制度反腐與反腐制度

摘 要：制度反腐是人們在長期的反腐實踐和反腐學術研究中得出的總結性認識。但是，通過制定反腐敗的法律法規來打擊腐敗的反腐制度與通過國家法制體系建設來控制腐敗的制度反腐是有區別的。在現有的反腐理論研究中，這個問題不是被忽略了，就是被混淆了。

關鍵詞：反腐敗；制度；法制體系建設

中圖分類號：D90 文獻標識碼：A 文章編號： 1004-1605（2007）05-0036-02 

作者簡介： 黃少平（1969- ），男，湖南常德人，四川省社會科學院政治學所助理研究員、政治學碩士，主要研究方向為黨的建設和政治思想教育；蔣政（1975- ），男，重慶大足人，樂山師范學院政法系講師、法學碩士，主要研究方向為政黨政治與當代中國政治。

在反腐敗理論研究與實踐中，人們得出了一條共同的結論：反腐敗最終要靠制度。于是，人們寄希望于盡快形成一整套對已經出現或將來可能發生的各種腐敗行為進行遏制和懲處的法律法規，即通常所稱的“反腐敗法律法規體系”。據報道，我國現有的黨風廉政和反腐敗法律法規制度已超過1200件。^［1］然而在筆者看來，建立“反腐敗法律法規體系”并不是反腐敗的全部，“制度反腐”不應簡單地等同于“反腐制度”。但是，這個問題卻無意中被人們忽略了、混淆了。因此，將“制度反腐”與“反腐制度”區分開來，應成為反腐敗理論研究必須關注的問題。

一般認為，制度反腐就是通過制定專門打擊和預防腐敗的法律法規來解決腐敗問題。其實，這種針對已經出現或可能出現的腐敗行為制定相應的懲處和預防的法律法規的方法，解決的只是反腐制度的健全問題，它具有一定的被動性，屬于“補救性”措施。然而，“補救性”制度的層次越多，制度的剛性就越弱，制度效力也就越差。在這樣的情況下，人們對法律的認同感會降低，對法律制度的依賴與信任也隨之下降，而背離法律行事的沖動則會上升，產生腐敗的可能性也就越大。所以說，不注重制度體系上游的建設，只是被動地從懲處（制度下游）的角度來加強制度建設，這無異于中國古代鯀治水的做法——“堵”。從這個意義上說，“反腐制度”實際上仍屬于治標之舉。

真正的制度反腐，應當是指通過加強整個國家的制度體系建設，使得社會各階層、組織、個人的權利和義務在符合該政權性質和宗旨的基本前提下得到合理的調整與歸位，解決因制度本身的矛盾、沖突、缺陷而導致的腐敗行為的反腐方法。這樣的制度建設，首先要加強國家法律體系中上位法的建設（包括體現國家性質和基本原則的憲法、民法典、刑法典以及一些基本法等），其次是縝密地進行下位法的配套建設。在下位法的建設中，應更多地關注法律的可操作性和有效性，避免出現有法不依、執法不嚴、違法不究的尷尬，并最終形成一套合理、協調、有效的國家制度體系。

目前，我們離這樣的目標要求顯然還有很大的距離。最明顯的表現，就是人民群眾反映強烈的“執行難”問題。法院的判決是法律的實施，是國家公正的最后保障。如果法院的判決不能得到有效執行，法律的權威性就站不住腳，在此情況下，法律再多又有何用？如果大量積案最終是通過行政手段來解決的，那么，在解決社會矛盾中就會存在兩個權威體系：一個是國家法律制度體系，一個是行政權力體系。在實踐中，前者往往屈從于后者。而真正的法治，恰恰是要求把后者納入到前者之中去。因為，腐敗的實質就是權力的行使超出了法律的制約和規范。制度反腐的實質，就在于讓權力在法律制度的框架中運行。因此，制度反腐是一個從整體、宏觀、長遠的角度，通過不斷完善國家法律制度體系，規范權力運作，進而防治腐敗的系統工程，而不是局限于制定一套打擊腐敗的補救性法律法規體系。當然，期望這樣的系統工程能一蹴而就是不現實的，它要求立法者采取積極的態度，從國家整體和長遠利益出發，用國家的核心價值作指導，逐步完善法律制度體系，使其成為合理調整社會各階層的利益、有效約束人們的社會行為、具有普遍權威的行為指南。只有這樣，腐敗才有望得到根本遏制。

我們可以用近年來的煤礦行業為例，分析一下制度反腐與反腐制度的關系。面對煤礦行業近幾年事故多發頻發的勢頭，2005年，全國煤礦安全整頓給自改革開放以來的行業反腐下了一劑猛藥，其決心和力度不可謂不大。當年8月，中紀委、監察部會同國資委、國家安全生產監督總局聯合發出通知，要求國家機關工作人員必須在規定時限內從入股的煤礦撤資，逾期者將被就地免職。但通知發出后，各種對抗性行為五花八門：“一證多井，一井多坑，一坑多口”、“一邊關一邊建”、“停產不整頓”等現象層出不窮；個別官員“寧可不要烏紗帽，也決不退股份”的瘋狂叫囂令國人震驚。在一些省份迅速報出驗收合格率100%的同時，真正落實了關閉措施的礦井卻不到應關閉礦井的五分之一，一些地區和煤礦仍在等待觀望。

面對如此嚴峻的煤礦安全生產形勢和相關部門官員的行為，國家并不是沒有相應的安全生產和責任追究制度。據統計，國家頒布的有關煤礦安全生產的法規文件，如《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國煤炭法》、《煤礦安全監察條例》、《煤礦安全事故行政責任追究規定》等就有29部之多；云南、黑龍江、山西、寧夏、吉林等省（區）也都陸續出臺了相關的地方性法規。但所有這些，都沒能從根本上遏制礦難的發生甚至反彈；沒能徹底解決相關政府官員甚至部門集體與“煤老板”相互勾結、執法犯法、狼狽為奸的問題。當厚厚的法律法規在接連不斷的煤礦安全事故和官員的腐敗行為面前顯得力不從心之時，人們不得不對這種方法本身加以反思。

為什么煤礦安全生產事故居高不下？為什么官煤勾結如此之牢？其根本動因只能是對暴利的追求。在我國，礦產資源稅率僅僅只有1.18%，遠低于美國和其他許多發達國家的水平，這使私人礦主幾乎是在無償地使用國有資源。因而，他們往往利用極低的回采率和對資源的極大浪費來降低成本、攫取暴利。在巨大利益的誘惑下，礦主們為了大撈一把自然會不惜一切代價（包括礦工的生命），而掌管煤礦生產經營審批權和安全生產監督權的行政主管部門及其工作人員就成了他們的“攻關”對象，其中一些人被巨大的利益磁場所吸引也就不足為怪了。可見，如果不從煤炭生產的利益方面進行制度調整，打擊、懲處官煤勾結腐敗行為的制度措施再多，也敵不過巨大經濟利益的誘惑。國家有關部委正在制定的新的礦產資源稅征收辦法，就是為了扭轉這種不合理的使用礦產資源的狀況，通過實行以儲量為基數、同回采率等掛鉤的資源有償使用辦法，對礦產資源生產中的利益格局進行調整。應該說，這是一條重要的治本之策。筆者認為，制定一部控制煤礦生產暴利的有效法律，將比十部打擊官煤勾結的防治法律更有效。因為，為了一點微薄的利益而去冒舍棄更多利益的風險，這不是正常人的思維。通過利益調整控制腐敗屬于制度反腐，而制定打擊官煤勾結的法律法規則屬于反腐制度，它是制度反腐的一個部分，而且只是一小部分。

至此，我們可以得出這樣的結論：制度反腐是指通過完善國家的法律法規制度體系，以解決法律法規之間的不協調，彌補法律的漏洞，使人們的行為在自身利益權衡的基礎上更加自覺地遵守法律的，全面、宏觀地解決腐敗問題的思路和方法；反腐制度則是指為懲治和預防腐敗而制定專門針對腐敗行為的相關法律法規的法律制度建設。可見，制度反腐不等于反腐制度。只注重加強反腐制度的建設而忽視通過國家制度體系的建設來反腐，是依靠嚴刑峻法反腐而最終走向失敗的主要原因。對此，亨廷頓的一個觀點應該引起我們的注意，他說：“在一個腐化成風的社會里，采用嚴厲的反腐化的法令只會增加腐化的機會。”^［2］

參考文獻：

［1］董瑞豐，李潔.反腐法規制度建設高懸利劍［J］.瞭望新聞周刊，2006（35）.

［2］亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.北京：三聯書店，1989：57. 

責任編輯：王清明