協(xié)商民主視角下的議事程序

[摘要]議會活動是一種動態(tài)的、有序的事務，是一種整合多元利益并使之合法化的活動過程。議會代議功能的實現(xiàn)須以議會程序作為保障。通過完善議會程序來回應協(xié)商民主的挑戰(zhàn)，是當今議會制度面臨的主要課題。從協(xié)商民主和正當程序的角度來觀察議會程序，將會給我們帶來一種方法論意義上的革命。為更充分地展示議會程序?qū)τ诖龠M社會和諧、體現(xiàn)公平正義的價值功能，有必要專門對議事程序中的提議與篩選、對立與對話、表決與結果等構成要素，加以重新審視和探索創(chuàng)新。

[關鍵詞]議會；協(xié)商；議事程序

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2007)06—0076—05

在筆者最近圍繞地方立法主持的一項調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)一個較有趣的現(xiàn)象，即作為目前政治體制中占據(jù)重要層級崗位的市廳級領導干部、縣處級領導干部，對于地方立法民主化的認同度和自身的參與度卻普遍偏低。這次調(diào)研向四川省委黨校2007年春季入學的市廳班、縣處班、中青班共發(fā)放問卷表121份，收回107份(這些學員中，來自省級機關和成都市級機關的約占2/3，而這兩級人大及其常委會、政府，是享有立法權的。此外，縣以上地方各級人大及其常委會，都有各種審議活動)。問卷表中有一道主觀選擇題：“您認為目前地方立法存在的最突出問題是：A違背上位法，B缺乏民主，c缺乏科學，D缺乏監(jiān)督。”選擇A的6人(占6％)，選擇B的高達62人(占58％)，選擇c的22人(占20％)，選擇D的14人(占13％)，3人未回答(占2.8％)。而在回答另一題——“您通過各種途徑對地方立法草案發(fā)表過意見嗎?A經(jīng)常，B偶爾，C從未”時，選擇A的8人(占7.5％)，選擇B的43人(占40.2％)，選擇C的高達54人(占50％)，3人未回答(占2.8％)。這些被領導機關委以重任、負有“承上啟下”(無論是從年齡還是從職務的角度)功能的政治精英們，理應是一個對利益主體多元背景下實現(xiàn)社會整合最重要的合法機制——立法活動予以高度關注的群體。因而，無論他們對中國立法活動的關注程度，還是他們對立法活動的參與意識及其深度(下面還將有多側(cè)面的反映)，都是值得引起人們重視并加以分析研究的。因為這種分析研究，不僅可以從某一側(cè)面反映當下中國政治民主化運行的真實狀況，而且還可以折射出作為我國代議制機關的人大代議功能在協(xié)商民主話語背景下的程序缺失。而如何矯治這種缺失，正是本文所要重點加以論述的。

(一)

現(xiàn)代民主政治中，議會(國會)是國家最高民意機關。當代議會的理想功能可簡略概括如下：1、代表的功能；2、討論的功能；3、立法的功能；4、監(jiān)督的功能。然而，議會的上述功能并不因為其被寫進憲法和法律就已然實現(xiàn)。事實上，議會功能的實現(xiàn)是需要一定條件的。其中最關鍵的有二：其一，議會組成人員的產(chǎn)生過程，是否真正體現(xiàn)出了“代表”的本質(zhì)。“代”的核心要素是平等、競爭、公正。其二，議會組成人員對所有待決事項的審議過程，是否真正體現(xiàn)了“審議”的本質(zhì)。“議”的核心要素是忠誠、公開、自由。針對前者，如何科學地劃分選區(qū)和確定代表、委員條件及比例，建立和完善具有一定競爭性的公開平等的選舉制度至關重要；針對后者，如何使社會公眾的民意在議會中由代表、委員忠誠地反映呈現(xiàn)，并得到充分自由的論證，應為制度設計重點。為使論題集中，本文的考察范圍限于“議”，也即考察如何通過完善“議”的建制來確保議會功能的實現(xiàn)。筆者在問卷調(diào)查過程中，有不少受調(diào)查干部口頭反映說，“代議代議，一要代得起、代得進；二要議得開、議得準”；“代”與“議”既互相聯(lián)系又可分別研究。

必須清醒地看到，今天世界范圍代議制體制下的議會和政府，由于其實現(xiàn)民主的間接性(這在中國更為明顯)以及多數(shù)決定原則的簡單化操作，越來越受到協(xié)商民主理論的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。這種質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，不能不引起各國議會的深刻憂慮和反思。

1980年，約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次在學術意義上使用“協(xié)商民主”一詞。到了20世紀90年代后期，協(xié)商民主理論引起了更多學者的關注。美國的約翰·羅爾斯、英國的安東尼·吉登斯、德國的于根·哈貝馬斯等人，都是協(xié)商民主的積極倡導者。他們認為，對于以普遍的不平等、日益明顯的文化多元主義，以及逐漸增長的社會復雜性為特征的社會來說，協(xié)商民主是充滿活力的、在制度上可行的政治模式。關于協(xié)商民主，研究者分別從不同的角度給出了不同的解釋。我國學者俞可平認為，協(xié)商民主，簡單地說，就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。協(xié)商民主是建立在發(fā)達的代議民主和多數(shù)民主之上的，它是對西方的代議民主、多數(shù)民主和遠程民主的一種完善和超越。我國另一學者陳家剛認為，作為一種治理形式的協(xié)商民主，是指平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎上利用公開審議過程的理性指導，從而賦予立法和決策以政治合法性。看來，我國學者傾向于把協(xié)商民主看作是一種涵蓋社會各類主體及其相互關系的民主決策形式或民主治理形式，這其中自然包括了公民與議會的關系形式、議會內(nèi)部的活動形式。

中共十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出，社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。要堅持科學立法、民主立法，實現(xiàn)民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化，保障人民享有廣泛的民主權利。而進一步健全完善符合公平正義價值的人代會議事程序，則是制度建設的題中應有之義。從協(xié)商民主和正當程序的角度來觀察議會程序，將會給我們帶來一種方法論意義上的革命，即批判性地分析既存議會程序的構成，建構性地進行議會程序的創(chuàng)新，以規(guī)范和引導議會活動更充分地展示其促進社會和諧、體現(xiàn)公平正義的價值功能。筆者認為，通過一系列價值觀念和議會程序制度的探索與創(chuàng)新，真正使議會成為促成公民與議會、公民與政府良性互動的長效性制度平臺，這應當是議會回應協(xié)商民主理論質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的最好選擇。對于中國人代會體制下的各級人大及其常委會，也許這還是進一步塑造人民代議機關形象，促進人們(至少是那些公民意識和參與意識較強的黨政干部)進一步關注人代會活動在構建和諧社會中的價值與意義的良好契機。而要做到這一點，關注和研究如何完善人代會“議”的制度，則是必不可少的一個重要方面。

事實上，中國的各級立法機關在回應協(xié)商民主理論挑戰(zhàn)、建立議事規(guī)則方面，并不是毫無動作的。目前，就國家大法而言，已有《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》(1987)、《全國人民代表大會議事規(guī)則》(1989)、《立法法》(2000)、《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》(2006)。上述法律是我國議會程序規(guī)范性文件的主要文本，此外，還有大量有關規(guī)范地方立法行為的地方性法規(guī)。同時，在立法實踐中，向社會公開征集立法建議，公布法律草案廣泛征求意見，對某些重要法律反復論證而不輕率交付表決，召開立法聽證會或允許公民旁聽人大會議等等，都是這種努力回應的種種表現(xiàn)。

但是，筆者認為上述努力還不足以充分回應當下中國民眾對立法機關的合理訴求。除了政治體制改革不到位而導致的立法權限和立法資源嚴重不足外，涉及“審議”活動的相關程序性規(guī)定也存在諸多缺陷。這些都值得我們用公平正義、協(xié)商民主的程序標準加以審視和反思。

(二)

基于上述考慮，筆者從議會的議事規(guī)則(主要是中國)中選取了以下一些共同性程序要素，力求用公平正義、協(xié)商民主的視角來予以審視，以為完善議事程序貢獻一孔之見。

1、提議與篩選

議會作為決定一定意思的議事機關，以審議各種案件并決定其可否為其職責。案是指其效力尚未確定的一定的意思或主張，往往需要具備相應的形式要件方能稱之為“案”(如主題、宗旨、理由、必要的依據(jù)或數(shù)據(jù)、大致的主張要點、附署的人數(shù)等)。案件在一些西方國家的議會規(guī)則中可分為動議和議案，而以議案最為大量。而按中國的習慣，可分為通案和個案，前者如法律案、社會發(fā)展年度或中長期規(guī)劃、“一府兩院”的工作報告、財政預決算及調(diào)整修改報告、某一領域重大事項或?qū)ｍ椆ぷ鲌蟾?國外有各委員會專項報告)、針對不特定多數(shù)對象的審計報告等；后者如代表資格爭議案、質(zhì)詢案、特定問題調(diào)查案、罷免或撤職或彈劾案等(限于本文目的，舍去上述分類中的個別特殊性而統(tǒng)稱為待議事項)。議會召集會議展開議事，是以待議事項的存在為前提的；而待議事項的提出，則是啟動議會行使權能的必要素材。因而，如何征集和篩選待議事項，是議會議事程序設計上首先要面對的一個課題。

綜觀西方主要國家議會的相關規(guī)則，其共同的程序要點是：(1)待議事項的范圍須屬于憲法、法律賦予議會的職權范圍；(2)為保持議會的獨立性，提出主體大多限于議會中的某一院、某委員會、議長、議員本人或多人聯(lián)名(在議會內(nèi)閣制國家允許內(nèi)閣或首相有法案提出權，而在總統(tǒng)制國家大多嚴格限制總統(tǒng)或政府的法案提出權。正因為此，在這些國家才有強大而無孔不入的“院外集團”以游說議員)；(3)為便于進行審議的準備，對待議事項的提出一般都規(guī)定了提出期間及提前送達議員的期限，臨時動議除外；(4)議長對征集到的待議事項可以分類移送相關委員會或另一院，并按編號順序組織一審(一讀)。議員所提議案與政府法案一律平等，除非符合某些法定條件，政府法案或建議才能優(yōu)先列入審議。一般而言，議長不能對所提議案拒絕列入審議，即是說，議會(議長)對議案的先行篩選功能十分微弱。這也許與西方議會長期奉行的自由、平等價值觀念和所提議案自身的質(zhì)量有關。

為了提高立法的民主性，廣辟議案來源，近年來我國大部分地方立法機關都在探索面向社會公開征集立法建議，但取得的效果參差不一。筆者本次調(diào)研問卷表中有一題為“您所在地區(qū)立法機關公開征求過立法建議嗎?A經(jīng)常，B很少，C沒有，D不知道”，107份答卷中，選擇A的7人(占6.5％)，選擇B的53人(占49.5％)，選擇c的32人(占29.9％)，選擇D的12人(占11.2％)，3人未答(占2.8％)。是人代會“開門立法”的宣傳不到位，還是這些受調(diào)干部閉目塞聽，筆者無法判斷。倒是幾位受調(diào)干部的私下看法引起了筆者的注意：他們說，誰知道那些人大代表已經(jīng)提了哪些議案，我們又不知情，萬一重復了豈不多事?顯然，人代會對來自各方面(主要是代表、委員)提出的議案或建議，適時地予以公布，既便于公眾知情，又便于公眾監(jiān)督，還可以征求附議。比起公開征集立法建議，也許更為實在和必要。

相比較而言，我國法律對各級人大及其常委會的議決事項范圍和送達期限，大多有原則性規(guī)定(有的還需細化)。而對提出主體的規(guī)定則較為寬泛，大致可分為兩大類，一是人代會系統(tǒng)內(nèi)的組織或個人(如主任會議、專委會、代表或委員聯(lián)名等)，二是其他國家機關(如一府兩院等)。就“法律案”這類通案而言，事實上歷來一直是政府作為提案人占據(jù)優(yōu)勢，這就為消解議會的獨立性、助長“政府事實上主導立法”乃至“政府或部門利益法制化”埋下隱患。是否需要對其他國家機關特別是政府這類提出主體加以必要限制?筆者認為目前還看不出多少必要性。由于政府身處社會公共管理一線，面對大量應興應革事項而亟待有序化的壓力，限制乃至禁止政府的提出權，既不合理也不現(xiàn)實。其實，政府的“立法主導”乃至“立法膨脹”，是二戰(zhàn)后各國都表現(xiàn)出的某種共同性，這其中必有內(nèi)在的合理性。當然，為防止和抵消其負面影響。可以由法律法規(guī)對人代會系統(tǒng)外的“國家機關”在立法規(guī)劃、提出條件等方面做出“門檻”相對較高的強制性規(guī)定(例如必須經(jīng)政府法制機構論證或附署意見)；對起草機構、信息資源等做出更合理的配置(例如可以由常委會另行委托起草機構，必須對政府所擁有的信息資源實行強制性的無障礙共享)。由于受本文主題所限，這里不再對此展開。

鑒于中國的人代會不實行兩院制，所設各專門委員會又相對過少(西方議會大多設有20至40多個數(shù)量不等的委員會，中國的全國人大迄今為止才設有9個專委會)，因此，上述各類提出主體提出的大量待議事項，給主席團(大會期間)、常委會(閉會期間)帶來了巨大壓力(例如每年3月的“兩會”期間，都會收到議案數(shù)百上千件)。而那些性質(zhì)各異、領域?qū)拸V、紛繁復雜的待議事項，由于提出者的素質(zhì)能力不同使之客觀上又確實存在著很大的差異，需要對其加以篩選、甄別，并做出相應的處理。這就客觀上把人大開會期間的主席團、閉會期間的委員長會議、主任會議，置于某種行使“未審先裁”權力的地位，其篩選、過濾的功能顯得異常強大。下面是筆者對有關法律中規(guī)定由主席團、委員長會議、主任會議對于待議事項(包括法律案、工作報告審議案、質(zhì)詢案、特定調(diào)查案、撤職案等)享有“決定”發(fā)議或“決定是否”發(fā)議之權的數(shù)量統(tǒng)計：(1)《立法法》中涉及由“委員長會議決定”的有8處。(2)《全國人大議事規(guī)則》中涉及由“主席團決定”的有10處。(3)《全國人大常委會議事規(guī)則》中涉及由“委員長會議決定”的有6處。(4)《監(jiān)督法》中涉及由“委員長會議或主任會議決定”的有12處(在順便對2001年《四川省人大及其常委會立法程序規(guī)定》檢索中，涉及由“主席團決定”的有3處，涉及由“主任會議決定”的有6處)。

眾所周知，議會是實行集體負責制，中國的各級人代會及其常委會是法定決策主體，按理說，委員長會議和主任會議對各類待議事項不應當享有“終裁權”。由于上述原因，我國法律不得不賦予委員長會議和主任會議以“篩選權”。從積極角度看，委員長會議和主任會議的“篩選權”，確實起到了冷卻“立法激情”、扼制“立法膨脹”、過濾“劣質(zhì)”提議、提高立法質(zhì)量的有益功能，特別是在“一院制”的制度背景下，這種功能更是不可或缺的。由于議會活動帶有較強的政治性，立法者的政治主張或政治偏好必然會導致其對所提待議事項的選擇性，這既無法禁止也無需回避。但是問題在于：在保留必要的“篩選”機制的同時，怎么減少因少數(shù)人的政治偏好而導致的對多元利益訴求的過度冷漠乃至壓制?特別是對來自人代會代表聯(lián)名、常委會委員聯(lián)名的提議，“是否”能進入審議程序，幾乎都需要由委員長會議或主任會議“決定”。相反，對來自人代會系統(tǒng)外的提案則較為寬松，這是否有違代表、委員之間“權利平等”和待議事項之間“平等對待”之嫌?

筆者認為，以協(xié)商民主和構建和諧社會的視角看來，為克服議會遠離社會的間接性和自我封閉性，在提議主體方面，除了保留現(xiàn)有法定主體外，可以允許全國性政黨和人民團體提出“法律案”和其他通案性質(zhì)的議案。對于人代會系統(tǒng)內(nèi)的提議主體，待一定條件具備后可分別適當減少聯(lián)名人數(shù)的限制，以降低“門檻”，解決民意“代不進”的不足。在保留現(xiàn)有的主席團、委員長會議、主任會議“篩選權”基礎上，為防止和抵消其“過多過濫”的負面影響，可以設定對被否定的提議“公開說明否定理由”的程序。待條件逐步成熟后，還可設定必要的制約機制，即當被否定提議獲取了1倍或數(shù)倍人員的聯(lián)名后，可推翻主席團、委員長會議、主任會議的否決，該提議就必須列入審議范圍，以體現(xiàn)出平等協(xié)商的良性互動。

2、對立與對話

議員對各類議案，見仁見智，意見紛紜，有的甚至尖銳對立，這正是民主商議的存在前提或基礎。議會制存在的意義，就是將人民中多元且復雜的利害關系與意見導入議場內(nèi)調(diào)整、統(tǒng)合，在意見沖突時，能通過對話與協(xié)調(diào)尋求出妥協(xié)點的可能性，以利最終達至合理結論。為此，現(xiàn)代議會必有、也應有容忍所有異議的胸襟和相應的保障。例如關于議員發(fā)言平等、言論免責的規(guī)定，就是表明議會應容納各種不同的建議和意見。中國人代會過去那種“萬馬齊喑”、“只決不議”的局面，不僅是自欺欺人、難以持久，而且也絕不可能達成內(nèi)心深處真正高質(zhì)量的“合意”。當然，改革開放以來，這種局面已經(jīng)得到極大的改觀。

議會中存在復數(shù)意見的對立是客觀事實，但對立不是目的，對話和溝通以至于彼此妥協(xié)才是目的，這就有必要設置相應的程序，讓對立的復數(shù)意見在性質(zhì)上、程度上能通過討論、辯駁、說明。彼此弄清真正的爭點所在，這種程序就是辯論。代議制自產(chǎn)生來，就與辯論相伴。從議會的詞源來看，Parliament系出自法文的“說話”，說話、辯論是各國議會最主要的活動。“議會的本質(zhì)是公開審議論證和反駁，是公開爭論和公開辯論”，“各種觀點在議會中相遇，觀點的交流碰撞出火花并導致清晰”。人類的經(jīng)驗告訴我們，在一味附和聲中或信息“一邊倒”的情況下，所作的決策不會收到最好的效果，而越多的觀點參與辯論，越多的觀點互相置疑，結果就越接近真理。

目前，中國的立法活動中，對于某些重大立法事項，有的進行了小范圍的立法聽證，有的地方性法規(guī)中還設置了“辯論”程序。但效果到底如何?本次調(diào)研的問卷表中有一道題：“據(jù)您所知，您所在地區(qū)立法機關搞過聽證嗎?A經(jīng)常，B很少，C沒有，D不知道”。107份答卷中，選擇A的5人(占4.7％)，選擇B的39人(占36％)，選擇c的27人(占25％)，選擇D的32人(占30％)，4人未答(占3.7％)。問卷表中的另一道題：“據(jù)您所知，您所在地區(qū)立法機關搞過辯論嗎?A經(jīng)常，B很少，C沒有，D不知道”。107份答卷中，選擇A的3人(占2.8％)，選擇B的14人(占13％)，選擇C的59人(占55.1％)，選擇D的29人(占27.1％)，2人未答(占1，8％)。如此多的干部對人大立法聽證、辯論等，既不關心，又不知情，權力機關審議活動的質(zhì)量及其對社會的影響力、吸引力豈不令人擔憂?

上述結果與四川省人大常委會有關研究報告中的觀察大體相似。該報告顯示：近年來，地方人大常委會審議法規(guī)案大多采取分組審議的形式，聯(lián)組會議與全體會議開得較少，辯論更是不曾有過。這種傳統(tǒng)的審議方法被視為是影響審議質(zhì)量的重要原因之一。筆者及其同事近年來參加過一些立法聽證會，或是旁聽過一些常委會會議，其印象大體是：被動“聽”的多，主動“議”的少，形式單一；平鋪直敘“照本宣科”的多，觀點不鮮明，重點難點不突出；許多發(fā)言習慣于“一攬子”式的“總體評價”，審得不細，議得不深。特別是持異議者各說各話，形式上是“討論”，但互不辯駁，形不成爭點，看不出差異的實質(zhì)所在。這種現(xiàn)象不僅存在于對立法案的審議，還包括對其他議案的審議中。顯然，應當完善并強化“辯論”程序及其適用。例如，可以對議題中的重大爭議，在各方充分準備并給予相應時間保障的條件下，召開專場辯論會。必要時還可以向社會公開，既讓公眾知道某些事項處理之難在何處，又便于影響和引導社會輿情。

真正意義上的辯論不是空談，也不是“語言霸權”，是論證。辯論的目的是通過論證某事為真理或正確而說服對手，或被別人說服而認為某事為正確或正當。離開了論證的辯論，就會成為某種“熱鬧的空洞形式”。一個真正的理性主張與出于直覺的感情判斷是不同的，前者的一個根本特點在于它必須是基于論證的可證立性。這就要求提議人必須對其所提主張向其他人說明理由、舉出證據(jù)。同樣，反駁(支持)該觀點或主張的議員也要論證其反駁(支持)的理由。

論證某主張成立，必須有充分的證據(jù)和信息作為依據(jù)。議會程序往往涉及的是一個數(shù)量龐大的人群，事實證明他們對于證據(jù)、信息占有的程度是不對稱的，特別是在政務信息和社會信息公開度嚴重匱乏的中國，這種不對稱顯得尤為突出。因此，在議會程序中，證據(jù)和信息的交換、公開尤其顯得重要。特別是當政府、各專委會事實上作為主要提議人的情況下，應當對其在信息公開、數(shù)據(jù)共享方面，設定更加嚴格的義務。如此才能使“討論”、“辯論”、“審議”、“旁聽”、“聽證”以及社會公眾等一切程序參與者，擁有知識、信息方面的“平等武裝”，才能不斷減少盲目性以促成溝通、協(xié)商乃至最終決策的理性化。總之，議會審議程序中最重要的問題之一是如何確保提供充分的信息以資判斷。同時，程序中的信息應該是多樣化的，否則信息來源于一個方面就容易造成偏聽偏信；其來源應當是通過正當合法途徑獲得；信息和證據(jù)應該在公開的程序中提交和傳達。

3、表決與結果

議會程序的目的是達成合議并通過表決形成結論。以合議制為議事形態(tài)的議會，與首長負責制的行政機關，兩者在決策模式上有著天壤之別。在議會里，議員分別代表各方勢力與階層，在此共商國家大事，審議辯難。在目前來說，還沒有別的辦法能夠和平而合法地取得全體一致同意的團體意志。為了避免議會結果偏頗，議會程序設置了“多數(shù)決”來決定討論結果，由這一抽象的表決機制來充當假想的“中立主持人”，而把這個以大多數(shù)人投票決定的意見作為民意的依歸。于是，“多數(shù)決”便成為民主政治的基本原則，也成為議會程序中的一個基本的要素。雖然議會辯論時各方言辭激烈、針鋒相對，但相較于武力戰(zhàn)爭或陰謀政治來說，議會政治的正當性和進步性就在于求同存異，以理性溫和的態(tài)度和溝通協(xié)調(diào)的方法尋求最大的共識。

結果的含義在于，議會程序須有決議的作出，而且決議一旦作出，就具有法定效力以及自我拘束力。若議會不能夠通過協(xié)商達至合議，那么各類社會事務的安排就無法固定下來，而仍然處于一種不確定狀態(tài)。同時，程序結果還有“作繭自縛”的效果，經(jīng)過程序認定的事實關系和法律關系，都被一一貼上封條，成為無可動搖的真正過去。一切程序參加者都受自己的陳述與判斷的約束。除非依法進入另一程序，否則議會的決議不能變更或撤銷。

西方一些國家議會的表決規(guī)則有以下要點：一是大多規(guī)定以出席會議人數(shù)的過半數(shù)通過為原則，表決時不在場的議員不能計人基數(shù)，否則表決結果將處于不確定狀態(tài)。二是議員在表決時不得附帶條件，否則其投票效力難以確定。三是對同一議案有幾個動議時，當要求逐個表決的人數(shù)達到一定比例時，應當先對動議逐個表決，以最終決定是否將議案提交表決。四是表決時允許棄權。傳統(tǒng)觀點認為棄權是對議員職責的不法放棄，不應予以承認。現(xiàn)在則大多予以承認。五是可以對整個議案進行分割表決。六是對于在本次會議期間表決通過的決議，議員不得要求變更表決。即所謂“一事不再決”原則。

目前，簡單多數(shù)決原則正面臨協(xié)商民主理論的普遍質(zhì)疑，如何使之更加具有靈活性、針對性，是各國議會都在探索的課題之一。我國人大的表決程序，絕大多數(shù)是將待決案交付整體表決，以贊成票占全體代表或委員的“過半數(shù)”為通過。以協(xié)商民主的角度審視，這種方式雖有助于提高效率，但失之于簡單化，不利于投票人更真實地表達其意志。筆者認為，可以考慮改進的方案有：(1)區(qū)分不同待決事項，分別采用“通過或否決”、“承認或不承認”、“同意或不同意”等決議形式。因為有些事項已屬過去時態(tài)，是無法“否決”的。(2)區(qū)分不同待決事項，對那些涉及面寬、時效長、性質(zhì)特別重大、尤其需要取得更廣泛民意基礎的事項，設定相對更高的通過比例。這在缺乏全民公決制的中國尤其必要。(3)對某些存在個別爭議而難以達成共識的法律案，對某些存在部分爭議而難以協(xié)調(diào)的議案，允許先進行逐章或逐條、或分段表決，然后視情況或修改后再整體表決。或暫時擱置直至否決。

筆者知道，從程序角度改善人代會的審議制度，需要諸多方面的配套改革，例如減少代表數(shù)量，逐步實現(xiàn)委員專職化，提升其能力素質(zhì)；延長會期，并對代表、委員的到會率和發(fā)言情況加以嚴格核查及公布；甚至適時推進體制改革，使黨的領導與人民當家作主能在人代會體制內(nèi)得以統(tǒng)一。因此，除了需要對各類具體程序的“精雕細刻”外，還需要有相應的配套改革方能奏效。