統籌城鄉就業的地方治理研究

[摘要]統籌城鄉就業必須在促進勞動力這一資本要素加速流動的前提下加強勞動力市場的地方治理，深化戶籍、土地、教育、醫療和社會保障制度改革，重點改革戶籍管理制度和社會保障制度，逐步消除制約城鄉協調發展的各種體制性障礙，為農村勞動力向城市轉移提供一個寬松的外部環境，并最終實現城鄉共同富裕。成都試驗區的經驗無疑有極大的理論和現實意義。

[關鍵詞]統籌城鄉就業；地方治理；成都試驗區

[中圖分類號]F292 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2007)06—0045—05

就業是民生之本，是人民群眾獲得收入、維持生計和進一步改善物質精神生活的基本途經，解決統籌城鄉就業問題則是解決民生的根本問題。長期以來由于我國城鄉二元體制分割，大量農村勞動力需要轉移，農村居民充分就業問題成為當前構建和諧社會面臨的突出矛盾，而統籌城鄉就業是統籌城鄉發展的重點領域和關鍵環節。根據我國勞動力市場的特征，統籌城鄉就業必須在促進勞動力這一資本要素加速流動前提下加強勞動力市場的地方治理。

一、勞動力市場地方治理的理論基礎

勞動力市場作為市場經濟體系的一個重要組成部分，是在勞動力資源配置中貫徹市場經濟的一般性規定，通過制定和實行一系列符合市場經濟內在要求的行為規范、制度規章和運行機制，協調勞動力交換雙方在勞動力資源的占有、使用和收益等方面的利益關系，使資本和勞動力按照市場經濟的要求結合在一起，以保證社會再生產過程順利展開和循環往復。完善的勞動力市場具備自由勞動者、使用勞動力的部門或雇主，以及供求關系、交換方式與規則、勞動力價格等。

地方治理(local governance)是在一定的貼近公民生活的多層次復合地理空間內，依托政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等各種組織化網絡體系應對地方公共問題，共同完成和實現公共服務和社會事務管理的改革和發展過程。其目的在于達成以公民發展為宗旨，面向公民需要的、積極回應外部環境變化的、促使地方富有發展活力的新型社會與公共事務管理體系。從規范研究的意義上說，理想化的地方治理模型包含以下思想：地方治理是具有彈性的地方制度與組織結構安排；地方治理是地方政府改革和自主選擇可持續發展道路的行動過程；地方治理運作依靠的是在地方形成的應對公共問題的公共政策和公民參與網絡；地方治理極為關注環境的變化和挑戰，它的視野始終放在地方的戰略發展前景上。地方治理中的“地方”作為基本分析單元，在社會學研究中不僅是一個表示地理區位的概念，而且還包含地方民間文化聯結、慣例認同和心理歸屬等文化和心理的內涵，這些屬于維系地方整合與發展所需要的傳統、地方性知識和觀念。英國地方治理研究專家休·戈斯在其著作《讓地方治理運行起來：組織網絡、關系及管理變革》中認為，對于地方治理的運行而言，“地方”的界定至關重要，因為它最終關系到地方權力分配的關系、決策問題的性質與公民參與范圍及治理的有效性等問題。在治理背景下，“地方”的確定包含著對地方規模、層次、居民素質、歷史傳統、組織狀況、設施建設和心理維度等因素的綜合權衡與思考。

以“多中心”治理觀念替代傳統公共行政管理的“單中心”思維邏輯是地方治理理論最早導入的基本價值取向，也是整個治理實踐行動的出發點。地方公共管理的主要目標之一是直接面對地方居民的不同需求提供多樣化的公共服務。地方治理是圍繞著地方公共事務的有效管理、公共問題的迅速解決、公共服務高效率的任務展開的。在地方治理中，“多中心”思想是一種直接對立于一元或單中心權威秩序的思維，它意味著地方組織為了有效地進行公共事務管理和提供公共服務，實現持續發展，由社會中多元的獨立行為主體要素(個人、商業組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織)，基于一定的集體行動規則，通過相互博弈、相互調適、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式。

二、勞動力市場地方治理的目標

1、提高地方科學發展與和諧發展的就業服務戰略管理能力

可持續發展理念強調地方經濟增長模式必須與社會協調、可持續發展的戰略目標相適應。一方面，經濟增長能夠代表一個地方在一定時期內就業人數、資金積累和經濟規模數量的擴大與增加；另一方面，經濟增長模式忽略了社會全面、協調發展的能力，往往直接導致地方犧牲社會基本生存條件、損害公民生活質量、破壞社會公平的后果，最終將導致社會發展停滯甚至倒退。地方是實現國家經濟和社會發展目標的主體之一，也是地方發展戰略目標實施的現實行動者。從自然資本、生產資本、人力資源和社會資本這四類可持續發展評價指標來看，以人為主體的資本形態及其價值表現為人力資源對生產力發展、技術更新所具有的創造潛能，以社會群體和組織的互動產生并存在的價值形態，它代表著一個國家或地方的組織能力以及公民參與公共事務管理的能力。

2、降低失業、促進社會充分就業與遏制就業歧視現象

勞動力市場運行需要兩個基本條件。首先是勞動力與資本自由結合。保證勞動力供求雙方權利地位平等、促進勞動力自由流動和雙方協商一致、公平交易，這是實現勞動力與資本自由結合的根本條件。其中，勞動力供求雙方權利地位平等是核心內容，勞動力自由流動、雙方協商一致、公平交易是這一核心內容的補充和延伸，它依據供求雙方權利地位平等的原則對雙方具體的權利和行為規范做出進一步規定。其次是保持穩定和諧的勞動關系。在市場經濟條件下，勞動關系是生產過程中由于雇傭行為而產生的管理方同勞動者之間的關系，它是勞動力市場上管理方和勞動者之間力量對比和權力結構的體現，并以合作或沖突的方式表現出來。具備這兩個基本條件后，才能通過勞動力市場降低失業、促進社會充分就業并遏制就業歧視現象。

3、實現地方就業服務重組與完善就業服務的地方治理網絡

為了應對我國就業的壓力，實現經濟、社會和諧發展的目的，提高地方可持續發展的能力，地方政府組織需要構建一套與可持續發展戰略目標相適應、相配套的制度化的地方就業服務組織體系，塑造高績效的地方公共就業管理體制與公共就業服務體系，為地方治理的運轉搭建平臺，以滿足完成地方治理基本任務的需要。

三、統籌城鄉就業地方治理的試驗

統籌城鄉就業地方治理要取得良好的成效，在實踐中，一方面要遵循勞動力市場地方治理的有關理論；另一方面要密切結合地方實際，實事求是，按科學發展觀系統推進。成都市2003年提出了以“三個集中”為核心的城鄉統籌、“四位一體”科學發展總體戰略部署，走在全國前列。所謂“三個集中”是指在貫徹國家宏觀調控政策和市場機制推動下，工業向集中發展區集中；按照依法、自愿、有償原則，土地向適度規模經營集中；農民向城鎮集中。“四位一體”是指社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體發展，是全面、協調、可持續發展的內在要求。最近中央將成都市列為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，跟蹤、探索成都試驗區的經驗無疑有極大的理論和現實意義。

(一)系統決策統籌安排：為解決城鄉統籌比較充分就業問題指明方向

只有系統的決策才是全面的、科學的決策，才是可行的、長效的決策。成都市在制訂城鄉統籌比較充分就業工作目標中充分考慮經濟社會發展的宏觀環境和社會保障工作的現實基礎，把統籌城鄉就業作為推進城鄉一體化戰略的重要組成部分，將就業列為重要工作目標，把農村勞動力的轉移和安置置于建設社會主義新農村的大背景下通盤考慮、系統決策，在較好地解決城鎮就業和再就業問題的同時，從城鄉統籌的戰略高度，特別著重農村就業和農村勞動力轉移就業問題，有針對性地制訂政策，做到有系統地解決農民的就業與居住問題，達到保護生態環境、節約資源，大規模解決農村勞動力就業、使農村勞動力“安居樂業”的目標。

(二)政策完善配套實施：為實現城鄉統籌比較充分就業目標提供保障

統籌城鄉發展需要完善的配套政策，涉及統籌城鄉充分就業、下崗失業人員小額擔保貸款、農民集中居住區就業、農民工培訓、農村低保、農村新型醫療合作制度、就業困難人員救助等。通過積極推進土地、戶籍制度改革突破了農民轉移就業的剛性約束，并在子女教育問題上給予農民工平等的機會。同時各區縣也結合實際出臺了相應的政策措施，如高新區相繼推出鼓勵企業使用農民工的綜合社會保險補貼；鼓勵大中專畢業生就業的“青年見習補貼”；實施農村勞動力免費技能培訓、轉移就業引導性培訓、創業培訓和農業實用技術培訓等。這些政策以促進城鄉就業為核心，同時完善了農民進城居住、醫療、社保、子女教育和青年就業、弱勢群體就業援助等配套政策。通過這些政策的制訂和完善，形成了城鄉一體的積極就業政策、勞動力市場政策以及職業培訓體系、再就業援助體系、目標責任體系等。

(三)管理有效執行到位：解決城鄉統籌就業問題的關鍵

科學的決策要得到正確的貫徹和落實，除了有一系列配套的政策和措施作為保障之外還需要執行力的配合。“執行力”決定成敗，決定戰略目標能否實現。執行目標需要做到機構建設到位、人員配備到位、經費劃撥到位、工作實施到位等四個到位。

1、就業管理網絡和信息網絡建設到位。一是建設城鄉統籌的就業服務網絡。建立健全市、區(市)縣、街道(鄉鎮)、社區(村)四級勞動保障和就業服務工作機構，使勞動就業管理機構與各級公共職業介紹機構、公共培訓機構以及民辦職業介紹機構、民辦培訓機構等共同組成促進城鄉統籌就業的工作網絡。同時，積極發展各類市場中介服務組織，擴大和延伸勞動力市場服務體系和功能，使勞動力市場各項服務功能逐步覆蓋到城市社區和農村鄉(鎮)村。二是建立城鄉統籌的就業信息網絡。將網絡建設納入全市信息網絡建設統一規劃，目前已基本建立了市、(區)縣、街道(鄉鎮)、社區(村)就業服務信息網絡，全市20個區(市)縣職業介紹服務中心及1349個街道(鄉鎮)、社區(村)勞動保障所、站已實現聯網并投入勞動力資源配置業務應用。另一方面，建立城鄉勞動力市場供求預測和信息公開發布制度，加大失業調控工作力度，完善失業統計制度，建立勞動力抽樣調查制度，實行動態分析監測并建立失業預警機制。

2、人員編制和經費到位。在市本級和20個區(市)縣設立就業服務管理局、職業介紹服務中心和就業訓練中心。全市317個街道(鄉鎮)全部建立了勞動保障所，屬事業編制人員其經費由財政安排。全市984個社區中，有939個社區建立了勞動保障工作站，工作人員主要從下崗失業人員中聘用，經費由所在街道(鄉鎮)財政統籌安排。

3、資金計劃和資金管理到位。在促進就業工作的資金使用方面全力保證，資金來源主要包括促進再就業專項資金、殘疾人就業保障資金、農民工培訓資金和失業保險基金。重點從三個方面加大工作力度：一是增加資金投入確保促進城鄉充分就業各項工作的資金需要；二是進一步加大服務對象的覆蓋面，對失地無業農民、零就業家庭、下崗失業人員實施再就業優惠證；將夫妻雙下崗或雙失業以及單親家庭扶養未成年子女等納入就業困難對象范圍；免費培訓農村勞動力。三是總結成都特色的資金使用和管理辦法。

4、勞動力市場建設和就業援助工作到位。一是以勞動力市場為龍頭，建立“一站式”就業服務機制。全市20個區(市)、縣以上勞動力市場對各類求職人員和用工單位全部實行免費政策咨詢、求職登記、就業指導、職業介紹、就業培訓、用工備案登記，以及辦理《再就業優惠證》等“一站式”服務。二是以勞動力市場為依托，建立就業信息共享機制。依托勞動力市場信息網絡對全市城鄉勞動力的基本情況、培訓狀況、就業愿望等實行“數據上傳、服務下延”的動態管理。建立勞動力電子信息檔案，形成城鄉勞動力資源信息數據庫，進行就業動態監測并建立失業預警機制。另外，還與人力資源市場網絡、公眾信息網絡、高校畢業生信息網絡等對接，實現資源共享、信息互動，為城鄉勞動者提供服務。三是進行實名制調查，夯實工作基礎。從2006年起在全市實施就業實名制，按屬地原則，建立全市城鄉勞動力資源基本信息數據庫，力爭掌握城鄉適齡勞動者及外來務工人員的就業、失業、培訓、社保等基本情況，建立城鄉勞動力就業動態管理服務機制，使公共就業服務落實到所有勞動者，形成完善的城鄉統籌就業服務體系。四是以勞動力市場為紐帶，建立就業援助機制。設立市、區(縣、市)就業援助“962110”電話服務中心，分別受理城鄉就業困難人員的就業援助申請，在全市范圍內收集調配公益性崗位，為就業困難人員提供快速應急的就業崗位援助。

(四)思路超前制度創新：實現城鄉統籌就業的催化劑

制度創新是實現城鄉統籌比較充分就業的根本保障。制度創新的主要方面是城鄉統籌就業政策的深層次改革，如涉及農民的土地使用權流轉制度、涉及城市和農村的剛性約束戶籍制度、住房制度，以及農民工享受城市公共服務政策，形成適應本地勞動力市場需求的辦法。

1、打破原有戶籍制度的剛性約束，實現城鄉平等就業。農村和城鎮戶籍制度的差異是我國多年來二元體制下阻礙城鄉勞動者平等就業的剛性約束。在推進城鄉統籌比較充分就業工作中需要打破原有的戶籍制度。2007年，成都市將全面建立城鄉統一的戶籍登記管理制度，實行城鄉戶口一元化登記管理。全市各區(市)縣農業戶口和非農業戶口將全部登記為“居民戶口”，為實現城鄉平等就業提供政策依據和保障。成都市一元化戶籍制度改革不是單純意義上的“農轉非”，對農民而言，他們不僅能繼續享受現有政策條件下的權利，還將逐步享有與城市居民同樣的社會保障、義務教育、優撫、基礎設施建設及城市管理、就業政策等權利，這是城鄉勞動者實現平等就業的根本和關鍵。

2、創新失地農民的補償和安置政策，實現農村勞動力向非農產業平穩轉移、實現高質量就業。成都市在對失地農民的補償和安置方面創新了土地補償辦法。一是制訂專項規劃，建設農民新村示范點。實行一元化戶籍制度后，在農村仍有承包土地的農民，其土地經營承包權可保留，同時依法享有和承擔農村集體經濟組織成員的權利和義務。農民自愿退出原農村宅基地進入城鎮購買住房的，可享受經濟適用房政策。制定和完善包括城鎮居民安置小區及農民新村規劃在內的分區規劃和各項專項規劃，5年內規劃并建成城鎮安置小區80個，農民新村示范點20個。二是出臺新的社保政策，以土地換保障。按照過去的征地安置辦法，每個農轉非人員最多可獲得1.8萬元貨幣補償，補償金直接進入社保后，按平均年齡50歲、預期壽命72.6歲測算，每月只能領到60多元的養老金，遠遠低于當地近郊農村最低生活保障費180元和城市中檔養老金500元的水平。針對不同的年齡段采取不同的補貼和社保政策，將鼓勵就業與解除后顧之憂并舉，把超過勞動年齡的人員直接納入城鎮基本養老保險和基本醫療保險范圍。顯然，這些新的社保政策為農轉非人員提供了進入城鎮社保體系的機會。

成都市在城鄉統籌就業政策方面所做的深層次改革，土地使用權流轉制度、戶籍制度以及農民工享受城市公共服務等方面均有不同程度的創新，與全國其他城市相比，其政策的力度較大，對城鄉統籌就業工作起到了催化和推動作用。

四、結論與啟示

在統籌城鄉就業的地方治理中，建立城鄉一體化的勞動力市場，既是國民經濟和社會發展“十一五”規劃確定的一項重要任務，也是關系到我國現代化建設全局的一件大事，是實現城鄉經濟社會協調發展的必然選擇。做好此項工作，需要地方政府以科學發展觀為指導，以構建社會主義和諧社會為目標，建立城鄉一體的管理體制和運行機制。通過深化戶籍、土地、教育、醫療和社會保障制度改革，重點改革戶籍管理制度和社會保障制度，逐步消除制約城鄉協調發展的各種體制性障礙，為農村勞動力向城市轉移提供一個寬松的外部環境，并最終實現城鄉共同富裕。

在城鄉一體化大背景下，把發展經濟與擴大就業結合起來，實施積極的就業政策，不斷進行制度創新和政策完善，成都市取得了巨大的成就。據第三屆城市競爭力國際論壇公開發布的首部《全球城市競爭力報告(2005—2006)》：成都市綜合競爭力排名位列全球110個主要城市第94位、中國城市第15位、中西部地區城市第1位。在7個單項指數排名中，就業指數排位全球城市第16位、中國城市第11位，是成都市在各單項指數排名中最靠前的一項。就業指數涉及城市就業率、貧困率、收入差距、失業率等諸多因素，是一項具有極高親民性的指標。據此，成都市地方政府統籌城鄉就業治理的做法和經驗給我們以如下啟示：

第一，堅持以科學發展觀為統領，把發展經濟與擴大就業相結合，在經濟持續發展中協調推進就業。一是將城鄉經濟發展與促進就業緊密銜接，形成良性互動共進。二是將整體統籌規劃發展與分區域推進就業并進，構建以城帶鄉的就業新格局。

第二，堅持以深化改革為動力，把經濟結構調整與就業結構調整相結合，在深化體制改革中大力推進就業。一是在統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化中實現經濟結構調整與擴大就業同步；二是在產業結構調整中注重對擴大就業的拉動。

第三，堅持以統籌城鄉就業為思路，把推進城鎮就業與農村勞動力轉移就業相結合，在城鄉一體化中同步推進農民就業。一是以建立城鄉一體就業模式為著眼點，開拓統籌城鄉就業新局面；二是以下崗失業人員再就業為重點，大力推進城鎮就業與再就業工程；三是以農民生產生活方式轉變為著眼點和落腳點，大力推進農村勞動力開發轉移就業。

第四，堅持以職業技能培訓和創業培訓為手段，把強化培訓與擴大就業相結合，在提高勞動者素質中積極推進就業。一是著力健全城鄉統一的培訓就業體系，不斷提高勞動者素質；二是著力農村勞動力培訓，提高農村勞動力擇業、創業能力和就業技能。

第五，堅持以建立與促進就業聯動機制為途徑，把完善城鄉社會保障體系與擴大就業相結合，在建立城鄉一體化社會保障制度中配套推進就業。一是不斷擴展城鎮“五項保險”成果，提高城市社會保險水平；二是創新開展非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險，為進城務工農民解除“后顧之憂”；三是率先推出征地農轉非人員社會保險辦法，探索解決失地農民社會保險新路。

第六，堅持以健全市場導向的就業機制為關鍵，把市場調節就業與政府促進就業相結合，在完善勞動力市場中長效推進就業。一是建設全國統一的人力資源市場，發揮市場調節就業功能；二是認真實施勞動保障監察條例，建立勞動力市場新秩序；三是政府大力促進就業，建立城鄉充分就業長效機制。