我國自然資源法律保護問題研究

[摘要]自然資源是人類生存的物質條件和客觀環境。我國現行自然資源法律保護存在法律體系框架方面的問題，一是缺乏綜合性的自然資源保護法律；二是法律體系內部存在嚴重的矛盾和沖突，表現在各自然資源單項法之間的矛盾沖突和國家環境法與資源法之間的矛盾沖突；存在立法漏洞以及自然資源產權制度、流轉制度、有償使用制度、管理機制等方面的問題。完善的辦法是針對自然資源保護中存在的問題，制定一部自然資源的基本法——《自然資源法》，提高我國自然資源利用和保護水平，實現可持續發展的自然資源保護的戰略目標。

[關鍵詞]自然資源；法律保護；環境法；資源法；可持續發展

[中圖分類號]DF46 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2007)06—0093—06

一、自然資源概述

(一)自然資源的概念和特征

較早給自然資源下定義的是地理學家金梅曼(Zim—menmann)，他在《世界資源與產業》一書中指出：“無論是整個環境還是其某些部分，只要它們能(或被認為能)滿足人類的需要，就是自然資源”。他解釋說：“譬如煤，如果人們不需要它或者沒有能力利用它，那么它就不是自然資源。”可見，金梅曼的“自然資源”是一個主觀的、相對的、從功能上看的概念。《辭海》關于自然資源的定義是“一般天然存在的自然物(不包括人類加工制造的原材料)，如土地資源、礦藏資源、水利資源、生物資源、海洋資源等，是生產的原料來源和布局場所。隨著社會生產力的提高和科學技術的發展，人類開發利用自然資源的廣度和深度也在不斷增加”。這個定義強調了自然資源的天然性，也指出了空間(場所)是自然資源。1972年聯合國環境規劃署則解釋為，所謂資源，特別是自然資源，是指在一定時間、地點條件下能生產經濟價值，以提高人類當前和將來福利的自然環境因素和條件。

綜合以上觀點，筆者認為，自然資源，是指在一定的條件下，能夠為人類所利用而產生經濟價值以提高人類當前和未來福利，并具有一定生態功能的天然生成物的總和，主要包括土地、水、森林、礦藏、草原、野生動植物等。自然資源具有如下特征：(1)有限性。資源的有限性表現在，任何自然資源的總量是有限的，可替代資源的品種也是有限的；(2)整體性。各種自然資源在生物圈中互相依存，相互制約，互為因果，構成完整的資源生態系統；(3)地域性。各種自然資源在地域上分布極不平衡，其組合形式千差萬別，從而形成了各具特色的地區性資源；(4)多樣性。資源一般具有多種功能和用途，同一種資源可以作為不同生產過程的投入要素，不同的行業對同一資源都存在著投入需求，同一行業的不同部門以及同一部門的不同經濟單位都會同時存在對同一資源的需求。

(二)我國自然資源的總體特征

我國自然資源除了具備自然資源的基本特征的共性之外，還有自身的一些特點：

1、自然資源總量大、類型多。我國陸地面積居世界第3位，其中耕地面積居世界第4位，森林面積居世界第5位，草原居世界第2位；水資源2.8萬億立方米，居世界第6位；礦物按45種主要礦產資源的潛在價值計算，居世界第3位；水能、太陽能、煤炭資源分別居世界第1、第2和第3位。

我國的生物多樣性豐富而又獨特，其特點可以概括為幾個方面：物種高度豐富；特有物種屬、種繁多；區系起源古老；栽培和家養動物及野生親緣種質資源異常豐富；生態系統豐富多彩；空間格局繁雜多樣。我國孕育了極其豐富的植物、動物、微生物物種和豐富的生態組合，是全球12個“巨大多樣性國家”之一。我國現有種子植物3萬余種，其中，全世界12科71屬750種種子植物中，我國就有11科34屬240多種。動物則匯合了古北界和東洋界的大部分種類。我國約有脊椎動物6266種，約占世界脊椎動物種類的10％，其中鳥類1244種，占世界總數的13.7％，居世界首位。魚類3862種。占世界總數的20.0％，也居世界前列。

我國礦產資源豐富。目前，我國已發現171種礦產資源，查明資源儲量的有158種，其中石油、天然氣、煤、鈾、地熱等能源礦產10種，鐵、錳、鋁、銅、鉛、鋅等金屬礦產54種，石墨、磷、硫、鉀鹽等非金屬礦產91種，地下水、礦泉水等水氣礦產3種。此外，我國還有“稀土之王”之稱，稀土礦產占世界總儲量的80％；非金屬礦產儲量名列世界前三位的有10余種，其中菱美礦、石膏、石墨、螢石、重晶石、滑石、硅灰土、膨潤土、芒硝等居世界前三位。

2、人均自然資源量少。我國各類自然資源人均占有量都低于世界平均水平。我國人均值與世界平均水平的比值大概是，礦產資源為1/2，土地資源為1/3，森林資源為1/5，草原資源為1/3。我國稀缺的耕地資源不僅人均數量少，而且后備資源也不足，資源使用效率低，致使我國成為世界上單位GDP能耗最高的國家之一。如我國每萬元耗水量比國際水平高5倍，總能耗是世界平均水平的3倍，美國的4.3倍，德國和法國的7.7倍，日本的11.5倍。

3、自然資源質量不一。在地表資源方面，我國耕地質量不夠好，一等耕地約占40％，中下等和有限制因素的耕地占60％；草原資源主要分布在干旱、半干旱地區與山區，資源質量較差；森林資源則較好，一等森林地大約占66％。在地下礦產資源方面，除煤以外，多數礦產資源都是貧礦多而富礦少，共生礦多而單一礦少，中小型礦多而大型礦少。在鐵礦的保有儲量中含鐵量大于80％的富礦只占總儲量的7.1％，90％以上為貧礦。據統計，鐵、錳、銅、磷貧礦所占比例分別為全國總儲量的97％、94％、65％、93％，并且我國礦產資源中伴生復雜礦多，單一礦少。這就使礦物加工、金屬分離和提取費用增高。在能源中，優質石油、天然氣只占探明能源儲量的20％。我國有些礦種雖然儲量大，但礦石品位低、雜質多、產地分散，開發難度較大。有的礦種計算儲量的標準又較低，如富鐵礦石我國以含鐵量30％為標準。因此，與國外相比，我國礦石的實際儲量還很低，開發難度更大。

4、自然資源空間分布不均衡，資源組合不匹配，給自然資源的開發利用帶來了一定的障礙。我國自然資源分布的東西差異極其明顯，南北資源組合的差異也很大。耕地資源、水資源、森林資源的90％以上主要集中分布在東半部，而能源、礦產等地下資源和天然草原相對集中于西部；長江以北平原廣，耕地多，占全國總量的63.9％，但水資源少，僅占全國總量的17.2％；而長江以南則相反，山地面積大，耕地面積少，僅占全國耕地總量的36.1％，但水資源豐沛，占全國總量的82.8％，長江以北煤炭占全國的90％，僅山西、內蒙古、新疆、陜西、寧夏五個省(自治區)就占全國總儲量的70％，而長江以南則嚴重缺乏能源。

(三)我國自然資源保護面臨的嚴峻形勢

如前所述，我國自然資源具有人均自然資源量少、自然資源質量不一、空間分布不均衡、資源組合不匹配等特點，加上資源的高投入低產出，國民經濟的高速增長建立在巨大的自然資源消耗基礎上，造成了自然資源的嚴重浪費。我國單位能源所創造的工業國民生產總值只相當于美國、法國的10.61％，日本的7.56％，印度的50％。我國自然資源面臨的嚴峻形勢具體表現為：

1、水土流失嚴重。我國國土面積中沙質荒漠、戈壁、寒漠、永久積雪和冰川占19％，城市、工礦和交通道路占7％，陡峭山地占60％，而生產的農用耕地僅占國土面積的10％左右。其中還有1/3左右因干旱、半干旱、鹽堿化等障礙因素處于低產水平。我國是全世界土地退化比較嚴重的國家之一，由于過度的樵采、放牧，甚至毀林、毀草開荒，破壞了植被，造成了水土流失。

2、森林資源受到破壞。我國人均占有森林面積相當于世界人均占有量的1/5，森林覆蓋率為16.55％，僅相當于世界森林覆蓋率(27％)的61.3％，人均森林蓄積量只有世界人均蓄積量的1/8，仍屬森林資源貧乏國家。然而，由于人口的增長，對耕地、牧場、木材的需求量日益增加，從而導致森林受到前所未有的破壞。我國3萬余種植物中有4、5千種正受到不同程度的威脅，有的瀕臨滅絕。

3、草場退化嚴重，部分草場鹽堿化。退化的表現主要有：一是草場變稀疏低矮，產草量降低；二是草質變壞，優良牧草減少，雜草、毒草增加；三是環境條件劣化(旱化、沙化和鹽漬化)。草場退化的主要原因是牧畜數量猛烈增加，引起草場超載過牧，另外樵采、挖藥、開荒、采礦等活動也加重了草場的退化。

4、水、海洋污染日益嚴重。水污染加重，七大江河水系(長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河)均受到不同程度的污染。廢污水排放總量也隨多項研究結果顯示，我國因水污染造成的經濟損失約占GDP的1.5％—2.8％。我國沿海地區的快速經濟發展與人口增長，給海岸帶和海洋造成了巨大的環境壓力，加速了資源的浪費與環境的污染，尤其是工業廢渣、廢水任意向海洋傾倒排放。據統計，我國沿海10個省、區、市近9萬家企業每年工業廢水和4億人口的生活廢水排放總量達200億噸，其中進入近海的就多達80億噸以上。

二、我國自然資源法律保護綜述

(一)我國自然資源法律保護的歷史演進

我國最早的自然資源和環境保護的法律是夏禹禁令，其中《逸周書·大聚》記載有“春三月，山林不登斧，以成草木之長；夏三月，川澤不入網罟，以成魚鱉之長”的規定。自秦以后，對自然資源保護以制定法形式確定下來。從中國早期的自然資源保護立法看，由于受到中國古代思想家的“持續利用”自然哲學觀的影響，環境法律規定的目的在于保障國家對自然資源的持續利用，以確保社會得以有序地發展。

新中國成立后，對自然資源的相關規定在《共同綱領》和1954年憲法中得到了體現。1982年憲法明確規定：“自然資源屬于國家所有。國家保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地等。”

20世紀80年代，隨著我國第一部自然資源單行法——《中華人民共和國森林法》的出臺，自然資源法制建設進入了一個快速發展的新時期。迄今為止，我國已經制定、頒布了近20部自然資源保護、管理及與其相關的法律，同時國務院也制定了100余部環境、資源、災害方面的行政法規和規章，為法律的實施提供了一系列切實可行的制度。再加上我國已經簽署或批準了60多個環保方面的國際條約，各地人大和政府制定的地方性環境法規和地方政府規章達1500多件。此外，還有國家頒布的一系列環境標準，初步實現了我國自然資源保護、管理的有法可依。

(二)我國自然資源法律保護存在的問題

1、我國現行自然資源法律體系框架存在的問題

(1)缺乏綜合性的自然資源保護法律。受自然規律支配，資源開發利用具有整體性、綜合性的特征，這就要求有綜合性的資源保護法對其加以調整。憲法雖規定了自然資源保護，但過于原則、抽象；《環境保護法》在體例上將自然資源保護規定為環境保護的兩大內容之一，但并沒有明確規定自然資源保護的基本原則、基本制度和監督管理機制，再加上《環境保護法》并非“基本法律”，所以無法適應資源綜合性保護的要求。而已頒布的各種資源法則強調了各種具體資源的開發和保護，缺乏對資源整體性、綜合性開發和保護的法律。

(2)我國自然資源法律體系內部存在嚴重的矛盾和沖突。比較明顯地表現在兩個方面：一是各自然資源單項法之間的矛盾、沖突。我國現行立法體制實際上受行政體制的制約，各資源法是由相應的資源管理行政部門負責起草，因而較多地考慮本部門、本系統的利益，各自然資源法未形成協調統一的保護和合理開發資源的規范體系；二是我國環境法與資源法之間的矛盾、沖突。《環境保護法》規定，國家環境保護局和地方各級環境保護局是環境保護工作的主管部門，統管全國或地方的自然資源保護工作和污染防治控制工作。然而在各自然資源的法律、法規中只規定了各自然資源專管部門的職責和權限，卻未規定環保主管部門的權限。這種立法傾向把環保主管部門排除在自然資源保護管理部門之外，與《環境保護法》的規定相沖突，從而造成環境保護主管部門和環境保護監管部門之間的權責不清。

(3)存在立法漏洞。盡管我國現行法律基本涵蓋了整個自然資源保護領域，但有些自然資源的保護仍然存在著無法可依的狀況。自然資源這一概念是發展的，相對于人類而言，隨著取得和利用自然資源的技術進步，自然資源的范圍也在發生變化。而我國目前實行的是針對不同資源，分別單項立法的立法模式，這必將隨自然資源科學界定和范圍變化產生新的法律空白。例如，野生植物資源、海洋資源和濕地資源的保護，現行法律就沒有作出規定。

2、我國自然資源產權制度存在的問題

按照我國自然資源法律規定，自然資源權屬體系主要包括資源所有權和資源收益權兩大層次及資源所有權、資源使用權、資源專項權益(資源法給予專稱的資源利用權益)、資源相鄰權益等四方面內容。

(1)自然資源所有權主體虛位。我國的自然資源立法無一例外地都規定了自然資源的所有權，如水法中的國家所有權，礦產資源法中的國家所有權等，但它過分強調突出其政治屬性而忽略其法律、經濟屬性，而且在實踐中難以真正得到貫徹和實施，造成我國自然資源開發利用的低效率。

首先，我國自然資源法律制度安排的所有權主體只有國家和集體，這種對自然資源所有權主體資格的規定與限制，即所有權主體的二元結構決定了中國的自然資源不可能進入市場，即使有可能進入，也是殘缺和不完全的。這正是中國自然資源市場無法健康發育的根本原因。

其次，自然資源的全民所有，實際上使自然資源的權屬關系模糊，甚至處于元主物的狀態。我國雖然在憲法中確認了自然資源的所有權制度，但這種確認在很大程度上只是為了表示我國公有制法律的存在，而很少從自然資源合理開發利用的角度進行考慮，反映到實踐中，等于縱容了人們隨意地向大自然索取，結果是造成資源的極大浪費、破壞以及環境污染。

第三，集體所有權地位尷尬，其作用難以發揮。在我國憲法中雖然明確規定了部分自然資源的集體所有權，但實際上自然資源的集體所有權與國家所有權的權屬界定并不清楚，不但無法律依據，甚至無行政性規范依據。在實踐中，集體所有權的效力經常為國家所有權吸收，甚至集體所有權與國家所有權之間的產權變動，也是由政府(特別是地方政府)的單方行政行為完成，因而在實際上造成集體所有權應有功能的喪失。

(2)自然資源使用權設計欠缺。我國現在正處于向市場經濟的漸進過程之中，商品市場發展迅速，要素市場中的資本(金融)、勞動、技術市場的發展也比較深入，但資源市場的發展迄今仍顯不足，一個重要的原因就在于有關資源的使用權設計欠缺。在一個完全商品經濟化的社會，資源法律及其制度關于資源權益的設計主要是滿足市場的要求，并通過市場機制對資源進行合理和有效的配置，因此競爭的市場經濟及其價格系統所需要的權利類型，并不限于資源的所有權。只要具備市場流通的一定條件，由資源所有權所產生的以用益為目的的各種資源使用權同樣可以滿足市場機制對資源配置的基本要求。盡管在資源使用權及資源專項權益方面，我國法律分別規定了國有土地使用權、集體土地承包經營權、取水權、探礦權、采礦權、草原承包經營權以及動物資源的狩獵權、漁業資源的捕撈權、海域的使用權等內容。但在權利的內容、權利的可流轉性、權利的可實施性等方面缺乏明確的規定，究其原因會發現這樣的權利設計主要是擔心過于詳盡和靈活的規定將削弱資源的所有權。其實這種擔心是多余的，與此相反，科學和規范的資源使用權更有利于與資源所有權劃清界限，也更有利于資源所有權的切實實現和資源效能的真正發揮。

3、自然資源流轉制度不健全

我國的自然資源流轉制度，開始于1994年的《城市房地產管理法》，其中規定了土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押的制度，并劃出了土地使用權交易與劃撥的界限，從而使土地開發利用產權成為我國最早進入交易的自然資源法律制度。1996年《礦產資源法》的修正，規定了探礦權、采礦權交易制度，從而使得礦業權成為繼土地使用權之后的第二個可交易的自然資源產權。隨后1998年《森林法》修正，又使得森林、林木和林地使用權成為我國第三個進入交易的自然資源產權。除了上述三種產權外，進入交易的尚有海域使用權(2001《海域使用管理法》)、國有土地使用權(2004《土地管理法》)、草原承包經營權(2002《草原法》)等。

盡管我國對土地使用權和礦產資源的探礦權、采礦權等自然資源在特定條件下的流轉做出了規定，但縱觀我國的自然資源法律，大都因自然資源歸屬國家或集體所有而疏于對資源產權流轉制度的規定。由于對土地使用權的流轉缺乏相應法律措施的有力保障，從而導致了國家土地資產嚴重流失，據國家土地管理局的估算，通過土地使用權流轉的各個環節流失的土地資產每年可達200—300億元。而礦產資源探礦權、采礦權的流轉制度也處于初創階段，更需要制定具體辦法和實施步驟加以規范、引導與保障。

4、自然資源有償使用制度存在的問題

自然資源有償使用制度，是指開發利用自然資源的單位和個人需向國家支付一定費用的一整套管理措施。它是法律對自然資源自身價值的確認，使資源產權所有者的經濟權益得到了實現，而且考慮到了自然資源的生態功能，為開發利用自然資源所造成的環境影響，提供了補償的資金，是科學資源觀的體現和要求。世界各國對自然資源的有償使用采取的形式大多為兩種，其一為收稅，其二為收費。我國自然資源法律亦針對各種不同的自然資源，確立了相應的資源稅費征收的條款或者專門的法律文件。《土地管理法》及其《實施條例》等土地資源法規中規定了耕地開墾費、耕地閑置費、土地復墾費、征地補償費、土地有償使用費、耕地開發基金等費用的繳納制度。而《耕地占用稅暫行條例》、《城鎮土地使用稅暫行條例》、《土地增值稅暫行條例》等則分別對耕地占有稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅的課稅主體、課稅客體、稅基、稅率及繳納作了明確規定。《礦產資源法》第5條規定“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度：……開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。”其《實施細則》及《礦產資源補償費征收管理辦法》則分別進行了具體規定。《資源稅暫行條例》對資源稅作了規定，《森林法》第6條規定了征收育林費以保護森林資源，《水法》也規定了水費和水資源費的收取制度。

但是，我國自然資源的有償使用制度以行政權力配置資源，忽視市場對資源的基礎配置作用。現行的自然資源法律大都強調資源屬國家所有，不得流轉，只能由國家根據需要調配，自然資源的使用忽視甚至否認市場對資源的基礎配置作用，資源更新的補償機制處于空白或不完善狀態，有許多資源仍停留在元價和無償開采階段。同時，由于受傳統觀念的影響，資源價格制度建設未得到高度重視，資源的價值未得到真實全面的反映。現行的自然資源法律都強調土地、礦產、森林、草原等的資源屬性，忽視甚至否認其資產屬性，致使這些資源性資產長期處于粗放利用，浪費嚴重，未能真正發揮其“資產”的作用。

5、自然資源管理機制存在的問題

自然資源管理存在的突出問題是缺乏資源保護管理的統一協調機制。按照現行各資源法的規定，每一種資源都有一個行政主管部門，而卻沒有統一的監督管理部門。各個主管部門既要管資源的開發利用、考核資源開發利用的產值，又要負責資源和生態的保護。例如，林業行政主管部門，既要管整個森工企業的生產情況，包括產值和利潤，又要負責森林的保護，避免過度采伐。當這種保護的職能與開發利用的職能發生矛盾時，由于開發所帶來的經濟利益是近期的，且是看得見，容易考核的，而保護特別是生態保護所體現的是長遠的利益，且是一時難以顯現、不易考核的。因此，有關主管部門往往偏重于開發利用，而忽視保護職能。我國有那么多的資源行政主管部門，而資源和生態的破壞卻仍在加劇，顯然與這種管理機制有一定的關系。另外，由于資源保護的統一監督管理機制的不完善，就使得有些涉及多部門管理的自然資源(或環境要素)在監督管理方面出現脫節現象。

三、我國自然資源法律保護的完善

通過以上分析，針對目前存在的環境資源立法問題，筆者認為應當采取以下幾個方面措施。

1、制定一部自然資源的基本法——《自然資源法》

我國目前的自然資源保護立法是單行法林立。各行其是，殊不知自然資源本身就是一個相互依賴，不可分割的整體。自然資源問題的矛盾日益加劇，要求將自然資源作為一個整體加以保護。制定《自然資源法》的宗旨在于，實現自然資源的可持續管理，以期合理利用、開發自然資源，其內容應充分體現效益價值，修正自然資源無償使用的做法。以市場為主要調控手段，設置自然資源的管理主體和權利主體，提供可供遵循的交易模式，使得資源能夠得到合理配置，以經濟手段的法律化來規范人們的資源開發利用活動，經濟發展和資源開發同時并舉。此外，還需要將《自然資源法》指導原則和精神貫徹到其他單行法當中，以克服單行法相互抵觸或交叉空白的現象，使自然資源保護法體系成為一個統一、協調、高效的整體。

目前，我國制定《自然資源保護法》的條件已經逐步成熟。《自然資源保護法》的主要內容應包括：制定《自然資源保護法》的目的；《自然資源保護法》的基本原則；自然資源的所有權和使用權；自然資源的管理主體及管理體制；自然資源的開發、利用和補救；自然資源的保護；不當利用自然資源的責任；自然資源與生態環境保護；自然資源有償利用及收費制度；自然資源稅；保護自然資源的教育以及違反《自然資源保護法》的法律責任等。制定《自然資源保護法》的目的是實現自然資源和物質資源的可持續管理，以合理利用和開發自然資源，滿足社會經濟文化物質生活的需要，同時能滿足后代的合理需要。《自然資源保護法》應修正計劃經濟體制下自然資源無償使用的做法，以社會主義市場經濟的思路對資源進行合理配置，以經濟手段的法律化來管理自然資源，做到經濟發展和自然資源開發保護同時進行。

2、修改現存不合時宜的法律法規，構建適應市場經濟需要的自然資源保護法律制度

針對自然資源產權虛置、資源交易制度欠缺、無償使用致使資源浪費嚴重以及資源價格市場扭曲的種種問題，建議應在自然資源立法中設置下列法律制度：

(1)自然資源評估制度。國家對全國自然資源總體和各種自然資源的狀況定期進行評估，以作為自然資源保護和開發管理工作的基礎數據，各地政府對轄區內自然資源定期評估，以此重視自然資源的價值，并便于將自然資源的價值列入政府核算，引導其作出有利、客觀、公正的決策。

(2)自然資源產權制度。明確規定自然資源產權的主體、客體和內容，產權的取得、利用、轉讓和喪失方式，以及相關保障和轉讓的基本管理措施。產權制度的確立，使自然資源的權屬清晰確定，從而可以通過市場機制達到妥善管理、物盡其用的目的。如此，既可以使有限的自然資源得到相應的保護，實現社會公益的目的，又可以使之在市場上充分流通達到物盡其用，滿足人們的需要。

(3)有償使用制度。以稅、費等形式規定對國家所有自然資源的有償使用。對不同類型、不同等級的自然資源按不同標準收取使用費(稅)，并可以通過財政借貸鼓勵以及排污權交易等途徑使外部不經濟性內部化。

(4)綜合利用制度。確定綜合利用的基本要求，必須注重資源整體效益的發揮，要注意各類自然資源之間的相互依賴、相互影響的關系，改變以往對同一種資源在不同區域分區而治的模式，尤其是關系到國計民生的重要資源，如土地、水體、森林、礦藏等，更要統籌規劃、綜合利用。對不可再生資源要進行科學儲采以及合理調整有限資源的耗竭速度，規定綜合利用的基本保障措施。

3、加強立法工作，彌補自然資源保護的立法空白

如前述，自然資源這一概念是發展的，相對于人類而言，隨著取得和利用自然資源的技術進步和社會經濟的發展，自然資源的范圍也在發生著相應變化。因此，對于原有的自然資源保護法律規范，應根據自然資源保護新的原則和新的基本制度，以及其他客觀情況的變化，予以適時修訂。同時，對需要法律規范保護的自然資源進行立法。如野生植物、海洋資源、濕地資源。除制定單項法律、法規外，同時還應就單項自然資源中的特定部門制定專門的法律規范。如關于重要江河流域的環境資源保護、海岸帶的保護、耕地的保護、淡水資源的保護、重要礦物的保護、重要生物物種的保護等等。

4、規范政府授權行為，進一步完善自然資源許可制度

政府特許委授礦業權、取水權、捕撈權和狩獵權，實踐中仍然存在諸多問題，不能很好地實現公共利益與個人利益之平衡。因此，我們應對政府特許委授資源產權的過程做出規范和調整：(1)嚴格適用契約、拍賣、招投標等方式。國家審批授予資源產權，其弊端顯見。在我國市場經濟日益發展的形勢下，應盡量減少對礦業權、取水權、捕撈權、狩獵權的審批發證，嚴格適用契約、拍賣、招投標等方式委授資源產權，以法律的約束力來中斷行政權力的干擾，體現公開、公正、公平原則；(2)限制政府特權。政府不得享有普遍的特權，只能為其設立適度的、有節制的主導性權利。政府不得隨意撤銷、變更已生效的行政許可，除非為了更大的公共利益的需要，但給相對人造成的財產損失，應當依法給予適當的補償。

5、完善自然資源法的監管機制

現有自然資源立法中，有名卻無實權的國家環保總局以及各環境管理政府部門之間監管權責不清，這已經嚴重影響了政府執法和環境監管的效率。執法是法律貫徹的中心環節，所以必須對相關部門的權責關系加以明確的界定。

(1)各行政管理部門的職責分工。確立環境保護部門在自然資源保護領域的主導地位，所有涉及資源開發、利用、保護等活動的環保部門都有權參與指導和決策。賦予其切實可行的監督權、執行權，確保各自然資源管理部門在統一指導下運作。同時，賦予各自然資源管理部門在本領域范圍內的資源監督管理權。

(2)各環境保護相關部門的統一和協調。所有自然資源本為一體，現實中將它們作為一個個獨立資源加以單獨管理和保護，造成了各行政部門僅從本部門利益出發，難以配合其他部門切實保護自然資源。因此，除了明確各自分工之外，還要強調相互之間的協調和配合。所以，應當以法律的形式，制定各種具體的措施，明確規定提供協助和配合的條件和方式，以便有法可循。

總之，轉變觀念，不斷創新，制定出更為完善的自然資源利用和保護的法律法規，輔之以高素質、高效率的政府執法部門的貫徹實施，將對提高我國的自然資源利用和保護水平、實現可持續發展的自然資源保護的戰略目標發揮重要的作用。