多元利益格局下的城市流動兒童教育問題研究

[摘要]城市流動兒童教育問題是我國在工業化、城市化進程中所出現的事關國家、社會、家庭的社會性問題。在現行的“以縣為主”的義務教育投入機制的框架下。采取“兩為主”的原則解決數量如此巨大的城市流動兒童在流入地接受義務教育的問題，勢必會觸及到地方政府的利益，使政策受到影響，加大政策實施成本。要保證國家有關城市流動兒童教育問題政策、措施的有效性，就必須綜合權衡各方的利益，并以此為基礎調整國家義務教育投入和管理政策。

[關鍵詞]義務教育；城市流動兒童；以縣為主；義務教育券

[中圖分類號]GH67.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2007)06—0191—05

一、問題的提出

農民工子女教育問題是我國在工業化、城市化進程中隨農村剩余勞動力跨區域大規模流動而出現的一個社會性問題。1980年代初期，隨著農村家庭聯產承包制的實施，農業部門勞動生產率的提高，農村剩余勞動力開始離開土地、離開農村，到城市工業部門尋求新的就業機會，農民工子女教育問題開始顯現，但由于早期的農村剩余勞動力的流動模式以單個家庭成員為主、且規模小、流動范圍窄、季節性強，與之相對應的農民工子女教育問題無論在規模上、影響面和問題的嚴重性上都未引起人們的重視。近年來，隨著農村剩余勞動力的大范圍、大規模、長期性和以家庭為主的流動模式的出現，農民工子女教育問題便出現了兩種不同的表現形式，一是在經濟欠發達的以農村剩余勞動力輸出為主的地區，農村出現了大量的“留守兒童”；二是在經濟較發達地區的大中城市，形成了流動兒童群體。受農民工經濟收入、工作性質和城市義務教育管理制度等多種因素的綜合影響，農民工子女隨父母外出進入工作地所在城市接受義務教育的經濟成本和社會成本遠大于留在農村接受義務教育的成本，多數農民工子女被留在了農村地區，留守兒童從數量規模、社會影響上要遠遠大于城市流動兒童，因此，理論界對農村留守兒童的研究給予了更多的關注。廣大學者對留守兒童的宏觀層面上的研究主要集中于留守兒童的數量、規模估計、政策、措施等問題；微觀層面上的研究更多基于實地的調查數據，探討在父母、家庭缺失以及隔代教育環境下，留守兒童的心理、學習行為表現差異上。學術界對城市流動兒童教育問題的研究多立足于義務教育的公平性，對城市流動兒童接受義務教育的制度因素進行了廣泛的探討，由此得出的基本結論是強調政府承擔起城市流動兒童教育的責任和義務，以保證城市流動兒童接受教育的權利。為此，國家有關部門先后于1998年、2001年、2003年三次出臺了《流動兒童就學暫行辦法》、《國務院關于基礎教育改革和發展的決定》、《關于進一步做好進城就業務工農民子女義務教育工作的意見》，形成了保證流動兒童在流人地接受義務教育的“兩為主”原則性框架。然而這些政策并沒有達到政策期望的效果，農民工進城子女無論是在享受義務教育資源的公平性。還是就學的經濟成本等方面都受到了流入地政府、公辦學校的不同程度排斥和區別對待，其直接后果是進城務工的農民工子女輟學率和上學年齡都遠高于城市同齡兒童，導致以農村家庭為主體的人力資本投資中途中斷，從而使貧困現象在這類家庭中出現代際轉移，暫時貧困因人力資源問題演化成長期貧困。在現有的“以縣為主”的義務教育投入和管理模式下，圍繞著進城務工農民工子女在流人地接受義務教育的問題已形成了國家、流入地政府、流人地公辦學校、城市兒童、流動兒童等多元利益主體，現有的城市流動兒童義務教育問題就是在多重利益格局下，流動兒童接受義務教育需求與供給失衡的現實表現，因此，城市流動兒童在流入地接受義務教育過程中存在的問題解決的最優選擇是在多方利益均衡和綜合的基礎上，形成新的制度安排，而這種協調機制的關鍵是中央政府的責任具體化，也只有在充分考慮了多方利益的情況下，政策措施才會產生實效。

二、城市流動兒童義務教育的利益格局分析

教育是人力資源投資的重要方式。20世紀60年代，人力資本理論將教育看成是對人的投資。對于個人和家庭而言，教育水平的提高意味著受教育者本人的工作選擇機會的增加和收入的提高；對國家和社會而言，公民的受教育水平的提高意味著全社會人力資本的質量和文明程度的提高，國家整體科技創新、產品更新能力的增強，學習能力的增強。因此，從義務教育投資的成本一收益分析，義務教育是多方利益的共同體，在國家、社會、個人及家庭之間既有利益的一致性，又有矛盾和沖突。同樣地，城市流動兒童作為現行義務教育投入模式下的一個“特殊群體”，其利益也是國家、政府、流動兒童及家庭利益的綜合，利益主體之間既有一致性又有矛盾。在國家現有義務教育“以縣為主”、“地方責任，分級管理”模式下，各利益主體之間的矛盾和沖突進一步顯性化。

(一)“以縣為主”的義務教育投入機制與城市流動兒童義務教育“兩為主”的內在矛盾，導致流入地政府的政策執行不力

目前，我國義務教育的投入機制是“以縣為主”，縣級人民政府是義務教育的投入主體和管理主體。在“以縣為主”的投入制度安排下，要實現義務教育的公平性目標就應該保證不同地區的縣級財政收入的絕對一致，這是在“以縣為主”的教育投入機制模式下，保證義務教育公平性的應有前提假設。然而由于受經濟發展階段和不同地區要素稟賦結構的影響，我國的縣域經濟發展水平極度不平衡，社會結構存在差異，導致地方政府的財政收入基礎和財政負擔的不同。在此背景下，“以縣為主”的教育投入機制勢必會造成義務教育資源配置上的地區差距。在造成不同地區教育資源的非均衡發展的同時，也直接固化了地方政府的利益。

對于農民工子女流入地政府而言，新增城市流動兒童的義務教育問題，如果按“兩為主”原則，由流入地政府解決流動兒童的義務教育問題意味著流入地政府的財政支出負擔的額外增加。以北京市為例，該市共有流動兒童20萬人，按2002年生均教育經費2472.26元計算，僅此一項就要增加財政支出49115.2萬元。雖然流動兒童義務教育“兩為主”的政策從長遠看有利于整個社會的穩定和人口素質的提高，在給國家和受教育者個人帶來收益的同時，也可以通過“資本化”而使以財產稅為主體收入的地方政府的財政收入增加，但相對于巨大的社會收益，地方政府卻完全承擔了其支出成本。這樣一來“兩為主”的制度安排和設計對流入地而言就存在一個激勵不相容的問題，與地方政府利益存在沖突和矛盾，直接影響到地方政府執行政策的效果。以此為條件，流入地政府在執行國家相關政策的成本支出和自身利益的權衡中，其決策的結果要么是有條件的執行，要么是將執行國家政策而額外承擔的財政支出成本轉嫁給城市流動兒童及家庭，現實表現就是通過收取借讀費、贊助費的形式來轉嫁、緩解政府的財政支出成本和壓力，從而將大部分難以承擔高昂借讀費的農民工子女排斥在正式制度的義務教育供給體系之外，使其陷入兩難選擇中，要么接受正式制度安排的義務教育就要承受較高的經濟成本，要么低成本地接受制度外所提供的質量較差、不規范的義務教育。

(二)對稀缺的義務教育經費的爭奪導致公辦學校角色的異化，不愿意接受流動兒童。

公辦學校是義務教育的教學主體，也是國家義務教育政策的具體執行者，是非贏利性的組織，其社會角色是提供教育服務，為適齡兒童提供平等的教育機會和接受義務教育的條件。長期以來，受經濟發展水平和辦學指導思想的影響，我國總體教育經費占GDP的比重遠低于發展中國家的平均水平，總體教育經費投入不足，與此同時政府在基礎教育與高等教育的切塊分配中，又傾向于高等教育，這就使得義務教育經費長期低于社會經濟發展對義務教育的需求。面對有限的義務教育資源的政府供給，一方面各公辦學校之間勢必會展開對稀缺的教育經費的競爭，而競爭獲勝的條件就是其辦學質量。另一方面，作為政府主管部門，在分配有限的教育資源時，往往采用保重點的原則。而重點與非重點的低成本判別標準就是公辦學校的教學質量，上述兩個因素的共同結果導致公辦學校作為義務教育的供給主體的社會角色的異化，公辦學校正日益成為面向市場和社會的、具有獨立性和自主性的辦學主體，生存和發展已經成為任何一所公辦學校面臨的首要問題，而決定其生存和發展的因素就是其辦學質量，也就是說教學質量就成為影響公辦學校任何行為決策的關鍵性變量。相對于本地生源而言，城市流動兒童多數來自教學資源缺乏的農村地區，其本身的基礎、學習的連貫性、學習習慣、學習環境、學習成績都存在著較大的困難和問題，難以從根本上滿足公辦學校對生源質量的要求。按照政府規定，接受過多的城市流動兒童進入學校勢必會給自己學校的教學質量產生一定的不利影響，因此從生源質量角度考慮，學校沒有接受城市流動兒童的積極性。同時在不增加財政經費的情況下，公辦學校更是缺乏接受城市流動兒童的經濟激勵。據我們的實地調查，在沒有政府財政支持的情況下，城市公辦學校接受城市流動兒童都是有條件地、選擇性地接受。一些擁有優質義務教育資源的公辦學校往往通過嚴格的考試來篩選成績優秀的學生或愿意承擔借讀費、贊助費的城市流動兒童。公辦學校的這一根本利益與國家“以公辦學校為主”接受城市流動兒童的原則存在沖突，其結果是在地方政府短時期難以提供更多的教育投入的背景下，城市流動兒童除部分成績優異，家庭收入水平高的兒童可以享受到城市優質的公共教育資源外，其他的流動兒童就只能進入城市中辦學基礎薄弱、地處城郊結合部、較為偏僻的公辦學校，失去公平享受城市義務教育資源的機會。

(三)地位的不合法性決定打工子弟學校的利益焦點在短期收益而非長期收益

打工子弟學校是我國大量農村剩余勞動力舉家流入城市尋求就業機會過程中，城市中公辦學校難以滿足農村流動兒童接受義務教育需求的情況下，而自發出現的一種義務教育制度外供給模式。相對于城市的公辦學校，打工子弟學校無論是在師資力量、教學規范、安全環境、基礎設施、教學管理方面都存在著不少的問題，但由于其較低的收費標準、靈活的辦學方式、學生之間的高度認同感和地緣特征，打工子弟學校不僅在一定程度上可以為部分城市流動兒童提供義務教育服務，而且也適合部分城市流動人口的收入水平和經濟狀況，滿足流動兒童的心理需求。行動者的任何決策都是在不同行動或事物之間進行有目的的選擇，在現實中，人們的理性行動不僅是追求經濟效益，而且還包括社會的、文化的、情感的、政治的目的。首先，在今天的城市流動人口中，由于人力資本的原因，他們多數在城市從事一些臟、苦、累的體力勞動，收入低與收入不穩定性同時并存，在公辦學校存在高昂的借讀費的情況下，打工子弟學校較低的收費標準非常適合進城務工的農民工的收入水平。其次，在打工子弟學校內，同班級同學的家庭背景、文化具有高度的一致性，在打工子弟學校內接受義務教育可以較好地避免在公辦學校內，同學由于家庭背景、文化不同而產生的城市兒童與流動兒童之間的心理沖突與矛盾，避免流動兒童在公辦學校難以受到應有尊重、獲得友誼等對孩子健康成長不利因素的影響。從以上兩個方面分析，打工子弟學校的社會利益是為部分城市流動兒童提供了義務教育服務，是一定的經濟、社會環境催生的、對城市義務教育體系的補充和完善。然而打工子弟學校從一開始，由于自己辦學過程中的一些問題而受到政府的限制，其合法性始終沒有得到政府主管部門的認可。在沒有國家財政和政策支持的情況下，打工子弟學校的預期具有高度不確定性，致使其經濟贏利的目的性更加明顯。打工子弟學校的經濟性目的與其身份的尷尬性決定了其在短期利益和長期利益的權衡比較中，選擇短期利益而忽視長期利益，具體表現就是對教學設施、師資隊伍建設、教學管理方面的投資缺少積極性，短期、臨時辦學思想嚴重，制約著其自身的健康發展，也影響了教學質量的提高。

(四)城市流動兒童及家庭在流人地接受義務教育的需求，由于缺少暢通的表述機制而受到忽視。

子女接受教育的多少、好壞不僅會影響到本人的利益，也會影響到其家庭的利益。隨著農村剩余勞動力的大規模、跨區域流動，農民工子女教育問題已經成為我國工業化、城市化進程中一個特殊的社會、經濟問題，成為所有的農村剩余勞動力的一個兩難選擇。留在戶籍所在地可以享受低成本的義務教育，但失去應有的父母教育、家庭教育而成為“留守學生”，從而影響其健康成長。帶在身邊隨自己進城接受義務教育，由于“以縣為主”的教育投入體制的塊狀分割而成為“編外學生”、“邊緣學生”，要享受制度內的城市義務教育供給就要付出高昂的，甚至難以接受的經濟成本。農村剩余勞動力的轉移是在無政府組織情況下的一個依靠親友關系、社會關系網絡由農村向城市的自發性流動，其就業模式具有高度的分散化、臨時化的特征，缺少組織和社會影響力，既遠離城市生活中心，又被排斥在流入城市的政治資源和輿論資源外，其權利在政府部門沒有明確的利益代表。同樣地，城市流動兒童接受義務教育的權益保護在政府決策體系中缺乏利益代表，這樣城市流動兒童的義務教育權益保護完全依賴于地方政府決策者的重視與否和其對國家相關政策的落實程度，這從集體選擇理論的角度看是很難得到保證的。雖然國家對城市流動兒童的教育問題非常重視，出臺了相應的政策，但在多方利益的博弈中，城市流動兒童接受義務教育利益需求卻容易被地方政府在具體的實施過程中所忽視。

三、城市流動兒童義務教育發展對策

城市流動兒童的義務教育問題事關國家、具體的流動人口家庭和流動兒童，在現行的“以縣為主”的義務教育投入機制的框架下，采取“兩為主”的原則解決數量如此巨大的城市流動兒童在流人地接受義務教育問題，勢必會觸及到地方政府的利益，從而使政策的實施受到影響，加大了政策實施的成本，因此在現行的義務教育制度安排下，從制度實施的成本、收益角度來綜合權衡各方的利益，是解決城市流動兒童在流入地接受義務教育問題的關鍵。

(一)加大國家對義務教育的投入，降低個人接受義務教育的成本

政府的教育支出不足和結構不合理是我國教育投入的兩個問題。在教育成本一定的情況下，公共支出不足意味著個人教育成本的增加。從一般意義上分析，城市流動兒童家庭多為低收入家庭，其教育投資受收入的約束。也就是說，依靠流動兒童家庭對流動兒童進行人力資本投資存在著現實的困難。在收入約束下，要讓流動兒童家庭對流動兒童進行人力資本投資就受到教育信貸市場的影響。首先，人力資本投資收益的滯后性，使教育信貸具有很大的風險，商業銀行為規避風險，往往不愿意介入教育信貸市場。其次，人力資本的不可抵押性；再次，以農民工子女為主要組成部分的城市流動兒童的家庭缺乏可抵押資產。上述分析說明，要保證城市流動兒童的義務教育問題既不能依靠地方政府、依靠家庭，也不能依靠市場來解決，其有效的解決措施就是中央政府加大對義務教育的投入。

(二)改變“以戶籍人口”為統計口徑的中央政府和省政府的義務教育撥款方式，實施“教育券”制度，以適合人口大規模流動對子女流動接受教育的需要

城市流動人口子女義務教育問題的產生是在既有的義務教育經費投入模式和義務教育管理體制中產生的?！耙詰艏丝凇睘榱x務教育經費投入依據，意味著隨著流動兒童的流動，政府的財政投入留在了戶籍所在地，而流入地政府并不能得到中央相應的教育經費投入，這種撥款方式使流動兒童成為義務教育的灰色地帶，造成流入地政府的權責不對等。按經濟發展的一般規律，隨著我國經濟結構的調整和經濟發展，農村人口的城市化是經濟發展的必然趨勢，因此，義務教育的投入機制必須順應人口大規模流動的現實需要，并做相應的調整。在國家已經出臺的“兩為主”的原則下，城市流動兒童義務教育問題依然存在的原因很多，我們可以指責流入地政府的卸責行為，但如果地方政府完全按照國家規定實行“兩為主”，會出現什么樣的情況呢?可以想象在農村剩余勞動力流入的城市就會出現義務教育的“洼地現象”，大量的農村兒童涌入城市，會造成城市義務教育資源的供需嚴重失衡，同時，也會造成廣大農村地區已有的教育資源閑置和浪費。因此從這一層面上分析，城市流動兒童的義務教育問題的解決單純依靠地方政府，其實施成本會使一項事關全局的社會問題的解決復雜化，而低成本的解決方法就是借助國家的優勢來解決問題。借鑒發達國家的成功經驗，實施“義務教育券”不僅可以保證義務教育的公平性、便利性，而且還可以促進學校之間的競爭，促進義務教育的有效率供給?！傲x務教育券”由國家將國家應承擔的義務教育經費制作成“義務教育券”，分發給每個義務教育階段的適齡兒童，他們流動到哪里就將自己的“義務教育券”交給所在學校，再由學校交給當地政府，當地政府憑其“義務教育券”的多少向國家申請劃撥教育經費。實施“義務教育券”的義務教育投入制度。意味著國家應成為義務教育的投入主體，是以國家投入為前提條件的，這也符合義務教育的基本性質，在由國家承擔義務教育的經費投入的前提下由地方政府負責日常教育管理。

(三)發揮政府管理作用，鼓勵民間資本進入義務教育。彌補財政投入經費不足的問題

經過20多年的發展，在進城的流動人口中已出現了嚴重的分化，他們中雖然不乏通過自己的辛勤勞動和聰明才智富裕起來的群體，但更多的是生活在城市底層的農民工，他們對義務教育有著較低的要求，在教育投入的經濟成本和質量的比較選擇中，他們更看重教育的經濟成本。雖然打工子弟學校在辦學規范性、教學基礎設施、教師隊伍建設、安全環境等方面存在著諸多問題，但這些問題都是發展過程中的問題，只要政府管理、監督和引導方法正確，措施到位，這些問題都可以在較短時間內得以解決。首先應在一定區域范圍內，根據城市發展規劃的需要，綜合考慮義務教育辦學機構布點時，引人民間資本。其次，明確打工子弟學校的合法地位，一旦地位合法化，從其本身的發展來講，在短期利益與長期利益的權衡中，打工子弟學校將會從長遠發展來進行行為決策，克服短期效應。再次，對有一定規模的打工子弟學校，政府教育主管部門應將其納入整個義務教育體系中進行管理，在課程設置、師資隊伍建設、教學條件方面給予支持、指導，以幫助其進行規范化管理。目前，流動兒童的主要流入地多是經濟發展條件較好的地區，民間資本充足，具有發展民辦教育的經濟基礎，只要政府引導得當，就可以吸引民間資本進入義務教育領域，打工子弟學校投入不足的問題就可以得到較好的解決。

四、結論

在財政分權框架下，地方政府缺少對流動兒童提供低成本義務教育的內在激勵；受義務教育政府投入稀缺性的影響，公辦學校往往將提供義務教育的成本有條件地轉嫁給流動兒童及其家庭；以打工子弟學校為主體的民辦教育機構的身份不合法性，難以從體制上進入到城市義務教育的管理體系中；流動家庭的特殊性使其難以承受高昂的義務教育的體制外供給的教育成本。這些因素共同構成了城市流動兒童低成本接受義務教育的制度、經濟、社會障礙，如何消除這些因素的影響，從目前的義務教育資源分布看，一是加大國家對義務教育的投入；二是應根據流動兒童的流動性，采取相應的義務教育投入管理體制；三是在政府財力有限的情況下，鼓勵民間資金進入義務教育領域，改變城市內由于流動人口的增加而造成的義務教育供給不足的矛盾。