我國成人高等教育的改革與發展

摘要：在高等教育大眾化過程中，成人高等教育總體規模擴大，但占高等教育的比重下降；市場化加速，但政府扶持力度降低；辦學層次上移，辦學效益得到提高。盡管成人高等教育在大眾化的過程中有了很大發展，但是依然面臨諸多問題和挑戰。

關鍵詞：成人高等教育；大眾化；改革；發展

收稿日期：2006—10—24

項目來源：本文系鐘秉林教授主持的2005年教育部哲學社會科學研究重大攻關項目，“中國現階段高等教育大眾化過程中的重大問題與對策研究”(項目號：04JZD0023)研究成果。

作者簡介：趙應生，男，四川人，北京師范大學教育學院博士生，研究方向：高等教育基本理論、高等教育政策。

鐘秉林，男，北京人，現任北京師范大學校長，教授，主要研究方向：高等教育政策、高等教育管理。

一、大眾化進程中成人高等教育發展的特點

（一）總體規模擴大，所占比重下降

1998年以來，我國成人高等教育規模總體上呈快速擴張之勢。就在校生人數而言，1998年我國成人高等教育共有在校生282.2萬人，而這一數字到2004年已發展至419.8萬，年均增長率約8.1％。1998年至2004年，成人高等教育的招生規模也持續飆升，1998年招生人數為100.1萬，2004年已經增加到221.1萬，增加了約2.2倍（如圖1所示）。

注：以上數據來源于相關年份《中國教育統計年鑒》，2003年數據缺失。

盡管成人高等教育在最近8年以來規模迅速擴張，但成人高等教育規模占整個高等教育規模的比例卻呈下降之勢。1998年，成人高等教育在校生數占各類高校在校生總數的比例為45.3%，到2004年，這一數字已經下降至23.9%。這主要是因為，同期普通高等教育規模擴張的速度大于成人高等教育擴張的速度。相應地，從數量上看來，成人高等教育在整個高等教育體系中的分量大大降低。

值得注意的是，盡管總體而言成人高等教育的規模在1998年以來呈擴張之勢，但自2002年以后，成人高等教育的招生規模開始穩定下來，而在校生規模則呈明顯下降。究其原因，這主要是因為隨著我國高等教育大眾化的快速推進，普通高等教育的規模迅速擴張，普通高等教育資源緊缺的矛盾大大緩解。在成人高等教育和普通高等教育之間，人們傾向于選擇接受普通高等教育，這直接影響到成人高等教育的生源。可以預計，隨著我國高等教育大眾化的進一步推進，成人高等教育的生源結構將會逐步發生改變。

（二）市場化加速，政府扶持力度降低

在我國現有高等教育體系中，成人高等教育的市場化程度相對較高。這主要體現在兩個方面：一是成人高等教育的經費來源渠道相對多樣化，主要通過非財政渠道籌集辦學經費。和普通高等教育相比，成人高等教育財政資金投入所占的比重較低，學校在利用市場創收方面具有更多的靈活性。1997年，成人高等教育所有經費來源中，財政經費所占比例為61.2％，而普通高等教育則為78.3%。二是成人高等教育在招生、學習方式、人員流動、管理等方面的彈性較大，市場因素對成人高等教育發展所起的作用比較顯著。

高校擴招以來，盡管成人高等教育的總收入在總量上不斷增加，2004年，成人高等教育的總收入已經由1997年的41.1億元增加至117.9億元。但財政性投入增長的幅度遠遠低于成人高等教育發展的速度，相應地，財政資金占成人高等教育總收入的比例逐年降低。到2003年，成人高等教育總收入中，財政性投入所占的比例已經下降至30.4％（如圖2所示）。這意味著，高等教育大眾化以來，政府對成人高等教育的扶持力度持續降低。成人高等教育規模擴張所需經費支持主要通過收費等諸多渠道完成，市場因素發揮了主要作用。但需要特別指出的是，成人高等教育市場化加速的同時潛藏著很多問題。這集中體現在兩個方面：一是市場的規范性問題。在成人高等教育迅速發展的過程中，由于政策不完善、政府監管乏力等因素，成人高等學校過度追求經濟效益，忽視社會效益，辦學質量沒有得到相應提高。很多舉辦成人高等教育的高等學校，完全將此作為學校創收的手段。二是政府的角色定位問題，主要是政府角色的錯位和缺位。錯位表現為政府主要還依賴于行政手段而非市場手段進行管理和調控；缺位則表現為政府在資金投入減少的同時未能及時、有效履行應該擔負的責任，導致成人高等教育市場發育滯后。

注：以上數據來源于相關年份《中國教育教育經費統計年鑒》

（三）辦學層次上移，辦學效益得到提高

我國成人高等教育是在普通高等教育容量不足的背景下發展起來的，長期以來偏重學歷補償教育，以滿足人民群眾對高等教育的需求。受高等教育規模、結構的限制，成人高等教育主要以專科層次為主。1998年，我國成人高等教育共同有在校生282.2萬，其中本科層次學生僅34.1萬，占成人高等教育全部在校生數的比例為12.1％。高校擴招以來，本科階段成人高等教育規模快速擴張，本科在校生數所占比例持續攀升。截至2004年，本科在校生數占成人高等教育全部在校生數的比例高達33.7%，幾乎是1998年的3倍（如圖3所示）。

成人高等教育學生結構的這種變化情況主要由三個方面原因所導致：一是高等教育大眾化以來，本科教育規模的迅速擴張帶動了成人高等教育辦學層次的提高；二是社會上普遍存在“重文憑，輕能力”的傾向，這不僅刺激了人們對高層次文憑的需求，同時也是成人高等教育辦學層次上移了的潛在推動力；三是由于成人高等教育機構的撤并、調整，獨立設置的專科層次的成人高校（如地區和省級教育學院、職工大學等）不斷減少，由普通高校提供的成人高等教育比例不斷上升，而此類學校提供的成人高等教育很多都以本科層次為主，相應地也促進了成人高等教育辦學層次的提高。

注：以上數據根據相關年份《中國教育事業統計年鑒》計算得出。

1998年高校擴招以來，成人高等教育的辦學效益也有所改善。這主要體現在兩個方面：

一是成人高校的校均規模擴展迅速，規模效益改善顯著。8年多以來，成人高等教育在校生數不斷攀升，與此形成鮮明對比的是，成人高校的數量卻不斷減少。與此相一致，成人高校的校均規模不斷擴大，從1997年的每校2461人提高到2004年每校8313人。二是成人高等教育的辦學充分利用了普通高等教育的資源。1998年以來，由普通高校舉辦的成人高等教育逐漸成為了成人高等教育的辦學主體，從而降低了辦學成本，實現了普通高等教育與成人高等教育的互補。2004年，普通高等學校舉辦的成人高等教育在校生數高達345.7萬，占成人高校在校生總數的82.3％。

二、目前存在的問題與面臨的挑戰

（一）存在的問題

1．同質化嚴重，缺乏辦學特色。我國的成人高等教育產生于上個世紀70年代末，最初是為了彌補普通高等教育資源的不足，偏重于學歷補償教育，具有鮮明的時代特色和辦學特色。但是，隨著高等教育的大眾化，普通高等教育資源短缺的狀況從根本上已經得到扭轉。在普通高等教育充分發展的條件下，成人高等教育如何定位？這是每一所成人高校都必須解答的重大課題。遺憾的是，直至目前我國的成人高等教育依然沒有從根本上解決這一問題。很少有成人高校認真研究和考慮成人學習的特征，在辦學模式、課程設置、教學方法上依然套用普通高等教育的模式，即所謂的三個“套”：成人教育套用普通教育模式；業余教育套用全日制教育模式；遠距離教育套用課堂講授模式。學校同質化嚴重，沒有形成自身的辦學特色。

2．偏重經濟效益，社會效益不高。由于基礎薄弱，辦學條件差，管理松散等原因，成人高校普遍存在經濟效益較好，社會效益較差，規模數量大而質量差的問題。這些問題集中體現為三個方面：一是成人高校以及舉辦成人教育的普通高校降低對生源的學習要求，盲目擴大規模，將此作為學校創收的重要手段；二是成人教育的專業設置、教學等缺乏對社會經濟發展的適應性，未能與社會經濟發展的需求相協調；三是成人高等教育的辦學質量不高，并且有下滑的趨勢，導致公眾對成人高等教育存在認識上的偏見，從而形成了成人高等教育的學歷文憑國家認可，但缺乏社會認同的尷尬局面。

3．政府責任不明確，辦學規范性尚待加強。我國高等教育大眾化以來，政府在成人高等教育領域進行了一系列改革，如創新辦學模式、優化課程結構、改革成本分擔機制等。這些措施在短期促進了成人高等教育規模的擴張，但是，依然存在政府責任不明確的問題。例如，政府在降低投入力度之后，如何有效扶持成人高等教育的發展？政府如何對成人高校的辦學行為進行監管？如何在發揮成人高校辦學自主權的同時建立起相應的約束機制？……應該說，以上這些直接關系到政府角色定位的問題至今未能很好解決，導致成人高等教育辦學規范性不足，存在很多短期行為，既不利于成人高等教育辦學質量的提高，也對其健康、可持續發展帶來消極影響。

（二）面臨的挑戰

1．來自教育體系外部的挑戰。一是社會經濟發展的挑戰。成人高等教育與社會經濟存在密切聯系：一方面，發展成人高等教育有助于提高勞動力素質，并通過人力資本效應促進經濟發展；另一方面，只有在一定經濟發展水平基礎之上，才具備發展成人高等教育所必需的動力及資源。未來15年是我國社會經濟持續快速發展的一段時期，對人力資源的需求將會進一步擴大。黨中央國務院已經明確提出，要努力把中國建設成為人力資源強國，為全面建設小康社會、實現中華民族的偉大復興提供強有力的人才和人力資源保證。就目前成人高等教育的發展狀況而言，遠遠不能滿足建設人力資源強國的需要。如何根據社會經濟發展的需求和成人教育的特點進行改革與創新，是成人高等教育當前面臨的首要挑戰。二是日趨激烈的國際競爭的挑戰。隨著全球化的推進，包括教育在內的各行各業面臨日趨激烈的國際競爭。特別是我國加入WTO之后，教育領域逐漸向國際社會開放。在三級教育體系中，高等教育對外開放的程度最高；在高等教育體系中，成人高等教育是對市場比較敏感的領域，國際競爭所帶來的沖擊更為直接和迅速。由于基礎本來就比較薄弱，加入WTO之后，成人高等教育面臨市場萎縮壓力，同時很多老問題，如課程陳舊、師資短缺等將會進一步加劇。

2．來自內部的挑戰。一是構建終身教育體系的挑戰。終身教育思想自上個世紀70年代被正式提出以后，已經由一種理念發展成為世界范圍內的廣泛實踐。終身教育思想源自成人教育，最初被認為只不過是應用于成人教育的一個新術語，由此可見成人教育對于構建終身教育體系的重大意義。目前，終身教育理念已經滲透到教育活動的全過程，但是成人教育特別是成人高等教育對于終身教育體系的構建依然起著關鍵的作用。遺憾的是，我國成人高等教育的改革與發展脫離了終身教育的理念，在學習方式、課程設置、教學方法、管理模式等方面遠遠不能適應終身教育和成人學習的要求。可以說，這是當前成人高等教育面臨的重大壓力之一。二是高等教育大眾化的挑戰。我國開始實施高等教育大眾化發展戰略以來，成人高等教育發展迅速，但是也面臨大眾化帶來的諸多挑戰。這突出表現在生源和經費投入上。從生源上看，由于大眾化降低了普通高等教育的入學門檻，很多人盲目追求接受普通高等教育，成人高校面臨生源銳減問題；從經費投入上看，大眾化給教育財政帶來了很大壓力，政府在短期內難以擴大對成人高等教育的投入力度，成人高校缺乏穩定的收入來源。

三、成人高等教育的改革與發展趨勢

（一）轉變觀念，正確定位成人高等教育的地位及作用

我國成人高等教育是在普通高等教育容量不足的情況下發展起來的，有著特殊的歷史背景。1977年恢復高考后，普通高等教育難以容納文革十年間積壓的大量人才。為滿足社會對知識和學歷的需求，成人高等教育迅速發展起來，以作為普通高等教育的重要補充。因此，成人高等教育從一開始就有簡單移植普通高等教育模式的傾向，盲目追求學歷補償，缺乏成人教育的特色。隨著高等教育大眾化的推進，由于缺乏特色，成人高等教育開始陷入“錯位”的困境。目前，正確定位已經成為我國成人高等教育改革與發展的起點。

成人高等教育的正確定位必須立足于成人高等教育的特點，同時還要考慮我國社會經濟發展的需要。首先要扭轉“文憑主義”的導向，學歷教育與非學歷教育并舉。短期內學歷教育還具有一定市場，但隨著高等教育大眾化的進一步推進，學歷教育的市場將會萎縮，如果依舊堅持學歷教育，將難以維系。其次要體現成人學習的特點，滿足成人多樣化的學習需求。既包括工作和職業發展的需求，也包括閑暇的需求，這是成人高等教育與普通高等教育最為根本的區別。圍繞成人學習的需求，成人高等教育要大力發展崗位培訓和繼續教育，大力發展職業技術教育，以特色取勝。

（二）創新機制，繼續推進成人高等教育的市場化進程

成人高等教育是三級教育體系中與市場的關系最為密切的一個領域。這主要體現在三個方面：一是成人高等教育對客戶的需求最為敏感。盡管基礎教育、普通高等教育對市場也具有依賴性，但是其生源相對穩定。與之不同的是，成人高等教育的客戶高度分散，需求比較特別。成人高校如果不能滿足客戶的需求，將會失去市場，進而影響到生存。二是成人高校在機制上比較靈活，政策性約束較少，自主發展的空間大。三是成人高等教育的成本分擔機制比較靈活。除了政府投入之外，可以充分利用市場籌集辦學經費。事實上，我國成人高等教育通過市場籌集的經費已經成為主要的收入來源。

高校擴招以來，我國成人高等教育的市場化進程很快。目前，財政性投入占成人高等教育總收入的比例已經不到35％，成人高校擁有比較大的自主權。但是，規范、合理的成人高等教育市場尚未建立。今后，市場化改革將成為我國成人高等教育改革與發展的重要方向。圍繞當前成人高等教育發展的主要問題，今后市場化改革主要圍繞兩個方面展開：一是正確定位政府的角色，加強監管，進一步規范成人高等教育市場；二是建立健全有關制度，如人事制度、勞動制度等，為成人高等教育的市場化改革提供制度保障。

（三）立足實際，深化成人高等教育的內部改革

1．規范內部管理。長期以來，成人高等教育主要的辦學主體是獨立設置的成人高校，如獨立函授大學、管理干部學院、廣播電視大學等。高校擴招以來，此類獨立設置的成人高校逐漸萎縮；2004年，獨立設置的成人高校在校生數占成人高等教育全部在校生數的比例已經不到20％。這一變化說明普通高等教育資源得到了比較充分的利用，具有積極意義。但很多高校僅將成人高等教育作為創收手段，甚至將其承包給個人或者公司經營，在管理上比較混亂，產生了很多負面影響。今后，普通高校必須理順普通教育與成人教育的關系，進一步規范管理。既要注重成人高等教育的經濟效益，也要重視社會效益。

2．變革課程設置。由于存在“普通教育化”的傾向，我國的各類成人高校都比照普通高校本、專科的課程設置開設課程，缺乏成人教育的特色。在“文憑主義”仍然具有市場的條件下，這樣的課程設置還有生存的空間。隨著成人高校生源結構和學習需求的變化，如果依然采用普通高等教育的課程設置模式，必將遭遇瓶頸。可以說，課程設置是成人高等教育內部改革的關鍵所在。只有真正實現課程創新，才能體現成人教育的特色；只有不斷深化課程改革，切實滿足成人學習的需要，成人高等教育才能抓住市場。具體而言，成人高等教育課程的設置要遵循兩大原則，即實用性原則和主體性原則。實用性原則要求課程設置體現社會發展和學習者的需要；主體性原則要求課程設置體現成人學習特點，充分考慮他們的生理和心理的需求。

（四）把握機遇，走內涵式發展之路

成人高等教育面臨諸多挑戰，但同時也有很多發展機遇。這些機遇主要包括三個方面：一是知識社會的到來縮短了知識的半衰期，只有不斷地學習，才能跟得上社會發展的步伐，這將不斷擴大成人學習的市場。二是構建終身教育體系目標的提出提升了成人高等教育的地位，使成人高等教育成為教育體系中的重要環節，而不僅僅是普通高等教育的補充。三是我國經濟的快速增長為發展成人高等教育提供了巨大的物質基礎。一方面，國家和社會可以不斷增加對成人高等教育的投入；另一方面，公民對成人高等教育的消費能力也會逐步增強。

對我國成人高等教育而言，必須抓住難得的機遇，走內涵式發展之路。首先，從發展的方式上看，內涵式發展要求成人高等教育實現由外部依賴型向自主發展型轉變。其次，辦學效果上看，內涵式發展要求經濟效益與社會效益并重。成人高等教育要避免完全將創收作為主要目的；除了物質收益之外，要注重辦學的社會反響及社會效果。再次，內涵式發展要求在數量與質量并重。既要不斷擴大成人高等教育的規模，以充分發揮成人高等教育的作用，同時更要重視質量的不斷提高。成人高等教育是開放式學習，對生源的質量和學術標準缺乏嚴格的要求，這導致了很多質量問題。今后，成人高等教育要將工作的中心轉移到質量保障和質量改善上來，走可持續發展之路。

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