基于三種典型模式的農(nóng)村宅基地退出實踐比較分析

伍彪 羅凱文 伍家樂 徐超

摘 要：引導(dǎo)和推動農(nóng)村閑置宅基地的合理有序退出是盤活農(nóng)村宅基地資源的重要路徑。選取三個典型的宅基地改革試點區(qū)域?qū)Ρ确治銎鋵嵺`模式，提出進(jìn)一步推動我國農(nóng)村閑置宅基地退出，需要以“農(nóng)戶發(fā)展”為決策起點，加強(qiáng)宅基地退出后農(nóng)戶的后續(xù)生計管理，著力解決宅基地退出內(nèi)生動力不足問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地退出；試點改革；探索實踐

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)“有宅無人”“兩棲占地”“人走屋空”等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。針對現(xiàn)行農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀，2015年國家開始了新一輪的改革試點工作。隨著試點工作的不斷深入，逐漸形成了具有鮮明地域特征的“蘇南模式”“天津模式”等宅基地改革樣板。同時，大量學(xué)者對現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地退出試點的實踐經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)分析。鐘榮桂和呂萍（2018）認(rèn)為，降低農(nóng)村宅基地交易成本是江西省余江縣改革的核心經(jīng)驗啟示。姚樹榮和熊雪峰（2017）分析了四川省瀘縣的“嘉明模式”，認(rèn)為建設(shè)用地市場化交易機(jī)制和宅基地有償退出收益分配機(jī)制是重點。梁發(fā)超和林彩云（2021）對福建省“晉江模式”進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，不同補(bǔ)償模式對農(nóng)戶宅基地退出的福利效應(yīng)存在差異。此外，還有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)階段各地農(nóng)村宅基地退出試點情況未收到預(yù)期效果，農(nóng)村宅基地資源閑置浪費現(xiàn)象未能真正得到遏制。目前的相關(guān)研究中，橫向比較不同宅基地退出模式的還不多，本文對宅基地試點中形成的富有代表性的三種宅基地退出模式進(jìn)行對比，以期為下一輪宅基地制度的改革提供借鑒。

一、農(nóng)村宅基地退出實踐典型模式介紹

自國家首次推行農(nóng)村宅基地退出試點工作以來，已有33個試點地區(qū)結(jié)合區(qū)域特點開展了探索與實踐。本文重點對江西省“余江模式”“重慶模式”和海南省“田心村模式”三種典型的宅基地退出模式進(jìn)行介紹、比較和總結(jié)歸納。

（一）江西省“余江模式”：宅基地資源的有償使用與退出

地處江西省鷹潭市余江區(qū)的農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，村民異地務(wù)工人數(shù)眾多，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重。截至宅基地制度改革試點前，當(dāng)?shù)亻e置宅基地11 781宗，閑置宅基地面積161.2萬平方米，全區(qū)7.3萬農(nóng)戶中有“一戶多宅”情況的占有2.9萬戶，占總戶數(shù)的39.7%，農(nóng)村宅基地閑置問題較為突出。部分農(nóng)戶存在“戀鄉(xiāng)情結(jié)”，多地存在“一戶多宅”“寧愿閑置也不退出”等情況。余江區(qū)政府積極響應(yīng)國家政策，制定一系列針對閑置宅基地退出的推動政策，主要做法是將“有償使用”和“有償退出”相結(jié)合，對于“一戶多宅”“兩棲占地”“一宅超占”等情況，采取“一戶一宅、面積法定”措施，對超出規(guī)定宅基地面積要“有償使用”；對面積符合要求且農(nóng)戶自愿退出閑置宅基地的則可以選擇“有償退出”方式。除此之外，對宅基地申請人的資格條件嚴(yán)格把關(guān)，防止宅基地資源的濫用和不當(dāng)流轉(zhuǎn)。“余江模式”實施后，余江區(qū)2022年農(nóng)村居民人均可支配收入同比增長6.7%，其中農(nóng)村居民人均消費支出同比增長8.4%。

（二）“重慶模式”：宅基地置換模式與地票制

在本次宅基地改革試點前，重慶市農(nóng)村地區(qū)人口外流情況嚴(yán)重，當(dāng)?shù)丶鏄I(yè)率達(dá)99.24％，導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地廢棄，大量農(nóng)村勞動力涌向城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地日益緊張。在宅基地退出改革試點中，重慶市主要采取了宅基地置換模式和地票制。宅基地置換模式是指在農(nóng)戶自愿參與的前提下，依靠政府引導(dǎo)，以宅基地使用權(quán)置換土地、住房以及現(xiàn)金的方式使農(nóng)戶在宅基地退出的過程中獲得收益，進(jìn)而提高農(nóng)戶生活質(zhì)量。2008年12月，重慶市的地票首次在市場競拍成功，重慶正式開啟地票制試點試驗。經(jīng)過10多年的發(fā)展，地票已成為一種建設(shè)指標(biāo)，是一種土地在特定時空下進(jìn)行經(jīng)營權(quán)和開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的權(quán)利憑證。地票制是基于城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤流轉(zhuǎn)模式下的新探索，推動了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，既提高了土地資源的利用效率，又促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)過農(nóng)村宅基地改革試點工作，重慶市2022年農(nóng)村居民可支配收入同比增長6.7%，城鄉(xiāng)居民收入比值為2.36，比上年縮小0.04。

（三）海南省“田心村模式”：村企聯(lián)合，分散退出

田心村位于海口市南部，經(jīng)濟(jì)水平相對落后，村民居住環(huán)境較差，村內(nèi)戶均宅基地面積1 166.67平方米，宅基地資源閑置和浪費情況嚴(yán)重。然而，當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展前景廣闊，集體經(jīng)營性組織數(shù)量有限，農(nóng)村土地資產(chǎn)亟待喚醒。國家大力支持海南省作為全國農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)，2009年，田心村32戶共83位村民與企業(yè)合作，以土地使用權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)益參與入股，成立“海口田心樂生態(tài)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社”。隨著合作社規(guī)模的不斷擴(kuò)大、效益的不斷增長，農(nóng)民收入越來越高，田心村開啟了農(nóng)戶自主推動當(dāng)?shù)卣赝顺龅倪M(jìn)程。截至2022年，海南省農(nóng)村居民年人均可支配收入同比增長5.8%，增速連續(xù)12年快于城鎮(zhèn)居民；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比相對差距同比縮小0.13。田心村根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀和區(qū)域的環(huán)境特點制定了具有針對性的宅基地退出策略，如圖1所示。

二、農(nóng)村宅基地退出模式的分析與比較

農(nóng)村宅基地制度改革試點的意義在于各地根據(jù)地區(qū)資源稟賦和經(jīng)濟(jì)條件等環(huán)境特點，制定一套符合各方利益訴求的有效退出機(jī)制。對比分析試點地區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式特點可以發(fā)現(xiàn)，各地采取的宅基地退出模式均具有一定的代表性，在外部環(huán)境相似的條件下，可復(fù)制性和推廣性都較強(qiáng)。本文以 “余江模式”“重慶模式”和“田心村模式”為例，從退出背景、退出原則、退出模式、退出補(bǔ)貼和農(nóng)戶收入增長等方面對三種模式進(jìn)行對比分析（如表1所示），總結(jié)不同模式遵循的基本原則，為農(nóng)村宅基地退出的下一步工作提供參考建議。

對比發(fā)現(xiàn)，由于各地造成宅基地問題的背景、原因和農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等的不同，各地政府所制定的宅基地退出模式和退出補(bǔ)貼也不同，但從退出原則上看，三地采取的“自愿退出”“有償使用”和“有償退出”等模式均體現(xiàn)了以人為本、強(qiáng)調(diào)“退出”與“發(fā)展”相結(jié)合的思路。

三、基于三種典型模式比較分析的啟示

基于對以上三種宅基地退出模式的對比分析，本文認(rèn)為，要想合理高效地推動各地農(nóng)村閑置宅基地退出工作，需要以“農(nóng)戶發(fā)展”為決策起點，著力解決內(nèi)生動力不足問題并大力推進(jìn)以下工作。

第一，厘清家庭因素與農(nóng)戶宅基地退出關(guān)系，綜合考慮農(nóng)村家庭變化的現(xiàn)實背景和各方主體的自身基礎(chǔ)情況，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地的退出工作。在過去幾十年，隨著社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人口增速的放緩，中國家庭發(fā)生了重大變化。目前我國家庭規(guī)模越來越小型化、家庭功能部分社會化、留守家庭與空巢家庭數(shù)量快速增加。因此，農(nóng)村宅基地退出應(yīng)充分考慮農(nóng)民家庭功能的演化與宅基地功能演化的沖突，以提升“農(nóng)戶家庭發(fā)展能力”為核心，重視農(nóng)戶家庭城鎮(zhèn)化構(gòu)成要素的家庭就業(yè)、家庭居住、家庭享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)的協(xié)調(diào)性，不斷擴(kuò)展其生態(tài)位寬度。退出宅基地后，農(nóng)戶雖然獲得城鎮(zhèn)居民條件，但其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、社會交往能力、學(xué)習(xí)能力、風(fēng)險應(yīng)對能力上與城市居民仍有較大差距，在生態(tài)位寬度上不及城市居民，與城市居民也存在生態(tài)位重疊。要想使宅基地退出農(nóng)戶真正在城鎮(zhèn)扎根，需要不斷擴(kuò)展其生態(tài)位寬度，幫助他們逐步融入城市。

第二，充分從“農(nóng)民發(fā)展”層面考量宅基地有序退出的內(nèi)生動力不足問題。在推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地退出進(jìn)程中，應(yīng)綜合統(tǒng)籌各方利益訴求，在“政府—集體—農(nóng)戶”決策主體視角下建立和完善宅基地有序退出的引力機(jī)制與約束機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地所有權(quán)的歸屬者，應(yīng)在壯大集體經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)宅基地有效利用的基礎(chǔ)上參與宅基地的有償退出。農(nóng)戶是宅基地退出的主體，也是宅基地退出的內(nèi)生動力，地方政府要注重提高農(nóng)戶家庭發(fā)展能力，實現(xiàn)宅基地有序退出的內(nèi)生動力與外部推力的協(xié)同耦合，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展助力。

第三，應(yīng)在生態(tài)位視角下提升宅基地退出后農(nóng)戶的家庭發(fā)展能力。要想宅基地退出農(nóng)戶真正在城鎮(zhèn)落戶，需在各個生態(tài)因子上為農(nóng)戶提供相應(yīng)的政策引導(dǎo)，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)戶群體逐步融入城市。提高家庭發(fā)展能力需要著力提升宅基地退出后農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，健全這些新居民的就業(yè)體系，促進(jìn)宅基地退出后農(nóng)戶在城市的社交融合，強(qiáng)化宅基地退出后農(nóng)戶群體的學(xué)習(xí)能力等。

四、結(jié)語

農(nóng)村宅基地的退出是一個非常復(fù)雜的問題，推動農(nóng)村宅基地退出絕不能以犧牲農(nóng)民利益為代價，需要多角度、全方位地進(jìn)行探索和實踐。因此，在農(nóng)村宅基地退出的過程中，必須堅持自愿退出的原則，堅持以“農(nóng)戶發(fā)展”為決策起點，加強(qiáng)對宅基地退出工作的監(jiān)督與管理，保證農(nóng)戶在宅基地退出后的工作生活得到保障，不斷擴(kuò)展其生態(tài)位寬度，促進(jìn)農(nóng)戶逐步融入城市。

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[責(zé)任編輯：朱松琳]

基金項目：國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目（202210407042）

作者簡介：徐超（1998—），男，安徽滁州人，碩士，研究方向：農(nóng)村土地管理和工程項目管理。