地方環保立法的實證研究

[摘要]通過對建國以來相關數據的實證分析，可以發現四川省地方環保立法取得了較大的成績，在體現地方特色、彰顯制度創新等方面都存在不少可取之處。與此同時，四川省地方環保立法在宏觀和微觀層面也存在一些不足，應當從填補立法空白、明確指導思想及基本原則、加強程序性立法、完善責任追究機制、強化社會監督等幾方面著手進行修改完善。

[關鍵詞]環保立法；地方環保立法；四川省

[中圖分類號]DF46 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2007)06—0099—05

當今社會，加強環境保護，走可持續發展的道路已經成為全球經濟發展的共同趨勢，也是我國構建社會主義和諧社會價值序列中最基本的價值內核。環境保護，立法先行，作為國家立法重要組成部分的地方立法在環保方面呈現出怎樣的狀況，甚少有人從實證角度進行審視和剖析。本文以四川省為對象，運用實證分析方法，對地方環保立法狀況及其效果作一分析，以期能對推動地方環保立法之完善有所裨益。

一、本文研究的主要方法和資料來源

本文主要采用了實證分析的研究方法，所謂實證分析，就是按照一定程序性的規范進行經驗研究、量化分析的研究方法。程序、經驗、量化，是構成實證分析的三個基本要素。而法律實證分析，是指按照一定程序規范對一切可進行標準化處理的法律信息進行經驗研究、量化分析的研究方法。實證分析法作為一種極具存在價值的研究范式，在自然科學以及部分社會科學(如經濟學、社會學、心理學)研究中早已被廣泛使用，而法學研究中采用實證分析法則剛處于起步階段。

實證分析法的前提條件是獲取能夠用于分析的一定的法律信息，這些信息可以是法學案例、法學知識的問卷調查以及法律條文本身。本文用于分析的法律信息就是四川省人大及其常委會頒行的有關環保方面的所有地方立法，以及與其作對比分析的全國人大及其常委會制定的中央環保立法。不論是四川省地方立法還是中央立法，這些法律信息從時間結點上包括新中國成立至2006年6月最新頒布的環保立法；從效力界限上包括現行有效以及曾經有效而現已被廢止的法律(之所以把已經廢止的法律也收入其中是因為從中往往可以看到環保立法的完整發展歷程)；從立法主體上只限于四川省人大及其常委會立法和全國人大及其常委會立法，具體表現形式為地方性法規與法律。本文法律信息是通過最新版本的法律檢索軟件“北大法寶”從網上下載而來的。“北大法寶”是目前國內使用頻率及準確度都相當高的一款專門檢索軟件，在業內享有盛譽。本文將以檢索到的信息為基礎展開分析。

二、四川省地方環保立法概況

中央與四川省建國以來有關環保方面的立法數據及分類對比見表1。

根據《憲法》和《立法法》的相關規定，地方人大及其常委會作為地方立法機關，有權在本區域內制定符合本地實際情況的地方性法規。四川省地方環保立法在本文中指四川省人大及其常委會依據一定的權限和程序，頒行的在四川省區域范圍內有效的有關環境保護方面的各種條例、辦法、決議及決定等，大體可以分為水利氣象、環境衛生、資源能源、地質礦產等4類。

從總體上看，四川省地方環保立法只有十多年的發展歷史。據統計，最早從1988年9月26日制定的《四川省人大常委會關于依法強化土地管理的決議》到2005年4月6日最新頒行的《四川省<中華人民共和國水法>實施辦法》(2005修訂)為止，四川省人大及其常委會共頒布地方性環保法規52部。經過不斷修改完善，現行有效的共37部，被廢止的有15部；而中央立法從建國至今共有50部，現行有效的為36部，被廢止的有14部。通過對比可以看出，四川省地方環保立法僅就數量而言已經超過了中央立法，呈現出一定的超前態勢：從頒布時間看，1988年到2005年，四川省人大及其常委會幾乎每年都制定了新的法規或對原法規進行修訂，整個立法工作是在不間斷的探索中進行著。

具體來說，在四川省地方環保立法中，水利氣象方面的共有21部，現行有效的為16部；環境衛生方面的共有14部，現行有效的為8部；資源能源方面的共有11部，現行有效的為8部：地質礦產方面的共有6部，現行有效的為5部。在中央環保立法中，水利氣象方面的共有5部，現行有效的為4部；環境衛生方面的共有21部，現行有效的為15部；資源能源方面的共有22部，現行有效的為16部；地質礦產方面的共有2部，現行有效的為1部。經過對比分析，可以看出四川省地方立法一方面緊跟中央立法的步伐，注重立法的全面性，在環保工作的各方面都有適當的立法；另一方面更注意兼顧四川的地方特色，注重依據本地的資源分布特點進行有針對性的立法。比如四川是一個水資源大省，所以在水利氣象方面就加大了立法保護的力度，這方面的法規數量已遠遠超過了中央立法，在整個四川環保立法中的比例達到了約40％。

三、四川省地方環保立法現狀、成績與問題

通過對四川省全部地方環保立法進行分析，可以發現其取得了相當大的成績，同時也存在不少的問題。

(一)成績

1、結合本地實際情況立法，體現了濃厚的地方特色

環保立法最大的特點在于它的地域性。我國幅員遼闊、人口眾多，是一個氣候和地理條件復雜的國家，各地的自然環境差異很大，而且社會經濟發展水平也不同，因此國家在環保立法中遵循了“宜粗不宜細”的原則，只對一些最基本最普遍的問題作出了規定，這就要求地方立法應結合自身實際將其具體化。然而，許多地方立法機關為了與上位法保持一致，往往會采取照搬照抄國家法律的方法，使地方立法成了國家立法的簡單翻版，而四川省地方環保立法卻突破了這一慣常模式。

首先，在立法總體規劃上，體現出了鮮明的地方特色。主要表現在：第一，如果中央立法有原則性規定的，四川省制定對應的實施辦法，將其進一步具體化，如《四川省<中華人民共和國水法>實施辦法》、《四川省<中華人民共和國水土保持法>實施辦法》、《四川省<中華人民共和國大氣污染防治法>實施辦法》、《四川省<中華人民共和國節約能源法>實施辦法》等等都是根據全國性立法制定的實施辦法。第二，中央立法沒有規定的，則根據本地的實際需要，在不與中央立法相抵觸的情況下制定地方性法規，如《四川省長江水源涵養保護條例》、《四川省都江堰水利工程管理條例》、《四川省長江防護林體系管理條例》、《四川省風景名勝區管理條例》等等就是這方面的典型例證。

其次，在立法的具體內容上，也體現了較強的地方特色。其一，如前所述，從立法的數量分布上看，四川省地方環保立法中水利氣象方面的法規最多，這是由于四川是一個水資源大省，需要對水土保持、節約用水、防治水污染、預防水患等多方面問題進行特別的立法保護。另外，具體分析四川省關于資源能源方面的立法也可以看出其地域性的特點。例如由于四川省風景名勝和自然保護區較多而且在國內外都享有盛譽，為了加強這方面的保護工作，四川省就專門制定了《四川省風景名勝區管理條例》、《四川省自然保護區管理條例》等中央立法中沒有的地方性法規。其二，在具體條文設置上也能看出其鮮明的地方特色。比如由于四川水資源豐富，水土保持防治措施就顯得特別重要，在《四川省<中華人民共和國水土保持法>實施辦法》中，對水土保持防治措施就規定得特別細致，從第10條到第28條都是這方面的規定，占整個條文數的1/4還要多。

2、立法起步早，某些領域的規定彰顯出鮮明的制度創新

首先，四川省地方環保立法從1988年就開始了，并且至今都在不斷探索中持續發展，對中央立法起著重要的補充作用。我們制作了表2進行對比。

從表2的直觀比較中，我們不難得出結論：四川省地方環保立法是與時俱進，并與中央立法保持高度一致的。比如我國綜合性的《環境保護法》于1989年12月正式頒行，《四川省環境保護條例》則制定于1991年，只比中央晚了兩年。而我國許多地方的綜合性環保立法都制定得比較晚，如《云南省環境保護條例》、《福建省環境保護條例》就分別制定于1992年和1995年。四川省其他地方性環保立法也大體緊跟中央立法的步伐，起步較早。但也有例外，如中央制定《中華人民共和國大氣污染防治法》是在1987年，而四川省遲至2002年才頒行了《四川省<中華人民共和國大氣污染防治法>實施辦法》，在時間上整整滯后了15年。

其次，從四川省地方環保立法的內容來看，許多地方走在了中央立法的前面，具有一定的超前性和創新性，也為中央立法提供了豐富的實踐經驗和立法素材。比如《四川省環境保護條例》第20條規定：“開發利用土地、森林、礦產、草原、水漁業、野生動植物以及風景區等自然資源，必須嚴格執行國家有關資源和環境保護的法律、法規，按‘誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰利用誰補償’的原則，開發建設項目對自然環境造成影響和破壞的，應由開發建設單位給予補償和恢復。”這種靈活運用經濟政策和市場機制的辦法，是對中央立法相關規定的進一步深化和拓展，為新形勢下推動和促進環境保護起到了積極的作用。再比如，在環保監督機制方面，四川省地方立法也進行了積極的探索。國家相關環境立法中只是對監督機制作了原則性的規定，操作性較差。為了促進四川省地方環保部門把好環境管理這一關，四川省在完善法律監督機制方面進行了積極的探索。《四川省環境保護條例》第三章“環境監督管理”整章都是關于環境監督管理的規定，這些規定在很大程度上填補了《中華人民共和國環境保護法》的立法空白，提升了法律的可操作性，在實踐中收到了很好的效果。

(二)問題

1、立法空白之處猶存

中央立法是地方立法的指引和方向，地方環保立法應當在兼顧本地實際情況的同時以中央立法為指引，及時跟進并努力完善之。綜觀四川省地方立法，與中央立法相比，還存在一些立法空白。一方面，由于中央立法是全國立法的統帥，要考慮全局的因素，不能完全照顧每個地方的需要，所以當中央立法規定的內容與地方實際情況不完全相符時，地方沒有必要制定細化性的立法。如國家頒行了《中華人民共和國防沙治沙法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》等法律，四川省沒有相關的條例和實施辦法出臺，這是由四川省的地理狀況(沒有海洋及大面積的沙漠)決定的。但是，另一方面，有些中央立法完全符合地方實情，又需要地方立法予以細化完善的，各地應當及時跟進，否則容易形成立法空白。四川省地方環保立法就存在這種現象。比如中央于1984年頒行的《中華人民共和國森林法》、1996年頒行的《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》、2002年頒行的《中華人民共和國環境影響評價法》，四川迄今都還沒有制定相關的實施辦法，這無疑極大地影響了這些法律在當地的有效施行。

2、立法缺乏明確的指導思想和基本原則

指導思想和基本原則是立法的靈魂和統帥，環保立法是一個復雜的系統工程，應當有一以貫之的指導思想和基本原則，否則難以充分發揮法條的整合力和涵攝力，在這方面四川省地方環保立法還有待進一步改進。比如《四川省環境保護條例》第1條規定，“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進經濟和社會發展，根據《中華人民共和國環境保護法》及有關法律、法規，結合四川實際，制定本條例。”這僅僅是對于中央立法的簡單照搬和一些套話，并沒有明確系統地提出富有操作性的指導思想和基本原則。再比如中央環保立法中確立了以人為本的原則和系統性的原則，而四川省地方立法中對此沒有任何明確性的規定。

3、立法可操作性不強

綜觀四川省地方環保立法規定，“重實體、輕程序”的傾向十分嚴重。從具體條文來看，無論是《四川省環境保護條例》還是其他相關立法，其中關于環境實體部分的規定是比較豐富的，而關于環境程序方面的規定卻是少之又少。以《四川省地質環境管理條例》為例，在本條例的42條規定之中，關于程序方面的內容僅在第13條以及第四章“地質災害防治”中的幾個條文中有所體現，條文數不到整個條文總數的1/10。再如《四川省環境保護條例》一共有六章的規定，只有在第六章“獎勵與處罰”中有少許程序性的規定，且僅是當事人對行政處罰決定不服時怎樣尋求救濟途徑的內容，第一至第五章中都只規定了保護環境要做什么，對相關單位和個人設定了諸多實體性的權利和義務，卻沒有程序性的規定去指導這些單位和個人應當怎么做。環保立法中“重實體、輕程序”導致的直接后果就是使法律缺乏可操作性，實體性規定難以付之實施，最終流于形式。

4、責任追究機制不健全

綜觀四川省地方環保立法。均有個別條文涉及相關的責任追究機制，如《四川省水利工程管理條例》第52條規定：“本條例規定的水利行政主管部門和水利工程管理單位及其工作人員必須秉公辦事，依法行使職權。工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其所在單位或上級主管機關給予行政處分；觸犯刑法的，依法追究刑事責任。”其他一些地方立法也作了類似的規定。但是具體分析就會發現這些規定都比較粗略和不完善，突出表現為立法只規定對環保行政主管部門人員給予行政處分(刑事制裁)，并沒有涉及到相關環保主管部門的法律責任。這樣的責任追究機制不能起到有效的威懾作用，難以真正督促行業管理部門依法履行職責。可以說環境保護措施之所以得不到有效落實，之所以在四川省甚至全國會出現大量的環境污染實例，一個重要原因就是相應的處罰措施過輕，而且往往只對相關具體人員給予處分，并沒有嚴格規定環保主管部門的責任。

5、缺乏完善的公眾監督機制

公眾監督理應包含兩個部分：一是對行政管理機關的監督，二是對相關單位和個人的監督。綜觀四川省地方環保立法，只是對后者有一些簡單的規定，而對前者幾乎沒有作出任何規定。如《四川省環境保護條例》第9條規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務，對污染和破壞環境的單位和個人有檢舉、控告的權利。”第11條規定縣級以上人民政府環保行政主管部門有權“受理單位和個人對污染和破壞環境行為的檢舉、控告。”其他的地方立法中也有類似的規定。這樣簡單粗略的規定往往使公民檢舉、控告的權利難以落到實處，公眾的監督自然也無法發揮實質性的作用。

四、完善四川省地方環保立法之構想

基于前文對四川省地方環保立法存在問題的分析，我們提出了以下幾方面的改革完善建議。

1、填補立法空白

中央立法和地方立法都是全國立法的組成部分，中央立法是各地立法的指導，而地方立法則是中央立法在各地的進一步細化，所以地方立法應當緊跟中央立法的步伐，并與其保持高度一致。若地方立法出現空白現象，則表明其存在疏失之處。如前已述，四川省地方環保立法還存在立法空白現象，當務之急是在進行詳細論證的基礎上，根據四川省的實際情況，盡快制定具有可操作性的實施辦法，填補立法空白。

2、明確環保立法的指導思想和基本原則

首先，應將可持續發展和綠色GDP作為地方環保立法的指導思想。可持續發展是指“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”。其基本內涵包括要致力于經濟、社會、人口、環境和資源的相互協調，應承認并努力做到使自己的機會與后代人的機會相平等方面的內容。綠色GDP即綠色國民經濟核算體系。從理論上說，綠色GDP就是在現行GDP計算方法的基礎上，減去環境資源消耗成本，再減去對環境資源的保護服務費用。它綜合了經濟與環境核算，體現了經濟發展中環境資源的價值和影響，更能科學衡量一個國家和地區的真實發展和進步，有利于遏止地方官員的短視行為和急功近利思想，所以將綠色GDP作為地方環保立法的指導思想是非常必要的。其次，應當在立法中明確以人為本的原則和系統性原則。以人為本是指環保立法要以人類的發展為最終目的，不能以犧牲環境為代價而一味追求經濟的短期發展。系統性原則強調的是地方環保立法是中央立法的重要組成部分，必須與中央立法相協調，同時要求地方環保立法應統籌規劃，整體推進，必要時應當根據地方特色，探索符合立法規律的制度創新。

3，完善環保程序性立法

從國家層面的環保立法看，實體性的內容居多，程序性規定卻相對缺乏，四川省地方立法也是如此。這種現狀不利于地方環保法治的規范化、合理化，也使得地方環保立法體系有失均衡，法律的操作性差。目前應加緊制定有關環保執法、環境監管及環保過錯追究等方面的地方性法規，設置環保實體法的配套制度從而使其在實施過程中真正收到實效。如可以考慮建立代行治理制度，若行政行為或生效裁判要求義務人履行某種義務而義務人拒不履行，且可以由第三人代行履行的情況下，由行政機關或法院委托第三人履行，費用由義務人承擔。這樣可以確保個案執行效果，樹立行政執法和生效裁判的法律權威。

4、健全環保責任追究機制

我們認為，當前應當考慮完善責任追究機制，將違法責任落實到具體的單位和個人，改變現在“授予權力多，承擔責任少”的現狀。首先，在責任承擔方式上確立“雙罰制”。所謂“雙罰制”，就是當環保主管部門或者其他依法行使環境監督管理權的機關存在不履行或者不正當履行其法定職責的情形時，不僅要由有權機關對其工作人員作出行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任，還應當對負有責任的相關行政機關給予處罰，如罰款。根據《中華人民共和國立法法》第8條和第9條的規定，依法對負有責任的相關行政機關給予處罰，并不是屬于法律保留的范圍，地方人大有權對此作出相關的規定。其次，在責任承擔種類上應明確規定什么樣的行為將會使行為人被追究責任，而什么樣的行為又將使主管部門和責任人員都要同時承擔責任，即實行“雙罰制”。

5、強化公眾監督機制

正如有論者指出的那樣，隨著全社會乃至全球對環境保護的日益重視，公眾比以往更加關注生存、生活環境，更主動地參與環境保護和建設，依法維護自己的權益。因此，建立完善的公眾監督機制已經具備了相應的社會基礎。在我們看來，地方立法具體可從以下幾個方面人手：第一，具體規定主管部門受理舉報、控告等的相關條件；第二，對受理公眾檢舉、控告后的處理程序和后果給予規定；第三，建立對公眾檢舉、控告的保密制度；第四，增加對環境保護行政主管部門應當受理而不予受理的法律責任的規定；第五，建立環境保護監察員制度。所謂環境保護監察員制度。是指相關行政機關依法聘請群眾擔任環境保護監督人，通過其行為協助行政機關進行環保執法，同時監督行政機關依法履行職責的一種制度。在中央立法沒有明確規定的情況下，目前全國不少地方，如吉林、湖北、福建等省都通過地方立法的方式確立了該項制度。實踐證明，，這一制度創新對于充分發揮群眾作用，營造一個政府負責、公眾廣泛參與的環保監督新局面是十分有效的。目前四川省地方立法中尚未建立該制度，建議通過立法修正的方式將該制度確認下來。