社會資源配置產生作用，且各有所長所短。實踐表明：市場不能形成有序的宏觀經濟和提供高質量的公共產品與公共服務，而這些方面或領域，作為社會公共部門核心的政府最能發揮其所長。針對“市場缺陷”，政府的職能主要是積極干預，進行宏觀經濟調控、社會管理和社會服務，保證社會的公共利益和社會公平。這其中的社會管理和社會服務與公共事業密切相關，其具體職能如下：一是提供公共物品，如國防、治安、公共教育、公共文化設施；二是政府通過補貼或直接投資基礎研究、公共教育，通過直接管制手段防止污染，做好環保事業；三是通過財稅政策及社會保障制度來調節收入及財產的再分配，解決公平以及社會經濟發展戰略問題；四是對涉及大眾基本生活質量的水、電、煤氣等傳統的公用事業，以及通訊行業等進行特殊的管理。顯然，政府要科學地界定其職能以彌補“市場缺陷”，在保證社會公共利益和社會公平時所形成了公共事務。

二、現實中我國政府是公共事業管理的特殊主體和核心。

現代社會公共事務的發展有兩個趨勢：一是非政治性公共事務有逐漸擴大的趨勢。非政治性公共事務的擴大必然帶來管理的需求，而政府正是社會中基于管理公共事務而產生的最基本的公共機構。因此，隨著非政治性公共事務的增加，新增公共事務的基本的管理體制和規范必須制定，統籌管理這些公共事務也必然會增加政府職能的內容（但制定規范、統籌管理并不是直接插手公共事務，更不是把公共事務交給或操縱一部分利益集團做，表面上的下放權力）。二是公共事務的管理呈現出法律化和規范化的趨勢。通過制定具體的法律法規明確公共事務的內容、公共事務管理機構的權限、公共事務管理的過程，使整個管理活動依法進行。依據公共管理的總體和具體目標的要求，確定公共事務發展的標準和指標。政府基本屬性和職能以及當代公共事務變化發展的趨勢，決定了作為公共組織最重要構成部分的政府組織是公共事業管理的特殊主體，也是公共事業管理的核心。政府是公共事業管理的規劃者，決定著整個公共事業的發展目標、規模、方向，具有其他管理主體所不能比擬的權力；政府是整個公共事業管理體制的設計者，在公共事業的法律化、規范化管理中，制定相關法律法規來規范公共事業管理主體資格、各管理主體的基本地位、職責權限以及相互間的關系，促使整個管理體制良好運行；政府不僅是公共事業管理中的主體，還是其他公共事業管理主體的管理者。總之，政府在公共事業管理中身兼二職，即作為被管理者，接受相關法律法規和人民群眾權力的約束與監督，同時與其他公共組織一道在職責范圍內對公共事業進行管理，為公眾提供公共服務。又作為管理者，監管其他公共事業管理主體的行為。因而有其存在的合理性。

實踐證明：政府也不是萬能的，作為與政府和企業并列的第三種力量——公共事業組織，可以承擔起政府和企業都做不到、做不好或不便去做的事情。目前，在我國由于歷史的傳統資源、社會的文化背景和不發達的市場經濟與民主政治，決定了公共事業管理的主體是政府和非政府組織及非營利性組織。由于我國正處在社會轉型和發展時期，管制和服務同時并存，既要按照嚴格的規章制度進行“剛性管理”又要實行體現以人為本的“柔性管理”。雖然公共事務管理主要任務是服務，但管制又是不可缺少的，有時還要占有重要的位置，否則，服務社會、服務大眾的任務就會丟掉。另外，我國的公共事業組織是在計劃經濟體制下建立起來的，曾經發揮了較大的作用。但隨著社會轉型其弊端也明顯地表現出來，（如：服務面窄、浪費大、效率低下、監管不利、在資源爭奪上，依賴政府“尋租”現象時有發生等等），所以要從“為社會公益目的”的使命和責任出發，以公共倫理的視角進行體制改革，在吸收管理學、經濟學等學科成就的基礎上，實現道德化的再造；在借鑒國外改革經驗的基礎上，建立符合世界潮流又體現我國國情的公共事業管理體制。面對公共事業管理的社會化、民營化和服務市場化的大趨勢下，按照“寬口徑、厚基礎”的原則，公共事業管理專業的課程設置要涉及政治學、經濟學、管理學、法學、社會學、技術和方法等多學科、多領域、多門課程，為學生奠定良好基礎的前提下，照顧學生的意愿，自己選擇方向。課程注重理論與實踐相結合，重視實際操作、技能培養、應用性研究等環節，培養出熟練掌握公共管理理論和特定公共部門的政策法規，具有較寬廣的知識面，能掌握和運用政治、經濟、法律、外語、現代科技等方面的知識，掌握定量分析方法和計算機技術，具有較高分析和解決公共管理和公共政策問題的實際技能，同時具備一定的科研能力和教學能力，并具有良好的職業道德和敬業精神，最終為政府部門和非政府公共機構培養出在公共事務、公共管理和公共政策等方面的高層次、復合型、應用型人才。

應然規范的批判性，只有在順應歷史規律的基礎上才能發揮指導性的作用。作為公共事業管理主體地位政府來說，應該是如何促進和協調社會各方面的力量，包括公有部門、非公有部門、非營利組織或自愿組織共同努力來解決社會（公共事務）的問題，維護公共利益。在社會管理和社會服務領域要逐步退出或縮小掌握的公共權力，從無限、全能的政府走向有限、理性、民主、法治的政府，這是世界的潮流，是歷史的“潮流”。當然這種多元異值的主體如何進行互動，混沌的環境中尋找相對穩定的秩序和機制是一個難題。但破解這個難題是一個多元主體的互動過程，政府的作用仍然是比較重要的。公共事業管理是公共管理的起點和歸宿，它的興起上個世紀末在西方國家有著深刻的背景和原因，即政府規模龐大和職能膨脹引發公眾對政府的不滿；經濟因素與財政壓力將改革提到議事日程；社會問題和政府失靈導致政府合法性危機，從而使“親市場、反國家”的新右派和保守主義意識形態大行其道并產生了巨大影響。

三、公共事業管理的三個階段

一是統治行政模式下的公共事業管理（即從階級社會出現到大工業社會來臨之前與農業社會國家管理相適應的模式）；二是傳統公共行政模式下的公共事業管理（即與工業化社會的政府管理相適應的模式）；三是公共管理模式下的公共事業管理（即與后工業社會或信息社會相適應的模式）。農業社會治理依靠的是權術、權謀；工業化社會治理靠的是理性科層制（即法律關系基礎上的社會治理），后工業社會或信息社會治理是一種全新的公共管理治理模式，依靠的是公共倫理素養下的協調與服務。20世紀70年代以來，西方許多學者從多角度、多側面來研究這一治理模式。有的主張要運用管理的、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其部分進行規則管理和提供公共服務的職能；有的主張政府應像企業那樣引入競爭機制，樹立顧客意識；有的提出要以公共選擇和交易成本理論為依據，政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性；以“理性人”的假定為依據，提出政府應實行績效管理；以成本——效益分析為依據，提出對政府績效目標進行界定、測量與評估等等，公共管理的理論模式，成為當代政府改革的最基本趨勢。當代各國政府改革基本上是以公共管理的理論為基礎進行的。盡管各個國家在改革和政策選擇的側重點不同，但是改革的主要訴求都體現在以下幾點：一是主張在政府和市場關系上進行重新的定位，通過政府內部市場化和準商業化制度的設計，引入競爭機制，以提高政府提供公共服務的效率；二是主張在國家和社會關系上進行重新的整合，通過社區自主組織管理、外包、公私伙伴關系、民營化等途徑，以多種多樣的組織形式生產和提供各種公共物品和公共服務，使公民組織、民營機構與政府組織共同承擔公共管理的責任；三是主張在組織的運營方式上進行根本性的變革，把高度集權、等級制的組織結構轉變為分權的、扁平的、網絡式的組織結構。這就要求政府在行為評價的標準、控制手段以及行政組織文化等方面做出根本性的調整；四是主張強化國家的核心戰略能力和競爭力。這就要求政府能夠以主動、靈活和低成本的方式應對外部環境的變化，并建立一個民主的、負責任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理體系。

總之，就是從以政府管理為核心的社會治理結構走向公共管理的社會化的治理結構。政府把一部分權力送回到公民社會，使社會治理結構趨于和諧。

與公共行政相對照，公共管理推崇多元互動的治理機制，把社會性問題的解決作為自身的主要任務，社會性是公共管理的基本內涵。公共管理要建立的就是一套以政府管理為核心的、以多元互動為特征的，以公民社會為背景和基礎的管理體系。當前政府依然作為公共管理的基本主體從實然的角度看是可以接受的。隨著公共管理主體的多元化，政府就會成為多元公共管理主體中的一元，公共管理就會作為一種新型的社會治理模式而被建立起來，這種模式就是公共管理的社會化模式。公共事業管理也就會走向它應然的軌道，即各自主體守住邊界，各司其職、各盡其能，既相互依賴又相互約束、相互監督，共同實現權責利的優化配置，共同服務社會、服務大眾。在應然的感召下，處理好公共事業管理主體中多元異質的復雜關系，建立一個整合多種力量的制度和機制，是我國公共事業管理的一項艱巨的任務。

參考文獻：

〔1〕成志剛等.非營利組織管理研究〔M〕.長沙：湖南人民出版社，2005.2.

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