工傷認(rèn)定：行政與司法的沖突及消除

[摘要]工傷認(rèn)定被設(shè)置為行政法律關(guān)系而進(jìn)入公法領(lǐng)域，導(dǎo)致具體行政行為產(chǎn)生，行政復(fù)議和行政訴訟不可避免，增加了行政與司法在認(rèn)定工傷上的矛盾與沖突，造成工傷認(rèn)定法律效果與社會(huì)效果出現(xiàn)一定程度的背離。應(yīng)將本質(zhì)上屬于社會(huì)法領(lǐng)域的工傷認(rèn)定劃歸在勞動(dòng)仲裁的受案范圍，使工傷認(rèn)定更為科學(xué)合理，使勞動(dòng)者的權(quán)益得到更為切實(shí)的尊重和保障。

[關(guān)鍵詞] 工傷認(rèn)定；勞動(dòng)法律關(guān)系；具體行政行為；行政復(fù)議；行政訴訟

[中圖分類(lèi)號(hào)]DF474 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000—4769(2007)02—0092—04

一、工傷認(rèn)定及法律和社會(huì)效果

1．工傷認(rèn)定的內(nèi)涵和性質(zhì)

工傷認(rèn)定是我國(guó)勞動(dòng)部門(mén)依法確認(rèn)勞動(dòng)者的傷殘是否屬于勞動(dòng)法意義上的工傷的具體行政行為。對(duì)工作、生產(chǎn)中受到傷害的勞動(dòng)者予以及時(shí)公平的工傷救濟(jì)，是社會(huì)正義的體現(xiàn)。由于我國(guó)受制于現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，法律對(duì)社會(huì)勞動(dòng)中遭受的職業(yè)傷害并沒(méi)有統(tǒng)一的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而是劃分在不同的部門(mén)法內(nèi)，適用不同的實(shí)體法和程序法，享受不同的傷殘待遇。

2．工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序

認(rèn)定勞動(dòng)法意義上的工傷有兩大法律標(biāo)準(zhǔn)：一是勞動(dòng)法律關(guān)系是否存在，包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系；二是是否符合國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》中認(rèn)定工傷的7條標(biāo)準(zhǔn)或視為工傷的3條標(biāo)準(zhǔn)。其認(rèn)定工傷的法律程序的依據(jù)是國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》和勞動(dòng)保障部《工傷認(rèn)定辦法》。申請(qǐng)工傷認(rèn)定的主體有用人單位、傷殘勞動(dòng)者及直系親屬和工會(huì)；認(rèn)定工傷的權(quán)限機(jī)構(gòu)是屬地勞動(dòng)行政部門(mén)。此外設(shè)置有內(nèi)部監(jiān)督程序的行政復(fù)議和司法監(jiān)督程序的行政訴訟。

3．工傷認(rèn)定的法律效果和社會(huì)效果

客觀地說(shuō)，絕大多數(shù)勞動(dòng)法律關(guān)系清晰和事實(shí)清楚的工傷，通過(guò)現(xiàn)行工傷認(rèn)定程序是能順利得到確認(rèn)的。然近年工傷救濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了一種新的現(xiàn)象：各地因工傷認(rèn)定引起的行政訴訟案件增多；勞動(dòng)部門(mén)的工傷認(rèn)定書(shū)被人民法院撤銷(xiāo)的增多；工傷勞動(dòng)者四處喊冤的增多。據(jù)廣東省佛山市中級(jí)人民法院調(diào)研統(tǒng)計(jì)：“在2001年以前，鮮有不服工傷認(rèn)定的行政訴訟案例，但自2001年開(kāi)始，該類(lèi)案件數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，到2003年已經(jīng)占到行政訴訟案總數(shù)的39％”^[1]據(jù)江蘇省高級(jí)人民法院統(tǒng)計(jì)：“2004年全省勞動(dòng)保障類(lèi)行政案件總數(shù)已經(jīng)超過(guò)傳統(tǒng)的資源類(lèi)、公安行政類(lèi)案件，僅次于城建拆遷類(lèi)行政案件，列全省第二位。近三年統(tǒng)計(jì)顯示，工傷類(lèi)行政案件占全部勞動(dòng)和社會(huì)保障行政案件的70％。”^[2]同樣，筆者所在市因工傷引起的行政訴訟案件上升為全市行政案件的第二位，2005年該市勞動(dòng)部門(mén)所作出的工傷認(rèn)定書(shū)被人民法院撤銷(xiāo)的比例飆升到46．4％。部分不服終審判決的工傷勞動(dòng)者和家屬怨聲載道，四處呼救，有失社會(huì)和諧。

4．現(xiàn)行工傷認(rèn)定的法律思考

為何井然有序的工傷認(rèn)定會(huì)出現(xiàn)如此令人不解的社會(huì)效果?除經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，安全生產(chǎn)條件不到位和當(dāng)事人訴訟意識(shí)增強(qiáng)外，有無(wú)法律自身的原因?近年行政與司法已經(jīng)出現(xiàn)質(zhì)疑之聲。如浙江勞動(dòng)部門(mén)反映：“工傷認(rèn)定的實(shí)質(zhì)是勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)，這是勞動(dòng)部門(mén)處理工傷案件中最頭痛的，也是勞動(dòng)保障部門(mén)在行政訴訟中經(jīng)常敗訴的一個(gè)問(wèn)題”。^[3]廣東法院的調(diào)研結(jié)論認(rèn)為：“審判實(shí)踐表明，工傷認(rèn)定的行政訴訟，雖然在一定程度上起到了對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定結(jié)論的合法性進(jìn)行審查的作用，但可能更大的程度上阻礙了傷亡職工獲得損害賠償?shù)募皶r(shí)性”。^[4]筆者通過(guò)法律援助實(shí)踐深感我國(guó)工傷認(rèn)定程序值得反思，特分析兩個(gè)工傷認(rèn)定的案例，探討行政與司法工傷認(rèn)定沖突的原因、問(wèn)題和解決思路。

二、工傷認(rèn)定行政與司法的沖突及原因

(一)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)分歧

1．典型案件^①

工傷事實(shí)：2004年2月，自然人羅某從A裝飾工程有限責(zé)任公司承包了“國(guó)際花園”工地鋁合金門(mén)窗安裝工程，羅委托其親戚葉某招聘了唐某等十幾名農(nóng)民工從事安裝工作。唐某等人從葉某手中領(lǐng)取工資。2004年4月7日，自然人徐某從B裝飾工程有限責(zé)任公司承包了“左岸花都”工地鋁合金門(mén)窗安裝工程，打電話給同樣是親戚的葉某，請(qǐng)他找?guī)讉€(gè)工人過(guò)來(lái)幫忙。此時(shí)正遇“國(guó)際花園”工地缺料而停工，4月8日，唐某等人在葉某的指揮下，從“國(guó)際花園”工地來(lái)到“左岸花都”工地干活。4月9日，唐某在施工中不幸失足跌出窗外，由于施工現(xiàn)場(chǎng)沒(méi)有防護(hù)網(wǎng)，造成唐某跌地癱瘓。經(jīng)市勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)鑒定為一級(jí)傷殘。唐某以B公司為用人單位申請(qǐng)工傷認(rèn)定，單位始終不認(rèn)同是工傷。

行政認(rèn)定：市勞動(dòng)部門(mén)作出的工傷認(rèn)定認(rèn)為：徐某和葉某均為自然人，不是勞動(dòng)法上的合法用工主體。唐某為B公司提供勞動(dòng)，其勞動(dòng)成果是B公司占有，受益人B公司與唐某之間形成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，B公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)唐某的工傷責(zé)任。省勞動(dòng)部門(mén)作出行政復(fù)議決定書(shū)認(rèn)為：市勞動(dòng)部門(mén)對(duì)唐某作出的工傷認(rèn)定事實(shí)清楚，依據(jù)充分，程序合法，維持認(rèn)定。

司法認(rèn)定：一審法院行政庭判決認(rèn)為：唐某是葉某安排在羅的工地上和徐的工地工作，唐某并不受B承包公司的任何約束，與B承包公司沒(méi)有任何隸屬關(guān)系。認(rèn)為被告市勞動(dòng)部門(mén)認(rèn)定唐某與B公司之間存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系是事實(shí)不清，證據(jù)不足，不予支持，撤銷(xiāo)了工傷認(rèn)定決定書(shū)。終審法院行政庭判決認(rèn)為：被告市勞動(dòng)部門(mén)以徐某和葉某不是合法用工主體，就推定唐某與B公司之間存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，沒(méi)有明確的法律依據(jù)，且與仍然接受葉某的指揮相矛盾，認(rèn)為市勞動(dòng)部門(mén)對(duì)此案事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定是事實(shí)不清，證據(jù)不足，維持了一審的判決。

2．法律思考

是何原因造成行政與司法對(duì)唐某勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定矛盾，致使唐某工傷保險(xiǎn)待遇落空呢?

立法層面：工傷認(rèn)定的前提條件是勞動(dòng)法律關(guān)系存在。但《勞動(dòng)法》對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系只規(guī)定了法律效力并未規(guī)定構(gòu)成要件(此案后2005年5月，勞動(dòng)部有一個(gè)認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的通知，對(duì)認(rèn)定事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系有進(jìn)步性規(guī)定，但仍然不能完全解決復(fù)雜的承包關(guān)系中事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的主體確認(rèn)問(wèn)題，并且法律位階太低，并非是人民法院審理案件的當(dāng)然依據(jù))。對(duì)復(fù)雜勞動(dòng)關(guān)系中事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定，更多地還停留在學(xué)術(shù)理論層面和仲裁員與法官的自由裁量權(quán)上。行政方面，勞動(dòng)部門(mén)是政府的組成機(jī)構(gòu)，習(xí)慣于對(duì)上級(jí)各類(lèi)規(guī)章、文件、通知的立馬執(zhí)行。司法方面，人民法院更習(xí)慣堅(jiān)守以法律為依據(jù)，部門(mén)規(guī)章只作參照。使得若干行政部門(mén)數(shù)不清的通知、復(fù)函自然常常難登審判之堂。因此，當(dāng)行政認(rèn)定自以為有依據(jù)時(shí)，人民法院則不以為然。對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系沒(méi)有法律層面的統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是行政與司法在認(rèn)定工傷上產(chǎn)生沖突的重大原因之一。

執(zhí)法層面：由于法律層面無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，造成行政與司法對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的理解是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。如勞動(dòng)部門(mén)認(rèn)為自然人葉某、徐某均不符合用工單位主體資格，認(rèn)定自然人的前手B公司與唐某之間存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。人民法院則認(rèn)為葉某和徐某雖構(gòu)不成勞動(dòng)法上的用工主體，但可以構(gòu)成民法上雇傭關(guān)系的用工主體，可以適用最高法院關(guān)于雇傭關(guān)系中的人身?yè)p害賠償?shù)乃痉ń忉尅ＵJ(rèn)為勞動(dòng)部門(mén)對(duì)唐某與B公司之間存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系是沒(méi)有法律依據(jù)的牽強(qiáng)推論。將承包頭自然人與唐某之間認(rèn)定為民法意義上的雇傭關(guān)系更為合理。據(jù)筆者的調(diào)查資料，行政與司法對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的分歧大都產(chǎn)生于此。

結(jié)果層面：由于立法將工傷認(rèn)定納入了公法范圍的行政法律關(guān)系，工傷認(rèn)定的性質(zhì)屬于政府作出的具體行政行為，當(dāng)然成為司法監(jiān)督的對(duì)象。依據(jù)《行政訴訟法》第5條的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”在用人單位這個(gè)“民告官”的行政訴訟案件中，政府是法院眼中的強(qiáng)勢(shì)主體，是監(jiān)督的對(duì)象。這個(gè)意義上講，法庭不對(duì)勞動(dòng)部門(mén)認(rèn)定工傷的具體行政行為進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查才是最大的失職。但法律依據(jù)上對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系并未像刑法犯罪構(gòu)成要件那樣規(guī)定得清晰明確。對(duì)一些復(fù)雜的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定，更是法律空白。于是行政認(rèn)定的工傷常常被司法撤銷(xiāo)就成為必然，這是近年工傷認(rèn)定書(shū)被撤銷(xiāo)比例過(guò)高的重要原因。

(二)事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯耐贫ǚ制?/p>

1．典型案件^①

工傷事實(shí)：2004年5月8日，農(nóng)民工蔣某經(jīng)工友李某介紹到C裝飾有限公司承包的市商業(yè)銀行工地作業(yè)。2004年5月20日下午撤墻裙時(shí)一鐵屑飛進(jìn)右眼，當(dāng)時(shí)只覺(jué)得有些不太舒服并未過(guò)多在意，到了夜晚出現(xiàn)紅腫疼痛。但第二天上午仍然堅(jiān)持上班。到下午實(shí)在難忍去了市人民醫(yī)院檢查，該醫(yī)院放射科診斷蔣某眼眶內(nèi)有異物需做手術(shù)。5月22日蔣某打電話告訴工友李某，說(shuō)自己眼睛里飛進(jìn)了渣渣要進(jìn)醫(yī)院做手術(shù)了，李某給了蔣某600元錢(qián)。5月26日醫(yī)院手術(shù)取出右眼金屬鐵屑，并出具了相關(guān)出院證明。此時(shí)工地上的墻裙鐵渣早已經(jīng)清除運(yùn)走，蔣某眼里取出的鐵渣即使存留也為孤證。蔣某要求單位支付工傷待遇。雙方對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的存在無(wú)異議，但單位聲稱(chēng)當(dāng)天安全員沒(méi)有工傷報(bào)告，而且第二天上午還看見(jiàn)蔣某在上班，這是眼睛受傷需動(dòng)手術(shù)的人不可能的行為，堅(jiān)持蔣某是在下班時(shí)間受的傷。蔣某的法律援助和行政被告聲稱(chēng)：已請(qǐng)教過(guò)醫(yī)學(xué)院眼科專(zhuān)家，據(jù)專(zhuān)家稱(chēng)：高速飛物不一定馬上引起疼痛，導(dǎo)致的感染程度因飛物和個(gè)體而定。何況農(nóng)民工一般吃苦耐勞，不到不可忍耐時(shí)是不會(huì)叫苦叫痛的，更不會(huì)輕易放棄一份工作。

行政認(rèn)定：市勞動(dòng)部門(mén)認(rèn)定蔣某與C公司之間存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，蔣某的眼傷是因撤除墻裙所致，認(rèn)定蔣某所受之傷為工傷。省勞動(dòng)部門(mén)行政復(fù)議認(rèn)為：市勞動(dòng)部門(mén)對(duì)蔣某作出的工傷認(rèn)定事實(shí)清楚，依據(jù)充分，程序合法，維持認(rèn)定。

司法認(rèn)定：一審法院行政庭判決認(rèn)為：被告市勞動(dòng)部門(mén)只能證明蔣某眼睛有傷的事實(shí)，不能確定蔣某眼傷是在C公司工地因工作所致。第三人蔣某也未能提供充分證據(jù)。其工傷認(rèn)定所查事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，撤銷(xiāo)了工傷認(rèn)定決定書(shū)。終審法院行政庭判決認(rèn)為：市勞動(dòng)部門(mén)依據(jù)職權(quán)收集的有效證據(jù)，不足以推翻C公司的證明材料，也不能排除蔣某提供的證據(jù)材料中存在的疑點(diǎn)，維持了一審法院的判決。

2．法律思考

舉證責(zé)任導(dǎo)致法律推定不一致。筆者認(rèn)為，其實(shí)雙方都沒(méi)有確鑿證據(jù)證明蔣某是在工地內(nèi)還是工地外受的傷。假設(shè)蔣某是在上班時(shí)受的傷，卻因孤證而使得勞動(dòng)部門(mén)的具體行政行為被法庭認(rèn)定為“事實(shí)不清，證據(jù)不足”，不能得到工傷待遇，這是否公平?事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)法律對(duì)工傷認(rèn)定如何取舍，國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》有明文規(guī)定，但因如下原因有時(shí)落空了。

立法層面：證據(jù)是訴訟的脊梁，舉證不能將承擔(dān)敗訴后果，且“證明責(zé)任的分配已經(jīng)事先由法律設(shè)置好了”^[5]。我國(guó)《工傷保險(xiǎn)條例》第19條規(guī)定了“職工或者其直系親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任”。但我國(guó)《行政訴訟法》第32條規(guī)定了“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”。這是不同部門(mén)法根據(jù)自己所調(diào)整的對(duì)象和保護(hù)的目標(biāo)以及追求的法律價(jià)值所進(jìn)行的證明責(zé)任的分配。“明智的證明責(zé)任的分配屬于法律制度最為必要或最值得追求的內(nèi)容。”^[6]證明責(zé)任的分配是對(duì)舉證不能敗訴風(fēng)險(xiǎn)的分配，是實(shí)體權(quán)利性質(zhì)的分配，是不能隨意轉(zhuǎn)移的。但在行政與司法的工傷認(rèn)定過(guò)程中，實(shí)體意義上的證明責(zé)任恰恰發(fā)生了轉(zhuǎn)移：行政認(rèn)定工傷，要求由用人單位承擔(dān)不是工傷的舉證責(zé)任；行政訴訟審理工傷認(rèn)定，要求被告行政部門(mén)承擔(dān)是工傷的舉證責(zé)任，兩者在各自的領(lǐng)域并未違背勞動(dòng)法和行政法以及證據(jù)學(xué)原理，但兩者相遇則容易發(fā)生碰撞而產(chǎn)生沖突，特別是在工傷證據(jù)難于取證或者證據(jù)滅失或者其為孤證之時(shí)。

執(zhí)法層面：由于工傷爭(zhēng)議一般發(fā)生在工傷之后，時(shí)過(guò)境遷，證據(jù)滅失、單位推諉、受傷者又缺乏證人等，導(dǎo)致證據(jù)難以達(dá)到行政訴訟要求的證據(jù)充分和確鑿，事實(shí)往往始終處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)。依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》對(duì)單位舉證責(zé)任的規(guī)定，行政方面認(rèn)為用人單位舉證不能時(shí)，便推定是工傷；而人民法院本著監(jiān)督強(qiáng)勢(shì)政府、保護(hù)弱勢(shì)相對(duì)人的行政訴訟理念，認(rèn)為對(duì)勞動(dòng)部門(mén)舉證不能則作出撤銷(xiāo)工傷認(rèn)定的判決。兩個(gè)不同部門(mén)法都在依法辦事，都在進(jìn)行對(duì)弱者權(quán)利保護(hù)的維護(hù)，但結(jié)果卻截然相反。原因是行政與司法在工傷認(rèn)定中存在各自的調(diào)整對(duì)象和維護(hù)目標(biāo)，適用自己的一套證明規(guī)則所致。

結(jié)果層面：工傷認(rèn)定的爭(zhēng)議產(chǎn)生于勞動(dòng)者和用人單位之間，并非源于勞動(dòng)部門(mén)的具體行政行為。但法律設(shè)置了勞動(dòng)部門(mén)認(rèn)定工傷這一環(huán)節(jié)，將本不是來(lái)自政府具體行政行為的工傷糾紛置于行政訴訟的司法監(jiān)督之下，造成勞動(dòng)法的證明責(zé)任分配與行政法的證明責(zé)任分配發(fā)生碰撞：行政認(rèn)定中，勞動(dòng)者是弱勢(shì)主體，單位是強(qiáng)勢(shì)主體，證明責(zé)任分配是單位舉證，敗訴風(fēng)險(xiǎn)分配不利于單位；在司法審判中，政府是強(qiáng)者，用人單位成為弱者，證明責(zé)任的分配不利于政府。但此時(shí)被告席上的政府實(shí)際代表的是工傷勞動(dòng)者的利益，司法對(duì)行政所作的具體行政行為的嚴(yán)格審查，恰恰最不利于弱勢(shì)群體工傷勞動(dòng)者，造成用人單位在行政庭上舉證不能“勝利大逃亡”，其法律效果與社會(huì)效果相悖。

三、消除工傷認(rèn)定中行政與司法的沖突

工傷認(rèn)定行政與司法的沖突，檢驗(yàn)出我國(guó)工傷認(rèn)定程序設(shè)置的缺陷。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將工傷認(rèn)定由公法領(lǐng)域回歸于社會(huì)法領(lǐng)域，科學(xué)構(gòu)建工傷法律救濟(jì)程序，保障實(shí)體權(quán)利的公正實(shí)現(xiàn)。

1．消除沖突的社會(huì)法理念。現(xiàn)行工傷認(rèn)定存在行政與司法的沖突，重大原因之一是立法在設(shè)置工傷救濟(jì)程序時(shí)缺少社會(huì)法理念為理論指導(dǎo)，誤將工傷救濟(jì)設(shè)置為行政法律關(guān)系而不是勞動(dòng)法律關(guān)系；放置于是公法領(lǐng)域而不是社會(huì)法領(lǐng)域。社會(huì)法的顯著特征是弱者保護(hù)，但作為公法的行政訴訟進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查。兩個(gè)不同法域的價(jià)值取舍是有極大區(qū)別的，相同的案由在不同法域程序的審理下會(huì)得到不同的法律效果。如案例1，由于法律的相對(duì)穩(wěn)定性和滯后性不可能涵蓋社會(huì)勞動(dòng)過(guò)程中日益鮮活的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，審理勞動(dòng)爭(zhēng)議的民庭法官就可以根據(jù)有利于弱者保護(hù)的原則對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系在自由裁量權(quán)的層面進(jìn)行確認(rèn)，為認(rèn)定工傷提供基本要件。如案例2，鑒于工傷勞動(dòng)者是真正的弱者，民庭法官就會(huì)堅(jiān)守強(qiáng)勢(shì)主體的用人單位的舉證責(zé)任，而不會(huì)因公法規(guī)則要求政府舉證而轉(zhuǎn)移了用人單位的舉證責(zé)任和敗訴風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)遇到事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，就可以作出有利于弱勢(shì)工傷勞動(dòng)者的法律推定。

2．消除沖突的程序設(shè)置。將工傷認(rèn)定設(shè)置為勞動(dòng)法律關(guān)系，回歸于社會(huì)法領(lǐng)域勞動(dòng)仲裁的受案范圍。不服勞動(dòng)仲裁裁決的，直接銜接民事訴訟程序。民事訴訟的證明規(guī)則在基本原則上是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”。單位不服仲裁工傷認(rèn)定提起訴訟，也是作為原告的單位舉證。況且《工傷保險(xiǎn)條例》已經(jīng)明確規(guī)定了用人單位的舉證責(zé)任，在民事訴訟程序中就不至于出現(xiàn)要求政府舉證而發(fā)生的證明責(zé)任的轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)者的權(quán)益就會(huì)得到更大力度的保護(hù)。工傷認(rèn)定退出公法領(lǐng)域，也就消亡了工傷行政復(fù)議和工傷行政訴訟程序，消除了工傷認(rèn)定中行政與司法的沖突，大大增強(qiáng)了工傷救濟(jì)的公正、效率、便民和低成本運(yùn)行。

3．消除沖突程序的可行性。這些年一提到改革就要說(shuō)到成本。筆者的改革思路無(wú)需付出多大成本：首先，認(rèn)定工傷的勞動(dòng)行政部門(mén)與勞動(dòng)仲裁部門(mén)實(shí)際上都設(shè)置在政府勞動(dòng)保障部門(mén)的內(nèi)部，內(nèi)部調(diào)整總的不難；審理工傷案件的行政庭與審理勞動(dòng)爭(zhēng)議的民事庭都在人民法院內(nèi)部，調(diào)整同樣相對(duì)容易。兩大部門(mén)的內(nèi)部調(diào)整無(wú)論在機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作分工、人員調(diào)整方面都相對(duì)簡(jiǎn)單和低廉，不會(huì)出現(xiàn)較大的折騰和成本支付，是事半功倍的選擇。這是可以在最近起草的《勞動(dòng)爭(zhēng)議處理法》中一并解決的問(wèn)題，也是更好地實(shí)現(xiàn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中人民的權(quán)益得到切實(shí)尊重和保障的具體措施。

[參考文獻(xiàn)]

[1]謝少清，等．關(guān)于審理工傷認(rèn)定行政案件若干問(wèn)題的思考[J]．行政法學(xué)研究，2005，(2)．

[2]江蘇省高級(jí)人民法院行政庭．工傷保險(xiǎn)行政案件審理若干問(wèn)題研究[J]．法律適用，2005，(10)．

[3]耿寶建．工傷行政案件審理問(wèn)題研究[J]．中國(guó)勞動(dòng)，2005．(5)．

[4]謝少清，等．行政法學(xué)研究[J]．2005，(5)．

[5][德]漢斯·普維庭，現(xiàn)代證明責(zé)任問(wèn)題[M]．吳越譯．法俸出版社，2000，3．

[6][德]萊奧·羅森貝克·證明責(zé)任論[M]．莊敬華譯．中國(guó)法制出版社，2002．97．

(責(zé)任編輯：何進(jìn)平)

(注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。)