關于完善我國人民監督員制度的若干思考

[摘要]人民監督員制度是一項具有中國特色的司法改革措施，其初衷在于解決我國檢察權運行中某些環節存在的制約不足問題。作為一項在探索中建立的新生制度，其理論準備相對薄弱，相關制度架構距完善也還有相當距離。人民監督員制度的法理基礎有兩點值得關注：人民主權論和權力制衡論，溝通司法職業化與司法民主化。其現實依據在于：是維護穩定的社會緩沖機制，有助于檢察機關獨立行使檢察權，是風險較小的戰略選擇。在國家政治和司法制度層面，人民監督員制度應當走往權力監督方向。在地方立法層面上，人民監督員制度只能定位為非剛性的權力監督。人民監督員與人大關系是，由人大支持、鼓勵、引導下的臨時性民間監督團體。

[關鍵詞]檢察權；人民監督員；法律監督；權力制衡；司法民主化

[中圖分類號]DF83 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2007)06—0086—07

一、引言

人民監督員制度是由檢察系統從2003年開始啟動，按照最高人民檢察院頒布的《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定(試行)》(以下簡稱《規定》)，人民監督員制度的監督范圍主要為“三類案件”和“五種情形”。從試行的初衷來看，主要是以彌補檢察機關自偵案件和“終局性處分權”的外部監督不足為初衷，旨在有效地解決檢察環節上權力制衡的相對不足，使包括自偵權在內的任何權力的行使都受到相應的制約。基于我國憲政體制的特點，人民監督員制度成為了一項頗具中國特色的司法改革措施，在試行過程中難免存在各種各樣的問題，甚至引來學術界的一些批評和質疑。值得注意的是，2006年下發的《中共中央關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》明確要求深入推進人民監督員制度試點工作并適時加以推廣，促進人民監督員制度規范化、法制化。這至少表明兩點：一是這項制度創新在未來很有可能被納入國家正式立法，二是如何在實踐中探索、在探索中發展、在發展中完善人民監督員制度已經刻不容緩。筆者立足于中央《決定》的精神，在結合正反兩面研究成果的基礎上，提出一些自己的觀點和見解，以求教方家。

二、人民監督員制度的兩大基本問題——正當性基礎與法律定位

(一)人民監督員制度的正當性基礎

人民監督員制度要朝著規范化、法制化的方向發展，必須首先解決制度正當性的問題。盡管目前對此亦有一些討論，但仍需進一步從法理基礎和現實依據兩個方面進行深入論證。

1、法理基礎。我們認為有兩點內容值得重點關注：

(1)人民主權論和權力制衡論。人民主權論認為，現代國家的一切權力無不來源于人民的授予，在我國，作為承擔法律監督職能的檢察權也是如此。政治學原理告訴我們，一切擁有權力者都可能濫用權力，權力的行使必須受到制約。人民檢察院作為法律監督機關，也可能存在權力誤用和濫用的問題，防止這種危險的一個有效保障就是讓人民參與司法。人民監督員制度的出現正好回答了“誰來監督監督者”的問題，它是人民主權原則的具體體現，符合權力制衡原理，有助于遏止檢察官的恣意和濫權，減少司法腐敗。實行人民監督員制度符合國家的一切權力屬于人民的政治理念，也符合保證人民依法實行民主監督，加強對權力的監督的憲法精神。

(2)人民監督員制度是溝通司法職業化與司法民主化的橋梁。司法是一項高度專業化和技術化的工作，由具有良好的法律教育學歷背景。能夠運用法律知識、法律思維、法律方法、法律邏輯去解決案件問題的專業人員行使國家司法權力，有助于保證法律適用的精確性和可預期性。但是，司法職業化可能帶來的一個問題是“專業獨裁”或“司法壟斷”，為了防止由此帶來的司法濫權，就需要讓公眾參與到司法的過程之中，以一種非專業化的意識來對“專業獨裁”構成一種強有力的制衡。司法職業化的另一個可能產生的問題是，法律適用的技術理性與老百姓樸素觀念的隔閡越來越深。公平與正義既可能體現于倫理道德之中，有時也隱藏在看似冰冷的技術性規范背后，專業性無疑有助于排除普通人對案件的情感盲動。但另一方面，專業人員容易受職業思維定式的影響，從而損害其對社會日常準則、價值的認知。專業與倫理的沖突，在司法實踐中往往表現為“情與法”的對立，在司法過程中適當融入大眾的是非觀和善惡感，能夠消除職業偏見，最大程度促使司法活動合情、合法、合理，更好地實現社會與法律的高度融合。事實上，公眾參與司法在國際上已經形成司法改革的一種潮流。可見，人民監督員制度是在吸收國外一些司法制度的合理內核基礎上建立的司法民主制度，是溝通司法職業化與司法民主化的橋梁。

2、現實依據。現實依據是從人民監督員制度的現實意義上來歸結的，既包括試行中已經體現出來的價值和功能。也包括制度設計內含的可能體現出來的價值和功能。

(1)人民監督員制度是維持穩定的社會緩沖機制。當前對于人民監督員制度的評價，無論正反大多只著眼于它的監督功能。我們認為，人民監督員制度所要承載的實際功能應當超出“監督”本身。當代中國已進入社會轉型的關鍵時期，社會舊體制趨于解體而新體制尚未完全形成，社會深層矛盾逐漸暴露，利益格局面臨重大調整，改革的難度增大，社會的穩定性顯著降低，各種不穩定現象越來越多。在司法領域，則表現為老百姓對司法腐敗懲治不力和對司法濫權抑制不足的不滿，如果民眾的不滿無法充分表達，積累到一定程度便會爆發而造成社會震蕩。

面對轉型時期的這種社會現實，探索建立一套社會穩定機制，抑制與消解可能出現的各種不穩定因素，成為當前迫切需要研究解決的重大現實問題。在這方面，美國的陪審團制度可為我們提供一定的借鑒經驗。法國學者托克維爾認為，陪審團雖然對訴訟的結局產生巨大的影響，但它對社會命運本身卻產生大得多的影響。陪審團因而首先是一種政治制度，而不僅僅是一種司法機構。因為，“國家和人民之間需要一個緩沖地帶……陪審團制度就是這樣一個精巧裝置，它們介于人民和政府之間，成為權力和權利之間不偏不倚的仲裁者。”

在檢察機關查辦職務犯罪過程中加入類似的雙向互動的緩沖閥，對緩解群眾的不滿情緒、消滅矛盾苗子無疑具有重要的政治意義。在實際調研中筆者發現，在增加了人民監督員的監督環節后。一些職務犯罪嫌疑人的認罪態度發生了重大的轉變，由原來的對辦案人員的猜疑、抵觸到最后認罪服法、自動配合，這充分體現出人民監督員制度所發揮的吸收“不滿”的價值和功能。

(2)人民監督員制度有助于檢察機關依法獨立行使檢察權。無論是法院所作裁判還是檢察機關作出的決定，出于法律技術性等原因，不可能在任何情況下都得到社會廣泛認同和歡迎。不可否認，現階段檢察機關在依法行使職權的時候，還容易受到某些體制因素的影響，例如一些權力部門或領導干部對案件發出指示、批示和作出其他干預等。人民監督員制度可在一定程度上幫助分散或減輕檢察機關承受的外部壓力。從人民監督員自身來說，其來源于廣泛的社會公眾，案件一經評議完成，他們便消散于茫茫人海，故而具有相對超脫的身份。從檢察機關角度看，人民監督員由于冠以“人民”之名義，其強大的政治話語極大地增強了司法處理結果的正當性，在一些重大復雜敏感的案件中不僅可有力支撐司法決定的公信力，還能充當檢察機關免受不當干預的保護傘。

(3)人民監督員制度是一種風險較小、很具操作性的策略選擇。在學術界，有不少觀點對檢察機關的“法律監督權”提出了強烈的質疑，認為由掌握追訴權的檢察機關同時享有法律監督權，就如同足球比賽中同時兼具運動員和裁判員身份，不利于建立現代刑事訴訟以審判為中心的控、辯、審三角訴訟結構。除了“身份”上的質疑，檢察機關還面臨著一些更貼近現實的責難：在檢察院辦理的自偵案件中，尤其是強制偵查領域尚不存在直接的外部審查機制；公訴由檢察機關完全壟斷，特別是對不起訴或撤銷案件，檢察機關實際行使了終局性的“消極裁判權”，現行制度卻沒有任何監督機制。

學者的批評當然不是完全沒有道理。面對這些質疑，解決的思路大體上有三種：第一，撤銷檢察機關的獨立建置，將檢察機關的部分職能交歸法院，部分職能融入公安機關；第二，取消檢察機關的職務犯罪偵查權和現有的訴訟監督權，改由公安機關和法院來統一行使，使檢察機關成為單純的公訴機關；第三，保留檢察機關的現有權力，對偵查權和“終局性處分權”設置外部監督機制。

就第一種思路看，現行憲法所確立的人大主導下的“一府兩院”政治體制是歷史形成的，已為我國憲法所確認，撤銷檢察機關的獨立建置意味著憲政安排的轉變，牽扯全局的調整，包括意識形態、政治體制、司法理念以及部門利益等等。由于此舉涉及許多核心敏感問題，包含著巨大的政治風險，顯然不具有現實操作性。第二種思路雖然具有一定的合理性，但同樣涉及部門權力的重新劃分，基于路徑依賴，其震蕩性很大。另一方面，中國法院的管理體制存在較強的行政化傾向，這使得其體內的監督系統運轉得并不那么有效，且在短期內無改善的可能。在行政權獨大與司法腐敗日趨惡化的情況下，削弱檢察權不是明智之舉。因此，較為穩妥的做法是對現有格局暫不作重大調整，另尋一種相對溫和的力量的介入來彌補現行體制的弊端。社會化的民眾監督可以充當這股力量，只要制度設置合理，新的力量介入在一定程度上能夠打破一體化的“線形訴訟結構”，不但對檢察機關的權力起到一定監督作用，并在整體上加強司法體制內各機關的相互制約。

在考慮了制度創新與路徑依賴的客觀規律，以及考量和評估各種方案所支付的社會成本(包括難以預測的高風險)后可看出，前述第三種思路最具現實操作性。人民監督員制度不僅創設及運行成本較低，運行風險基本為零，運行收益可圈可點；而且既符合權力制衡原則，又契合了司法民主化的國際潮流。也許它不是最理想的改革方案，但不失為一種次優的且風險較小的決策方案。

(二)關于人民監督員制度的法律定位

人民監督員制度的法律定位可以從三個層面上來展開。需要說明的是，下面的討論僅從提供參考方案的角度來思考，如果單純就一個層面來看也許具有道理，但如果將各層面的內容聯系起來，此層面與彼層面并不一定在邏輯上是完全統一的。

1、國家制度層面的定位。在法律性質上，監督權無非是權利監督與權力監督兩種，這兩者的主要區別在于：其一，權利是授益性，權利不僅僅存在于法律明文規定中，“法無禁止即權利”是法治國家普遍公認的準則；而權力是授予性的，“法無規定即禁止”，沒有立法的明確規定，任何機關、團體、組織或個人不得行使。其二，權利監督不具有直接的支配力，而權力監督在實體上和程序上均表現出明顯的國家強制效力。

人民監督員到底應定位為權利監督還是權力監督?一些學者認為，我國沒有對檢察權的行使設置嚴格的司法審查，從制約權力行使的角度考慮，僅僅是“權利性”的監督是不夠的，可以考慮給予這種監督應有的強制力。我們贊同這種觀點，具備一定法律效力的制度性監督才利于監督實效的發揮。同時，要實現人民監督員制度的其他功能，支撐民眾與國家之間的緩沖地帶，也離不開制度的剛性框架。因此，作為國家政治制度和司法制度層面的人民監督員制度，應當走往權力監督的方向。

2、地方立法層面的定位。我國立法法明文規定，司法制度是國家立法的保留事項，只能由法律加以規定。按照權力的授予性原則，地方立法無權脫離國家立法構建任何具有強制效力的司法監督機制。這意味著，作為地方立法，人民監督員制度只能定位為非剛性的權力監督。具體言之，人民監督員的表決意見只作為檢察機關在決策時參考之用，其監督意見不具有任何意義上的強制效力。監督后果不僅不涉及案件的實體處理，在檢察權的行使程序上，也應當由檢察機關依法自主決定。不過，與一般性、廣泛性的個人權利監督不同，人民監督員制度應當是一種組織性、集體性和專門性的社會民主監督。如果人民監督員的意見不被采納，可以向上一級檢察機關提請復核，上級檢察機關應當將復核意見予以反饋，這是國家機關接受社會民主監督的具體表現，也是權利救濟的應有之義，因而不屬于國家權力范疇。

3、人民監督員制度與人大的關系定位。隨著法治的發展，公權力社會化，即賦予社會組織一定的公權力職能已經成為現代社會的一個必然趨勢，如仲裁制度、陪審團制度等。為了防止國家公權力的腐敗，加強和完善社會對國家機關和國家工作人員行使職權的監督機制是必要的；但同時，為了防止社會權力的濫用，建立國家對社會公權力組織行使職權的監督機制也同樣必要。”就司法民主化這一舉措來說，我國已經設立了相關的制度，其中人民陪審員制度就是典型。為了對人民陪審員的“社會化權力”進行監督，全國人大常委會《關于完善人民陪審員制度的決定》規定。人民陪審員的監督和管理工作由各級人大常委會來承擔。這樣做的依據在于，各級人大及其常委會享有各國家機關重要職務的人事任免權，人民法院、人民檢察院的主要負責人、專職司法人員均由其任命，并接受其監督、對其負責。由于人民陪審員事實上行使了國家司法權，自然應接受最高權力機關的監督和管理。人民監督員制度作為國家層面的正式制度，同樣應當遵循這一邏輯。

當站在地方立法層面進行考量時，顯然不可完全依上照搬。畢竟，地方立法視野下的人民監督員制度是一種民主性的權利監督，人民監督員行使“權利”時既不可能冠以國家公務人員的身份，也不能要求其向人大負責甚至報告工作。從某種意義上說，人民監督員是寬泛意義上的“民意”代表，而人大及其常委會成員則是制度意義上的“民意”代表，作為國家機關的組成部分，仍然有義務接受更具社會化的“民意”的監督，無權反過來對其進行任命和監督。

為了彌補權利監督的實效缺陷、增加其監督意見的權威性，可考慮將人民監督員制度與人大監督在一定程度予以結合或銜接。這種銜接表現在以下方面：一是各級人大應積極保障人民監督員監督權的正當行使；二是當人民監督員的監督意見不被檢察機關采納時，可向同級人大常委會報告，對符合《監督法》規定的法律法規實施情況檢查條件的，應按有關監督程序促使檢察機關糾正：三是檢察機關向人大匯報工作時，應將其接受人民監督員監督的整體情況向人大匯報，并作為報告審查內容的一部分。

綜上所述，在地方立法層面上，人民監督員與人大之間關系的正確定位是：由人大支持、鼓勵、引導下的臨時性民間監督團體。人民監督員組織具有高度自治性，除了在人員選任、培訓上需要由權威部門(如人大)進行松散式的日常組織管理外，不適合由其他機關(尤其是檢察機關)對其進行具體的約束性管理。

三、完善人民監督員制度若干具體問題的探討

(一)關于監督體制與組織形式

毫無疑問，人民監督員的組織形式應保持獨立性，按照權力監督的基本原理，對人民監督員選任與組織管理工作不適合由作為被監督者的檢察機關來承擔。在地方立法中，從人民監督員與人大之間關系定位考慮，其組織形式可“掛靠”于檢察機關所在地的同級人大，但二者不存在隸屬關系。據此，人民監督員的選任、培訓、日常組織運作均可交由人大常委會負責選舉事務的專門部門來具體實施。就選任工作而言，其工作性質也并非法律意義上的“任命”，而是對人民監督員身份的一種確認，如果人民監督員違反相關規定或因特殊原因不適合繼續從事監督工作，其身份由同一部門予以解除。對案件的具體監督，從已確認身份的人民監督員中按照一定原則和方式確定最終監督人選，組成監督審議組共同對案件實行監督。人民監督員的培訓工作由人大負責選任的專門部門統一組織，并會同檢察機關共同實施。除此之外，該部門還要承擔人民監督員日常組織運作的工作職能。通過監督體制的外部化處理，一方面使得人民監督員的監督更具有公信力和權威性，另一方面也可保障監督組織的獨立性，更好地行使監督權。另外，由人大對人民監督員進行組織管理，可將相關經費納入同級財政預算，有利于解決監督工作的經費問題。

(二)關于監督范圍

不少學者認為，目前人民監督員制度監督范圍局限于檢察機關查辦的職務犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起訴決定等，這種做法帶來的一個問題就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事訴訟中受到了不同的待遇，這與法律面前人人平等不相一致，會出現程序不公的問題。另一派觀點則認為擴大監督范圍容易使這一制度的功能、目標和范圍泛化，從而導致這一機制的負荷過大，成本過高而失去生存能力。實際上無論是哪一類案件，當檢察機關作出不起訴或撤銷案件決定時，其實質都是在行使“消極裁判權”。對“消極裁判權”進行全面制約，恰恰是各國司法民主制度的重要內容，我國目前對此沒有明確的制約機制。我們由此認為，有必要將人民監督員監督案件范圍擴大到普通刑事案件的不起訴、撤銷案件決定上，進一步完善我國執法監督體系，更加廣泛、扎實地接受社會監督。

對屬于檢察機關職權范圍的普通案件的立案監督、批準逮捕等是否需要引入人民監督員監督，筆者則持否定意見。理由是，這些案件或情形實際已存在檢察權對公安機關的制約，將這些案件排除于人民監督員的監督范圍，非但不是讓不同的犯罪嫌疑人在刑事訴訟中享受不同的待遇，而恰恰是讓不同的犯罪嫌疑人在刑事訴訟中享受相同或至少近似的待遇；況且，“監督”不是無限循環的體制游戲，監督的鏈條有必要在某一環節進行切斷，無休止的監督設置可能產生各制約機制的重疊，甚至干擾其他機制的運作。

另外。實踐中一些同志對檢察機關自偵案件“犯罪嫌疑人不服逮捕決定”的情形是否納入監督范圍持有異議，主要理由是逮捕只是一種強制措施，不是最終的裁決，而且其中涉及許多復雜的專業技術問題，不適宜由人民監督員進行監督。考察國外法例，對包括逮捕在內的強制偵查措施通常采取司法令狀主義，即通過法院的司法審查來實現對偵查活動的有效監督。在我國，如果說普通案件中還有檢察機關對公安機關形成制約，那么對于檢察院自偵案件中的逮捕偵查活動，在司法審查闕如的情況下其監督則明顯不足。因此從目前的情形考慮，“犯罪嫌疑人不服逮捕決定”的情形仍應納入人民監督員監督范圍。

(三)關于人民監督員的選任

1、選任資格。從人民監督員的法理及實踐基礎看，之所以在司法活動中引入公眾的參與，原因之一是為了協調司法專業化與司法民主化的關系，即保證民眾憑借社會經驗、常識理性以及正常的倫理觀念對訴訟案件作出判斷；原因之二是為群眾提供一個意見表達的政治渠道，以緩解社會轉型期不滿情緒和矛盾積累。按照這些要求，人民監督員制度應該更多地遵循平民化路線，而且應盡量吸納非專業人士從事監督工作，否則便會損害該制度的基本價值和功能。

當然，從人民監督員制度的監督功能看，平民化和非專業化可能不利于監督的實際效果。基于國情的不同，中國實踐司法民主的制度選擇與西方建立在“橄欖型”社會結構基礎上的司法民主制度不同，我國受社會經濟體制、經濟水平發展、傳統文化積淀、民眾受教育程度等因素的影響，并不存在一個龐大的、受過良好教育并具有獨立思維能力的市民階層，更未經由“經濟市民”催生出介于國家與傳統市民社會的“公共領域”，這決定了我國的司法民主化只能走增量式改革的道路。為了使監督不致淪為陪襯，在現階段為人民監督員資格設定一定的條件是必要的，例如在文化層次上，可限定為高中或中專文化以上，但不以其具備法律知識為限。

2、選任方式和任期。在人民監督員選任方式上，有學者主張應從一定地域范圍內的選民中隨機抽選。但如上所述，受制于國情，目前采用這種選任方式并不現實。作為一個折中的方案，可以考慮進一步擴大人民監督員名額，而候選人的確定方式主要應以自薦為主、推薦為輔。然后，在更大范圍的人民監督員備選庫中以隨機抽選方式最終確定具體案件的監督人選。為了保證非專業人員的理念能夠帶到案件監督中，可規定監督審議組的組成人員中無法律教育或工作背景的人員應占有一定比例。

關于人民監督員的任期，現試行規定的人民監督員任期過長，過長的任期會帶來如下弊端：首先，長期與檢察機關打交道過程中，在中國的熟人文化氛圍下則難免會有人情和面子問題，這必然會影響到監督的實施；其次，任期過長使人民監督員有了半專職化的趨勢，專職化一個最大的問題是可能因此形成相對固定的職業身份，加大腐敗風險；再次，長期擔任人民監督員職務，出于人性弱點所帶來的制度疲憊、制度效益遞減等問題，也可能削弱其監督的積極性。因此，應考慮縮短人民監督員的任期，以1年為宜。

(四)關于監督模式和監督方式

1、關于監督模式。在各地人民監督員試點工作中，有地方曾提出采取異地監督模式，認為這樣做有利于消除中國社會熟人文化的影響以及現行體制上存在的一些弊端，能夠有效提高監督實際效果。從憲法框架下的中央與地方的關系看，盡管我國不是聯邦制而是單一制國家，但中央與地方的分權畢竟是客觀存在的，可以說，合理劃分中央與地方的權限，如中央政府的專有權、地方政府的專有權，中央政府與地方政府的共有權等，是社會主義政治文明的必然要求。一個地區的民眾除了是中華人民共和國的公民外，同時也是本地區的居民，有權按照憲法和法律的規定，通過當地權力機關管理本地事務。異地監督的運作模式，以憲政的視角來衡量，有可能會侵犯地方的事務專有權。

當然，對本地監督模式難以克服熟人文化和體制因素消極影響的擔心，是可以理解的。尤其在一些轄區范圍較小的社區，人們低頭不見抬頭見，如果人民監督員作出不利于犯罪嫌疑人的決議，其本人乃至家屬都會受到來自不同方面的壓力，這種情況下如何保證人民監督員能夠按照自己意愿行使監督權呢?針對這個問題，我們建議對當地一些重大、敏感、復雜的案件可以采取異地監督的做法，但為了符合憲政體制的要求，應報它們共同的上一級人大常委會批準，由上級人大從其確認的人民監督員中隨機抽選人員組成審議組實行異地監督。

2、關于監督方式。在人民監督員的具體監督方式上，是采取集體監督還是個體監督，是采取事前審查、事中參與還是事后監督，也存在不同的意見。《規定》采取了集體監督和個體監督相結合的方式，人民監督員可以個體名義對檢察機關在辦理職務案件過程中的違法違紀行為提出建議和意見，而針對“三類案件”的監督，則表現為一種“組織性監督”。我們認為，按照社會化民主監督的定位，人民監督員的監督行為應體現為整體性和組織性，而不應是人民監督員的個人行為。鑒于檢察機關違法違紀行為發生的隱蔽性和隨機性等特點，人民監督員應當享有個人名義的建議權，但僅有個體的建議和監督是不夠的，要實現真正的監督，就必須將所有監督事項納入集體監督的范圍之內，并同時賦予人民監督員個人啟動監督程序的權利。

按照《規定》的規定，在監督時間上，有的監督內容采取事后監督，如不服逮捕決定的案件；而對不起訴和撤銷案件的監督則為事中參與、同步監督。我們同意一些學者的觀點。這種做法會帶來兩方面的問題：一是犯罪嫌疑人合法權利及時保護的問題，二是采取事中參與的監督方式會給檢察權行使的效率帶來影響。為達成監督要求，檢察機關內部必須為監督案件騰挪出一定時間，這無疑會加劇辦案期間的緊張性，可能造成辦案質量的下降，甚至形成超期限違法辦案的情況。鑒于以上理由，筆者建議對所有案件都統一采取事后監督的方式，既可以避免對檢察權行使的效率產生影響，也可以及時保護犯罪嫌疑人的合法權益，事后救濟同樣能夠達到制約、監督檢察機關司法決定的效果。

(五)關于監督程序

1、監督程序的啟動。在監督方式改為統一的事后監督和整體性監督后，監督程序的啟動可采取檢察機關自行開啟、依申請開啟、依職權開啟相結合的三種方式。考慮到“三類案件”具有受害人虛在性的特征，或雖有具體受害人，但對公民人身權利影響極大且缺乏司法審查，對此應強制檢察機關針對檢察決定自行開啟監督程序；檢察機關對普通案件作出不予起訴或撤銷案件決定的，可依受害人或其近親屬申請開啟監督程序，不必強制檢察機關自行開啟；對于“五種情形”，通常存在具體受害人、當事人，或者雖不存在具體受害人、當事人，但其發生具有隱蔽性和隨機性，完全強制納入監督程序是不可能也是不必要的，此時可依受害人、當事人申請啟動，也可由人民監督員單獨提請啟動。多元化的監督啟動方式一定程度上可彌補人民監督員普遍難以獲取“五種情形”案件信息的缺陷，減少監督權被架空的可能。

2、關于被監督案件的確認。除了強制啟動監督程序的案件，其他依當事人或由人民監督員自行提請啟動的案件，需要進一步審查確定后方能正式進入監督程序。如前所述，人民監督員的日常組織工作由人大專門部門負責，在人大設立人民監督員辦公室后，可進一步設立人民監督員輪流值日制度，當日值勤的人民監督員負責受理各種監督申請。申請受理后，由當日接受申請的人民監督員對此進行形式審查，以決定具體案件需要啟動監督程序與否。

3、增加監督程序的抗辯色彩。按照《規定》，人民監督員在監督程序中可以提問，但沒有賦予其閱覽案卷的權利，其了解案情和法律適用的情況僅限于聽取檢察機關“一面之詞”；對重大復雜案件，必要時可以聽取檢察官訊問犯罪嫌疑人、詢問證人，聽取有關人員陳述或者聽取本案律師的意見，但監督員沒有自主決定權。這樣的規定不僅過于簡單，而且程序的非對抗性容易產生“誤導”效果，不利于監督活動的開展。另外，由于缺乏關于犯罪嫌疑人進行辯解、陳述的規定，在保護犯罪嫌疑人合法權益方面也乏善可陳。對此，有學者建議將監督程序設計為抗辯式，仿照控辯審三方參與的機制，由人民監督員作為居中裁判，犯罪嫌疑人與追訴方作為對立方相互辯論。

我們認為，監督程序不適宜設計為抗辯式，理由是：其一，監督案件尚在刑事訴訟的審前階段，檢察機關仍然在行使國家追訴權，根本不存在控辯雙方相互平等的前提；其二，完整的抗辯程序會極大增加檢察機關的負擔，以致影響檢察權行使效率；其三，會將監督權不適當擴張為審查裁判權，導致監督性質異化。當然，為了保障人民監督員監督權的行使，同時兼顧犯罪嫌疑人合法權益的保護，在監督程序中適當增加抗辯色彩是必要的。首先，應賦予人民監督員必要的閱卷權，以及詢問證人、聽取犯罪嫌疑人陳述或者律師意見的權利。其次，應給予犯罪嫌疑人辯解、陳述、聆聽控訴等防御性權利。此外，在監督程序中還應增加相應的告知制度內容。即向犯罪嫌疑人及其近親屬、證人簡要說明人民監督員在監督程序中的獨立地位和所起的作用，以及犯罪嫌疑人在此程序中所享有的權利。