教育財政視角下的中等職業教育困境分析

摘要：中等職業教育是培養高素質勞動者的重要基礎；然而，1999年以來，我國的中等職業教育一直發展緩慢；根據對河南省的實際調查和研究，本文發現中等職業教育發展的滯后與其財政制度有著較強的聯系，職業教育經費不足是制約職業教育發展的一大主要因素。

關鍵詞：中等職業教育；教育財政；制度

收稿日期：2006—10—19

項目來源：本文為2005年教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目：《公共財政框架下教育財政制度研究》(項目批準號：05JZD00033)之子課題六《職業教育財政制度研究》的階段性成果。

作者簡介：李蘭蘭(1974—)，女，漢族，湖南邵陽人，北京師范大學首都教育經濟研究院2004級教育經濟與管理專業博士研究生，研究方向：教育財政。

一、問題分析

1.中等職業教育學生數占高中階段教育學生數比例下降

從表1可以看出，2000年以來，我國高中階段教育學生數中，中等職業教育學生數所占比例逐年下降，從2000年的49.9%下降到2003年的38.7%，而普通高中學生數所占比例逐年上升，2000年為48.8%，2003升至60.6%，形成了“一條腿長，一條腿短”中等教育結構失衡的局面。

2.中等職業學校數量逐年減少

從表2可以看出，1997年以來，我國中等職業學校數一直在逐年減少，尤其是1999年以后減少的數量非常顯著。僅僅七年的時間，中等職業學校數從1997年的222.29萬所減少到2004年的144.54萬所，差不多減少了一半。

3.中等職業學校教師學歷合格率低

1993年第八屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國教師法》第3章第11條規定：取得中等專業學校、技工學校、職業高中文化課和專業課教師資格，應當具備高等師范院校本科或者其他大學本科畢業及其以上學歷。但從表3可以看出，2002年我國中等職業學校教師學歷本科以上的只占48.75%，還不足總專任教師人數一半，其中研究生學歷占0.58%，本科學歷的占48.17%，具體分布見表3。

二、原因探討

通過理論研究和對河南省的實際調查分析，我們發現這些不容樂觀的現象與中等職業教育的財政制度有著較強的聯系，職業教育經費不足是制約職業教育發展的主要因素。

1.預算撥款不足

中等職業教育的進一步發展，需要財政部門認真落實中央關于職業教育改革發展的各項政策，調節支出結構，加大對中等職業教育的投入力度，把中等職業教育作為加快經濟快速協調發展的重要突破口，因地制宜，從政策、資金等方面，為中等職業教育改革發展提供良好環境和有利支持。因此，合理的預算撥款制度是中等職業教育蓬勃向上發展的有力保證。

然而，中等職業教育在預算撥款制度方面存在眾多不合理現象。2000年開始河南省實行零基預算編制方法。然而據調查，某市人員經費方面，財政供給標準依據實有全供在編人員的人頭費用核定，而當時實有全供在編人員采用的是1996年的教職工人數，并非2000年的實際在編教職工人數，故1996年后的教職工變動人數根本沒有計算在內。公用經費方面，高等教育按照在職教職工人數核定，職業教育和基礎教育按照生均經費核定，并且中等職業教育與高中的定額都是170元/人，沒有考慮職業教育和高中教育的成本差異。十年來，這種零基預算一沒有考慮教職工實際人數的變化，二沒有考慮在校學生的數量增減，三沒有考慮學校設備的更新增置，四沒有考慮學校基礎設施的改造和建設，五沒有考慮中等職業教育與高中教育的成本差異，最終導致這種預算和撥款方式運作的結果就是經費供給的數量沒有隨著教職工的增多、在校生的增多、物價的上漲、設備的更新而增加。以該省所轄某市高級技工學校為例，這種零基預算的條件下，政府所供給的經費僅僅保證了原編制內（1991年批準）的在編全供人員（包含退休教職工近200人）的工資，至于教學設備購置費、基礎設施建設費、因學生增加教師不足臨時聘用的數百名教職工的工資等方面的費用全部依賴于有限的學生的學費。

2.校辦企業相關的優惠政策難以兌現

中等職業學校創辦之初，很多學校都有校辦企業，校辦企業的存在不僅在提高教學質量上起到了重大作用，而且還是學校經費來源的主渠道之一。然而，隨著經濟體制的不斷改革和國民經濟結構的不斷調整，有些校辦企業能夠依靠優勢繼續發展，但絕大多數職業學校的校辦企業由于多方面的原因，出現了種種問題呈現自生自滅。以河南省所轄經濟狀況相對較好的某市職業學校校辦企業為例，上個世紀80年代中期該市基本上所有職業學校都有校辦企業，而且校辦企業是支撐學校發展強有力的支柱。但90年代以后，校辦企業效益急劇滑坡，出現了紛紛倒閉的現象。截止至2002年，該市職業學校原有的校辦企業無一幸免。

固然，造成這種現象的原因有技術力量薄弱、競爭力不強等因素，但校辦企業在組織機構、享受優惠政策、資金周轉、信息業務、經營交流等方面政府都缺乏指導性政策，即使有這方面的政策支持，但可行性不強，這些都是促使職業學校校辦企業紛紛倒閉的重要原因。以校辦企業有權利享受稅收優惠政策為例，1994年7月國家稅務總局頒布國稅發〔1994〕156號文件，對校辦企業征收流轉稅(增值稅、消費稅、營業稅)問題做出了相關規定，享受稅收優惠的校辦企業，必須同時具備三個條件:⑴必須是學校出資自辦的；⑵由學校負責經營管理；⑶經營收入歸學校所有。然而隨著經濟體制改革的不斷深化，經營權和所有權出現了分離。為了提高經濟效益，更好地促進企業的發展，眾多的校辦企業都采取了承包制，由承包方實現自主經營、自負盈虧。根據156號文件，這種承包出去的校辦企業由于經營收入不是歸學校所有而是歸承包者個人所有，因此不再享受稅收優惠。然而校辦企業大部分從事印刷業、制劑業、電教產品以及科技含量較高的產業，其產品一般為職業學校所需。在承包方與學校簽訂合同時，如果校辦企業的產品為學校教學所需，那么通常會就校辦企業銷售給學校的產品的價格做出相應規定。例如，校辦企業如果是印刷廠，那么在與學校簽訂承包合同的同時，通常對學校用于教學的產品是承諾以最優惠的價格銷售給學校的。可以這么說，校辦企業除了向學校交納管理費外，還要以最優惠的價格將自己部分產品銷售給職業學校，實際上又是將部分利潤“隱性”地交給學校。但反過來，這種承包制的校辦企業在稅收上卻沒有得到任何優惠，這樣勢必造成這種類型的校辦企業在起跑線上就輸給了其他企業。校辦企業在不公平的環境下競爭，加之管理手段、經營方式不能適應變化了的經濟形勢，造成的最終結果就是校辦企業比其他企業倒閉得更快。

3.沒有建立靈活合理的學費制度

20世紀90年代以前，我國的中等職業教育一直和高等教育一樣實行的是僅收取少量的學雜費制度，但隨著高等教育全面實施收費上學政策以來，中等職業教育的學費制度也隨之發生了變化。中等職業教育正式收取學費始于1991年國家教委、國家物價局、財政部、勞動部發布的《中等職業技術學校收取學費的暫行規定》，該文件規定中等職業教育屬非義務教育，對新入學的接受中等職業教育的學生應適當收取學費。中等職業學校的學費收入，有效地補充了政府財政對職業教育投入的短缺，為中等職業學校的發展提供了一定的資金支持。

中央政府自1991年中等職業教育正式收取學費以來，分別于1991年和1996年先后兩次頒布規定，確定職業教育的具體收費標準和收費項目，并對學費的管理和監督做出了相應的規定。然而，1996年頒布《中等職業學校收費管理的暫行辦法》距今已有十年時間，期間沒有再次出臺有關職業教育學費方面的任何規定，制度沒有隨著時代的發展而變遷。地方政府在中等職業教育收費方面也存在同樣問題，據調查，1993年起河南省技工學校實行了招生計劃并軌，但收費標準不統一。1998年該省物價局、財政廳、勞動廳豫價費字〔1998〕278號文件對技工學校的學費做了規定。同年，該省教育委員會、物價局、財政廳頒布豫教才字〔1998〕96號文件，對中等職業學校的收費項目及標準做了統一規定。于是，該省無論是中等專業學校、職業中學還是技工學校的學費收取都是依據1998年頒布的上述文件，維持在城市中等職業學校文科每生每期200～550元，理工科每生每期250～600元；農村中等職業學校文科每生每期150～200元，理工科每生每期200～250元的水平；住宿費低得令人難以置信，城市（含縣城）每生每期50元，農村每生每期30元。這一收費標準已執行將近十年，沒有考慮到物價變化、專業的冷熱變化、居民的經濟承受能力變化等因素而做出相應的調整。據統計，2005年，全省財政收入537.5億元，農民人均收入2870元，比2004年增長12.4%，位居全國第15位。2005年人均財政收入為550.3元，比2004年增長10.8%，位居全國25位。因此，在居民經濟承受能力提高的情況下，中等職業教育的學費長期沒有出現任何變化是不合理的。而且，這種較低數額的學費標準勢必在一定程度上影響了中等職業學校的財政收入。

4.沒有建立卓有成效的資助制度

中等職業學校的學生有兩個明顯的特點，即“低分數、低錢數”。前者指的是中等職業學校的學生基本上都是參加中考由于分數較低沒有順利升入高中的學生；后者指的是這些學生多數是來自低收入家庭，如農村和城市貧困職工家庭等。因此，對于這些學生來說，如果沒有一套完善的獎學金、助學金和貸款等資助制度來保證的話，他們會比接受高等教育的學生更容易輟學。生源不足、在校生鞏固率下降致使學費收入下降是中等職業學校陷入財政困境的又一重要原因。

據調查，該省某中等職業學校學生入校成績普遍較差，絕大多數都是上不了普高的學生，其中2005年度入校成績在100分以下的約占20%，學生普遍缺乏自信心，缺少家庭和社會的關愛，得不到家庭和社會的重視。從經濟狀況來看，學生80%以上來自農村和城市的貧困家庭，大約有10%左右的學生繳納學費比較困難，部分學生的生活費不足4元/天，學生欠費現象極為嚴重，學生輟學率較高。

資助制度方面該省物價局、財政廳、勞動廳豫價費字〔1998〕278號文件規定，“技工學校實行收費上學制度后，學生仍應全額享受國家規定的助學金和各項生活補貼。學校應從所收取的學費中拿出10～15%，以獎學金和困難補助形式返還給學生，對家庭經濟困難的學生，尤其是下崗職工的子女，要按照規定減免學雜費，不能因學生繳不起學費而輟學”。以經濟條件較好的某市為例，該市規定，從1998年開始在當年收取學費中列支10%（需報當年預算），以獎學金、困難補助形式返還給學生。文件對下崗失業職工子女做出了特別規定，即單親下崗失業的憑證免一半學費，雙親下崗失業的憑證全部免除學費。但這一制度最終由于減免的學雜費、獎學金、困難補助金沒有得到政府的補償而致使學校辦學經費嚴重不足實施不到兩年以失敗告終。課題組所調查的所有中等職業學校都沒有建立助學金、貸學金制度，只是各個學校根據實際情況，有的建立了“愛心基金會”，號召老師“一天節省一毛錢”，倡導“救濟不救貧”；有的只是在學校小范圍內實行勤工助學制度，希望通過學生打掃衛生、拔草、澆水等形式，一方面減少學校所聘員工的開支，另一方面給學生減免部分學費從而幫助困難學生完成學業。

5.宣傳力度不夠，社會捐贈制度沒有建立

1986年教育部頒布的《關于職業中學經費問題的補充規定》規定了多渠道籌措經費問題，可在自愿基礎上，“鼓勵社會力量、單位、集體和個人捐資助學”。1991年10月頒布《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》再次提出“有關部門要為職業技術學校使用貸款創造條件，并鼓勵集體、個人和其他社會力量對職業技術教育捐資助學”。1996年5月頒布了《中華人民共和國職業教育法》，規定“國家鼓勵企業、事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人對職業教育捐資助學，鼓勵境外的組織和個人對職業教育提供資助和捐贈。”2002年8月頒布《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，正式補充了利用“社會捐助”等手段支持職業教育的發展。2004年9月頒布的《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》提出“要積極探索吸收國(境)外資金和民間資本發展職業教育和培訓的途徑和機制。”

盡管國家反復頒布政策和法律來鼓勵社會各界人士對職業教育進行捐贈，我國職業教育的捐贈收入遠遠低于高等教育和義務教育。尤其不容樂觀的是，中職的捐贈收入自2001年后逐年遞減，與小學、中學與高等教育的差距逐漸增大。造成這種結果的主要原因是政府以前對高等教育和義務教育無論是重視程度方面還是宣傳力度方面都遠遠大于中等職業教育；加上人們傳統意識中認為高等教育是“陽春白雪的提高人文素質的教育”，而中等職業教育是“下里巴人的教人謀生的教育”，這多方面的原因才導致社會捐贈在中等職業學校的收入中所占比例非常少，從而中等職業教育經費來源渠道單一，過分依賴于政府撥款和學生學費收入。

綜上所述，要使中等職業學校完全擺脫困境，建立完善的中等職業教育財政制度勢在必行，必須重構中職的預算撥款制度、多渠道籌資制度、學費制度、資助制度和捐贈制度。只有從財政制度上對職業學校給予保證，才能真正地讓其呈現良性健康的發展。

參考文獻：

張偉江等.上海職業技術教育志〔M〕.上海：上海社會科學院出版社，2005.68-79.