權力下放、績效責任與學校自我評估

(北京大學 教育學院， 北京100871)

摘要： 權力下放與校本管理運動賦予了學校一定的自主權，但權力和責任必須相稱。享有一定自主權力的學校，必須承擔起學校發展成敗和教育品質高低的責任。但有了權力，又具備績效責任意識的學校并不必然就是一個不斷提升自我能力而創造未來的組織，它還必須擁有自我評估、自我完善的機制與能力。賦權、問責與增能的有機結合才是學校轉變為學習型組織和實現可持續發展的動力和途徑。

關鍵詞： 權力下放； 校本管理； 績效責任； 學校自我評估

中圖分類號： G40-058文獻標識碼： A文章編號： 1673-8381(2007)01-0025-06

在最近20年，全球化和信息科技的快速發展對世界各國和地區都產生了很大的影響。雖然全球化的復雜性影響實在難以充分預料，但為避免在這個全球競爭的時代中成為失敗者，大家均致力于政策改革以提高國際競爭力 [1]。教育政策是國家政策中的一個重要部分，在全球化的大趨勢下，一系列外來的改革理念（如市場化、權力下放、效能、績效責任或問責、質量保障等）已經通過全球化的網絡信息的流通影響著教育改革 [2]。

以美國經驗來說，自20世紀80年代開始，美國教育改革浪潮大致可分為三個時期：（1）強化時期（1980～1987）——政府的策略主要是收緊政策和提高要求；（2）重建時期（1986～1995）——政府策略主要是實行非集中化和系統化變革，強調專業賦權、學校選擇和場地為本管理（sitebased management）；（3）改革時期（1992～）——政府方面重視專業水平，公民方面提倡家長權利，而市場方面則鼓勵教育私有化 [3]。

改革會帶來改變，但卻不一定帶來改進或改善。Cuban(1988)曾提出這樣一個問題：“如此眾多的教育改革，為什么沒有為學校帶來什么新氣象？” [4]Cuban將教育改革分為兩個層級：中央層級和學校層級。他認為，由于第一層級的改革不能有效地改變學校的組織架構和不同相關利益人的角色，改革對于學校效能的改變基本沒有什么影響；而第二層級的改革則不同，它試圖改變學校運作基本路線，包括共建學校發展目標、重組學校組織架構、再次厘定學校相關利益人的角色等，因而從根本上為學校發展注入新鮮血液，帶來新的生機。

進入20世紀90年代，學校改革開始轉而處理學校結構和進行文化方面的轉變，傳統的官僚系統被視為缺乏效能，取而代之的是權力下放(decentralization)和學校自主的趨勢 [5]。以英國為例，自從1988年推行教育改革法案以來，英國政府實施了地方學校管理政策，將權力由中央下放至地方或學校，讓學校擁有了較大的自主權，處理財政和改善質量。但是權力下放至學校時，若學校及教師不懂善加運用，就難免會產生一定程度的混亂。所以在權力下放之余，也需要加強學校的績效責任（問責，accountability）制度，來保證學校教育的質量。

但是，有了權力下放的政策、績校責任的意識和嚴格的外在問責制度，并不必然保證學校質量的提升。許多研究表明，教育實踐中成功的變革主要來自于實踐者自身，而非通過設定的規章制度。換言之，任何變革的效能都取決于實踐者自身動機和能力的強弱，而不是法律或規章在制訂上的嚴密和執行上的嚴格。如果一個革新計劃的基本理念并未獲得絕大多數相關人士的支持，那么該項計劃一定難逃失敗的厄運 [6]。因此，當面對時代不斷變遷和教育政策不斷更新的沖擊時，學校就需要有更強的承受力和適應力，并充分地了解學校的現狀和各方面的表現，才可不斷地針對問題修訂學校的發展方向，朝著新的目標努力并滿足社會對學校教育的期望 [7]。而何人最了解學校的現狀并最能維持學校的長處或改進學校的缺陷？很顯然，最能清楚了解學校狀況的是學校的校長、教師、學生和家長。因而，由這些最了解學校現狀的相關人員所進行的學校自我評估才是學校持續進步的決定性因素。

進入20世紀90年代以來，受國際教育分權化思潮的影響，我國的學校管理改革也步入了一個新階段，確立了學校自主辦學、自主發展的辦學觀。但從我國學校評價的現狀來看，情況卻并不樂觀，預定式、統一的督導評估還在問責著所有學校的發展，人們對于學校自我評估的內涵、價值及其影響因素并沒有深入地認識，致使許多學校在進行自評時應付了事，甚至弄虛作假。基于此，本文主要采取文獻分析的方法，通過對資料的歸納性研究，旨在梳理權力下放、績效責任與學校自我評估三者之間的關系及其對學校發展的重要性。

一、權力下放與校本管理

權力下放指的是把決策權、責任及工作由高層下放予低層的組織 [8]。按照下放的程度，權力下放可分為分散（deconcentration）、委派管理（delegation）和授權代理（devolution）三種形式。分散是指中央政府把負擔或工作（而非權力）轉嫁于地方機構；委派管理是中央把大部分的決策權下放給較低層的機構，中央可以隨時收回委派下去的權力；授權代理是把權力下放給高度自主的機構，這些機構可以獨立運作，不需要中央的任何批示，中央無權收回下放了的權力。

支持權力下放的人士認為，權力下放政策可以有效調動地方資源，能更好地適應地方的需要，更重要的是參與者能夠獲得授權并增強能力，從而提高學校改革的效率，改善教育品質 [9-12]。反對的人則認為，表面上學校自主權有所增加，但實際上政府仍是“遙距督導”（steering at distance），而且政府更多地把責任轉移到家長和學校身上 [13]，況且中央權力下放到學校層面并不能保證學校就能有效地運用權力提高學校素質。不過毋庸置疑的是，由于權力下放運動的發展，從20世紀80年代開始，不同形式的校本管理迅即成為世界各地教育改革的中心課題及策略。

校本管理由權力下放而生，其基本原理是：“學校的管理和教學活動，無可避免會有問題和困難，所以應給予學校權責，在發生問題的地方，及時而有效地將問題解決” [14]。David（ 1989）總結改革中的校本管理基本特征包括：

（1）學校作為主要決策單位——學校決策應由學校的成員（包括校董、校監、校長、教師、家長、學生等）根據學校本身的特性和需要而做出。 

（2）擁有權（ownership）作為學校改革的主要條件——學校的成員具有相當大的自主權并承擔責任。學校的有效改革并不依據外在程序，而主要需求就是有關成員合作，共同做出決策。

與傳統的主要根據外界的權威或中央的指令執行的“外控管理”模式相比，校本管理在學校運作上有充足的自主、靈活性及擁有權，能讓學校依據各自的特性，發展出獨有的策略，幫助學校達到多元目標 [14]。

二、績效責任與學校績效責任

在權力下放與校本管理運動的改革理念下，學校被賦予了很大的自主決定權，教師的專業自主性和家長的校務參與權也逐漸擴大，這些變革都成為學校革新的動力。但是，面對學校、教師、家長等學校相關利益人學校發展權力的增強，權力和責任必須相稱，享有一定自主權力的學校，必須承擔起學校發展成敗和教育品質高低的責任。因此，對績效責任的提倡與重視，就成為當前世界教育改革的重要課題之一 [15]。

“績效責任”本身是個相當復雜的概念，就其英文字義而言，是源自account一詞，具有計算、算賬和會計的意思，后來又有說明、解釋和負責等意思。從根本上來說，一位會計人員對于其賬目的計算，本身要負起責任，否則整個公司的賬目就可能亂成一團，“績效責任”的原意亦在于此。《韋氏國際英語字典》（Webster’s Third New International Dictionary，1986）亦有類似的解釋：“負起責任的特性或狀態”。

績效責任在教育上并不是一個新的概念。Wynne指出，早在2000年以前，柏拉圖就建議家長定期對兒女施以評價，以了解其學習情形，并要求其教師定期提出報告，促使其對教學負起更多責任，這可說是績效責任概念衍生的初始 [16]。但早期的教育績效責任主要集中于對學生學習成績的關注上，測驗或標準化測驗是其主要的績效責任工具。20世紀80年代末以來，許多人相信學生成就標準測驗并不能恰當地衡量一所學校的整體表現，改革的焦點由此轉向學校層次的改革，學生學習成效、教師專業化的提升和學校的表現成為關注績效責任的重點。至今，學校績效責任已在世界各國和地區得到廣泛提倡和重視，并衍生出各種不同的類型。

Kogan(1988)提出了學校績效責任主要有三種類型(見表1) [17]。

Elmore(1990) [18]則從科技、顧客導向與專業的觀點闡述了三種績效責任的模式：（1）科技觀點（technical perspective）：主張學校的教學與領導惟有合乎科學之時，才能促使學校改善。因此，績效責任必須建立清楚的目標、表現指標（performance indicator），然后搜集客觀的表現資料以便于下一次計劃時參考。（2）顧客導向觀點（client perspective）：認為教育人員必須直接對其顧客（如家長、學生等）負責時，學校才能有所改善。因此，主張績效責任應通過政治、市場與管理機制來達成。（3）專業觀點（professional perspective）：藉由賦予教育人員與領導者更多的專業發展、參與決策與專業自主的機會，改善學校教育的品質。

學校績效責任的發展盡管已經經歷了很長的時間，涌現了很多的模式，但學者們對于學校績效責任的看法并不一致。Elliott等(1998) [19]從學生學習結果的角度視學校績效責任為學校內外在因素是否能夠使學生有足夠的進步。Hill和Bonan(1991) [20]從教育雙方（如學校與教師、教師與學生等）的關系將績效責任定義為“績效責任說明雙方在下列四方面的關系：第一，一方期望另一方來執行一項服務或達成一項目標；第二，一方所執行的活動接受另一方期望的合法性；第三，一方執行活動的某些利益來自于彼此之間的關系；第四，一方所執行的活動有某些能力影響另一方的利益”。《英漢雙解教育詞典》（An English Dictionary of Education with Chinese Translation， 1992）認為“績效責任”是用以“敦促教育行政人員與教師用學生的成績以及其他明顯的成就證明其教育方針、措施與費用是正確合理的”。我國臺灣學者吳清山（2001）在總結了多位學者的研究之后，提出學校績效責任乃是“從學校目標、學生表現和學校經營的資料以評估學校成效，藉以了解責任歸屬，并獎懲相關人員和改進學校教育”。其流程如圖1所示。

綜上所述，學校績效責任乃是一套承諾和政策，學校不僅要向家長和學生提供優質教育，也要向政府和公眾交代，保證教育產出的質量，以建立并發展良好的學校運作機制。其功能可以歸納為以下幾點：

（1）溝通的功能：學校績效責任的實施，必須經由書面的資料，向政府機關、社會大眾和學生家長報告學校發展和學生學習情形，此種機制在美國最為普遍，很多州開始實施績效責任報告卡（accountability card）制度，以說明學校管理績效。

（2）控制的功能：政府通過績效責任的方式，掌握學校發展的狀況，未達到目標者或低成就者，可要求其改進或采取適當的處罰；表現優異的學校，則給予相關人員以獎勵。

（3）改進的功能：學校績效責任亦可視為一種評價的結果，除了外部的評價外，學校本身也可進行內部自我評價，不管采取何種評價方式，都可診斷出學校缺失，然后學校就其結果提出改善方案并采取行動，以促進學校改進。

三、質量保障機制與學校自我評估

“追求卓越，提升品質”是教育發展努力的目標，為實現這一目標，學校就必須具有終身學習的機制和不斷追求卓越的能力。權力下放與校本管理運動賦予了學校一定的自主權，但權力下放的同時，各級政府也相應地強調了學校的問責制度，以檢查學校是否可以提供優質教育。

質量保障（quality assurance）的理念源自商業管理的經驗。20世紀80年代，英國率先在教育領域推行質量保障，其后推廣至世界其他的一些國家和地區，教育質量保障的潮流很快亦蔓延至亞洲的一些地方，如香港在1997年發布了《教育統籌委員會第七號報告書》，建議建立一個“內外相控”的機制來保證學校教育質量，并在1998年成立了專門的質量保障部門——素質保證視學組，推行保證教育質量的政策。

質量保障機制藉通過外控保障和內控保障兩種途徑來保障學校的教育質量 [21]。外控的質量保障機制主要通過督導、認證、監察、評估等方式來檢查整個學校的資質和效能，鑒別它們的優點和缺點，為學校改革和發展提供建議，并發表評估報告以供家長及社會各界人士了解學校的表現。實質上，外控式的質量保障機制是政府和公眾問責模式的體現。內控的質量保障機制是學校按照校本管理的框架在學校系統內建立評估、規劃、實施和再評估的循環過程，在這個過程中學校通過自我評估，分析學校的優點、缺點以及面臨的機會和威脅，協助學校制定短期、中期和長期的發展策略，促進學校的持續改進。內控式的質量保障機制實質上是專業問責和市場問責模式的體現。

完善的質量保障機制必須依靠內外機制互相配合，發揮各自優點。受經費、人員、時間等客觀因素的制約，自上而下、由外及內的外控式質量保障機制往往只能在學校的改進工作上產生短暫的作用。若學校要把改進工作持之以恒，就必須依靠內控式的自我評估機制。與外控式評估相比，自發式的、由下而上、由內而外的“自我評估”文化更能引發師生們的共鳴、參與和投入，而且，當學校發揮自我完善精神時，外控式質量保障機制的監察效果會更理想。

對于什么是學校自我評估(school selfevaluation)，不同的學者或研究機構有不同的定義。Akpe 和Afemikhe(1991)認為學校自我評估是一個機制，讓學校有計劃地、系統化地去收集資料，由學校的老師去檢視、分析及討論學校各方面的工作和效能，從而了解學校的強處及弱點，以備策劃學校的改進 [22] 。北大基礎教育與教師教育中心和英國劍橋教育集團項目組2005年在《學校績效發展性評估框架（征求意見稿）》中認為，學校自我評估是學校績效發展性評估的一個重要環節。通過自我評估，學校不僅是對外部評估做必要的準備，更重要的是對自身有更好的認識，培養自我反思和發展的能力，最終達到學校績效發展性評估的整體目標。彭新強（2005）認為“學校自我評估是學校幫助自己檢討教育質量的機制，能使學校不斷改進和發展，成為高效能的學校” [23] 。

總的來說，學校在實施自我評估時，通常要回應三個主要問題（見圖2）。

盡管自我評估的定義并不復雜，但一般來說，對于大多數習慣了督導、檢查等外部評估工作的學校而言，自我評估是個革新的概念。他們往往認為學校若要實施自我評估，需要給管理制度和學校日常生活帶來很大的轉變，因此實施自我評估的動力并不足。1997年香港《教育統籌委員會第七號報告書》鼓勵學校進行自我評估，藉此制定自我完善的改進計劃。但是幾年過去了，香港教育署發現大部分的學校均沒有在管理架構中建立自我評估的機制。彭新強（2005）在2000~2002年對香港20所學校進行了一次質性研究，共訪問了18位校長和900多位參與學校自評的教師，總結了如下妨礙和促進學校實施自評的因素。

1.阻礙實施學校自我評估的因素

包括系統層面的阻礙因素和學校組織層面的阻礙因素。系統層面的阻礙因素包括：(1)一個野心勃勃的政策。學校的改革和改進應是個漸進的過程，但在資源不足和欠缺完備配套的情況下，在數年之內要求大多數學校能依靠自己來進行自我評估并提升應變能力，顯然是不切實際的。(2)過多教育改革和政策并存。最近十年，大大小小的教育改革和政策充塞著學校，給學校帶來了很大的壓力和工作負擔。(3)學校自我評估是個復雜的過程。學校自我評估的實施帶動學校文化和學校日常習慣的改變，這些改變不能依靠教育當局的權威和指令來完成，要配合良好的規劃和策略，并加上適當的培訓才能成功。(4)缺乏資源。任何新的改革政策的有效開展和實施，都需要投入額外的資源，缺乏財政和人力資源等方面的支持給實施自我評估造成很大的困難。

學校組織層面的阻礙因素包括：(1)意見相阻。由于學校有不同的利益群體，這些利益群體各有不同的價值觀，因此意見和觀點相阻在所難免，而這些意見分歧會使自我評估難以落實。(2)被動保守。過去教育政策實施的失敗，使學校在教育改革中習慣于被動和保守。(3)權力斗爭。學校權力斗爭是常見的，而這些斗爭在學校教育變革中產生了阻力。(4)士氣低落。在某些學校，領導和教師可能已卷進沖突之中，導致焦慮不安，教師士氣低落，對任何改革都沒有熱情。(5)溝通失敗。在某些學校，由于教師和行政人員之間的溝通失效，導致了合作不能正常進行。(6)知識和技能不足。大多數教師和校長對學校自我評估均未具備應有的知識和技能，因此常對學校自我評估產生誤解。(7)對成功標準未有共識。學校在實踐自我評估時，雖然提出了一些學校需要的表現指標，但在評估中對成功的標準往往難有共識。(8)未有專業培訓。教師在實施學校自我評估時，未曾接受正規的、系統的和有深度的專業培訓。(9)缺乏組織學習文化。面對教育改革，大多數學校都是被動的，而且對變革反感，又缺乏組織學習的文化。(10)未能做好規劃。在學校發展和改進的過程中，大多數學校均缺乏長遠的愿景和規劃。

2.促進學校推行自我評估的因素:

(1)一個強有力的領導。學校組織內經常存在著一些互相沖突的目標，這些沖突會限制組織的發展。學校組織變革的成功，需要有強而有力的領導去解決矛盾、厘清目標，并建立廣泛認同的愿景。(2)共同的價值取向。共同的價值取向能提升組織內員工的默契，并有效達成組織目標的優先次序，從而提升整體效能。(3)聚焦的行動。在成功推行學校自我評估的學校里，有著一個互動而靈活的管理體系。在這些學校里，高效能的領導會在經過深思熟慮的行動方案中仔細選擇目標、控制資源并集中力量。(4)良好團隊精神，高昂員工士氣和專業表現。

綜上所述，學校自我評估的本質在于將學校轉化為學習型組織，而其中心目的是提高組織成員的知識和技能，并在日常的實踐基礎上診斷和解決問題。

當學校面對時代不斷變遷和教育政策不斷更新的沖擊時，學校作為一個機構應與外在的系統保持一種互相依賴的關系，一方面要適應外界的變化（如教育政策上的轉變），另一方面還要維持學校本身的身份認同（如學校的傳統）。許多研究表明，21世紀的學校，應在系統變革（systemschange）及能力建設（capacitybuilding）兩方面加以強化；前者強調學校作為一個社區，由成員共同分享相同的價值觀和規范，并以道義和承諾維系成員間的合作性；后者重視教師的賦權感（empowerment）及其專業發展，尤其要培養教師成為教育問題的探究者、問題的解決者，以及本身教學實踐的研究者。

因此，面對權力下放運動賦予學校的一定自主權，學校在提高自己的績效責任意識的同時，亦需要有自我評估的勇氣和自我不斷完善的能力。唯有權力、責任與能力的有機結合才是學校轉變為學習型組織和實現可持續發展的動力和途徑。

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(責任編輯汪再非)

Decentralization， accountability and school selfevaluation

LU Litao

(Graduate School of Education， Peking University， Beijing 100871， China)Abstract: Decentralization and schoolbased management movement have endowed school with certain rights of independence.However， rights must match relevant responsibilities.In other words， schools that have certain rights of independence must take responsibility for school development and the quality of education.Nevertheless， a school that has both the rights of independence and the awareness of accountability is not necessarily an organization that can continuously make selfimprovement and create future.This kind of schools must have the system and ability of selfevaluation and selfperfection.The organic integration of endowment of authority， inquiry of accountability and increase of skills is the motive and approach to turn schools into a learning organization and to realize the sustainable development.

Key words:decentralization; schoolbased management; accountability; school selfevaluation