世界政黨執政的基本方略

[摘要]世界上任何政黨都想爭取執政和長期執政。獲得民意的支持是政黨執政之本，為此政黨必須聯系民眾，吸引民眾。要獲得民眾的支持，政黨還必須拿出切實的執政政績。這個政績首要的是經濟發展，并且讓發展的成果比較公正地為社會各階層所分享。一個成熟的執政黨，需要適應從在野到執政的身份轉換，學會科學地管理國家，既要處理好政黨與政府的關系，還要成為政府管理上的行家里手。執掌權力最容易導致腐敗，為政清廉是執政黨的基本操守。

[關鍵詞] 政黨；執政；民意；政績

[中圖分類號]D05 [文獻標識碼)A [文章編號]1000—4769(2007)02—0057—05

執政就是政黨對公共權力實施占有和運用的行為。政黨首先是一個為了獲得權力而組織起來的團體。因此，世界上任何政黨都想執政，并且是長期執政，但這并不是容易做到的。本文試圖探討世界一些政黨爭取和保持執政的一些基本方略。

一、爭取民意是政黨執政的根本

執政對一個政黨的生存和發展具有巨大的意義。通過執政，政黨使得自己的綱領得以實施，滿足大多數政黨成員的政治訴求，滿足黨內精英分子的從政渴望。政黨可以借助公共權力推行自己的政治主張，可以利用制度的權威擴大自己的政治影響力、號召力。政黨在執政后掌握了國家主要的經濟力量，運用公共權力就能支配相應的人力、物力、財力等。政黨在執政后意識形態方面上升為占統治地位的意識形態，可以通過國家宣傳機器進行意識形態宣傳等。

政黨要獲得執政地位，理論上有多種途徑，主要是合法途徑、非常途徑和建國途徑^[1]。合法途徑是指在國體、政體不變的情況下，政黨遵照既有的憲法、法律和政治游戲規則，通過平等競爭獲得執政地位，成為執政黨。西方發達國家的政黨，通常是通過這種方式取得執政地位的。在這種情況下，政黨服從國家法律，依照法律行使公共權力。非常途徑指政黨不承認現存的政治體制，甚至現存的政治制度，目標是改變這種制度。這些政黨往往通過極端的手段、乃至暴力斗爭的形式取得政權。革命成功后的共產黨執政屬于這種類型。還有其他一些特殊情況下上臺的政黨也是這樣。建國途徑指在部分發展中國家，政黨在建國過程中獲得執政地位。從殖民地獨立的國家中，一些政黨因為領導獨立運動而自然成為執政黨。當代在大多數情況下，政黨需要通過合法途徑取得執政地位，尤其是通過選舉競爭取得執政地位。

一個政黨能否發展壯大和上臺執政，最根本的在于是否代表民意。古人云：“得人心者得天下，失人心者失天下”。當代世界民主化潮流的洶涌，民主在縱深發展和全球擴張，民眾的民主意識和民主要求普遍提高。這些對政黨的民意提出了更高的要求。“民可載舟，亦可覆舟”。當代各種各樣政黨的興衰成敗乃至生死存亡，深刻而生動地證明這個簡約而深邃的道理。

政黨執政需要民意基礎。在多黨制民主選舉的國家，這種民意直接地、周期性地通過選舉顯示出來。選舉對西方政黨的執政是至關重要的，參加選舉是一些政黨最重要的活動。選票的張數是衡量是否代表民意的最基本的指標。順應民意的政黨才能得到選民的認可，從而發展壯大，有機會上臺執政。不能代表民意的政黨，就在選舉中失敗。而背離民意的政黨，最終走向衰落。即使在非多黨制甚至是非選舉制的國家，民意也通過各種途徑顯露出來。如果政黨不能代表民意，在突發的事件中民眾的不滿最終也會結束政黨的執政地位，甚至是政黨的存在。

爭取民意就要聯系民眾、親和民眾。西方政黨為了贏得選舉和取得議席，試圖以各種方式從民眾中多拿選票。一是組織聯系。西方很多國家政黨重視同各種社會團體的關系，通過聯席會議、俱樂部等，擴大黨與各階層群眾的對話與聯系。在20世紀末期全球化潮流的沖擊之下，很多發展中國家也走上了多黨制和民主選舉的道路。這些政黨為了尋求選票，在正式的黨組織外往往還建立一些附屬組織，如婦女協會、學生會、工會與農會甚至還有商會等等，來協助爭取選票。二是政策聯系。為了吸引民眾，許多政黨都重視施政方針的制定和完善。選舉的過程實際上是政黨政策不斷完善的過程。要在選舉中勝利，需要制定有吸引力的政策，在競選過程中不斷完善和補充，甚至吸收對手的東西。一些國家的執政黨為了更好了解民意，甚至花錢聘用專業的民意調查公司，通過問卷、電話采訪等多種形式，收集民眾對政黨及其政策的看法，以便作出相應的調整。

為了爭取民眾，一些政黨還采取各種特殊的措施，以親和民眾。新加坡人民行動黨的總部設在居民區的很平常的建筑中，而且是與其他單位合租的。門口沒有警衛，內部設施簡樸，總部內專職的黨務人員僅有9人。黨的領導層清醒地認識到：“如果人民把某座大廈看成屬于行動黨的大廈，而且又是一座很高的大廈，這對黨沒有好處。如果我們對黨的存在及地位不刻意低調處理，我們就會給人高高在上的感覺”^[2]。新加坡人民行動黨把議員訪問和會見選民活動制度化，規定議員每周安排一個晚上走訪選民，每周安排一個晚上接待群眾上訪。人民行動黨明確提出，黨的基本信念是：“心系群眾，關懷草根”，要通過“平時的點滴誠心，經營一座牢固的民意長城”。從1965年至今，人民行動黨始終堅持把“鞏固根基”作為一項重要的工作來抓。人民行動黨基層組織服務于各個社區。人民行動黨還設有一個非贏利的、免稅的服務性組織“人民行動黨社區基金”，它主要從事多方面服務民眾活動。例如大力興辦學前教育(幼兒園)、托兒中心、學童托管中心、社區兒童圖書館、電腦輔助教育和資料中心等。瑞典社會民主黨為了貼近民眾和贏得民心，瑞典首相的年薪與一般工人相比，納稅后為2：1。首相住在居民區，沒有保鏢，出入不帶隨從；家中無公務員和廚師，上下班乘公共汽車或開私家車。

二、發展經濟是執政政績的關鍵

政黨要發展壯大和保持執政地位，需要有切實的政績。要獲得民眾的支持，政黨必須有切實的政績給民眾帶來實實在在的好處。沒有讓民眾滿意的政績，就不可能得到民眾對政權的信任、支持、擁護和認同。當代最主要的政績是經濟發展水平、人民生活水平以及綜合國力。一般來說，政黨政績突出時，執政地位就鞏固，反之執政地位就會削弱。如果民生凋敝、國家衰敗，政黨的執政地位肯定會搖搖欲墜。

執政政績的一個關鍵是促使經濟發展。對于發展中國家，發展經濟的重要性不言自明。的確，在一個貧窮的社會里，誰能更有效地解決人民的溫飽問題，誰就更能代表民意。在全球化世界各國競爭日益激烈的情況下，能否使經濟有較快的發展，不僅是發展中國家的重要問題，也是發達國家面臨的重要問題。因此，執政黨要根據國內外經濟環境和本國發展水平，尋求合適的發展模式，制定明晰的發展戰略，促進經濟發展。很多國家的執政黨都把實現經濟增長、提高人民生活水平、創造更多的就業機會作為施政重點。

累計執政已有70余年的瑞典社民黨一直認為，發展經濟是贏得民心的根本所在。社民黨自1932年上臺執政后，大力倡導混合經濟模式，實行福利國家制度，國民經濟在40多年中持續增長，創造了舉世矚目的瑞典模式。近年來在全球化和信息化迅猛發展背景下，社民黨致力于創造新的經濟業績，對經濟政策進行及時調整。比如，適度減少國家干預，加強發揮市場作用，加大科技投入力度，大力發展高新技術等。這些措施在一定程度上為瑞典經濟注入了新的活力。當今瑞典是全球信息化程度最高的國家之一，瑞典的愛立信公司擁有全球移動通訊市場的最大份額。由于瑞典社民黨經濟政策調整有方，該黨在2002年大選中實現了連任，成了世界上執政時間最長的社會民主黨。

新加坡人民行動黨執政以來，始終把新加坡的生存放在黨的行動綱領的第一位。新加坡立國之初處在人少地小國貧的起點上，人民行動黨據此提出了“生存第一，經濟立國”的基本國策。40多年來，人民行動黨政府根據國內外經濟環境的變化，適時調整經濟發展戰略。20世紀60年代面對嚴重的失業和貧困，人民行動黨制定了以擴大就業為中心的勞動密集型產業政策。70年代在已實現充分就業的基礎上，制定了以出口為導向的資本密集型產業政策。到80年代在已實現工業化的基礎上，制定了以提高國際競爭力為核心的技術密集型產業方針。進入90年代，重點發展以電子、通訊為代表的高新技術產業。21世紀初，人民行動黨又提出，為了競爭環球市場，必須懷著終身學習的態度，提升技能，以趕上快速前進的知識經濟列車。^[3]人民行動黨根據國情變化制定合適的發展模式，使新加坡經濟每隔一段時間就上一個新臺階，進一步保障了執政黨的優勢地位。

需要指出的是，執政黨不僅要致力于發展經濟，而且應注意經濟成果比較公平地分享。瑞典社民黨就致力于縮小貧富差距，成為該黨獲得中下層民眾支持的重要因素。印度2004年的大選，凸現了社會公正對獲得民意的特殊作用。印度在人民黨瓦杰帕伊政府施政期間，經濟和外交上均取得了令人矚目的成績，乃至人民黨在大選之際的宣傳口號是“印度大放光芒”。然而，印度雖然在很多方面發生了翻天覆地的變化，但大部分民眾生活沒有得到相應的改善。印度信息產業的發展有目共睹，因此當人民黨為投票做準備時，策劃了現代化競選活動，即給選民寄出了400萬份電子郵件，并向1000萬部座機和手機自動播放瓦杰帕伊總理的問候。但是，高科技競選活動的炒作掩蓋不了嚴峻的事實：在印度1．8億戶人家中，只有約500萬戶擁有電話；印度10．5億人口中，只有2610萬人擁有手機；而印度只有65．9萬戶人家擁有電腦。更為嚴峻的是，印度還有約3億人平均每天的收入還不到1美元。許多普通百姓沒有從政府的經濟改革中得到實惠。特別是在廣大農村，許多地方至今連水電和食品等基本生活必需品都沒有保障。中下層民眾在選舉中打碎了人民黨連續執政的美夢。印度政治分析家馬赫什·蘭加拉詹評論人民黨競選失利時說：這是民眾的大規模反抗，是普通人的勝利。^[4]

墨西哥執政黨的變化也與經濟發展和經濟政策相關。墨西哥革命制度黨在經濟體制和所有制形式問題上一貫認為，發展公有制經濟能夠有效保持社會穩定，但純公有制經濟體制在促進經濟高速發展方面缺乏活力；而私營經濟具有較強的生產力，但是無節制的私有化容易加劇社會矛盾。因此，該黨在長期執政的過程中，明智地選擇了實現兩種經濟互補和平衡的政策。然而，該黨在20世紀80年代的經濟改革中放棄了這一傳統模式，代之以新自由主義經濟政策。墨西哥政策轉軌過程中，劇烈的變動造成了嚴重的經濟動蕩和社會混亂，多次爆發債務及金融危機，貧富差距急劇拉大。私營企業主集團的經濟實力和政治勢力大為膨脹，而失業工人和失去土地的農民越來越多。這就對該黨執政的基礎產生了相當大的負面影響。執政的革命制度黨在推動經濟改革的同時，沒有解決好社會公正問題，失去了群眾的支持，聲望急劇下降。

三、科學執政是政黨成熟的標志

一個成熟的政黨，不僅能獲得執政地位，而且要科學執掌政權。在某種意義上，一個政黨作在野黨比較容易，因為可以提出種種要求。這些要求可以只反映某個社會階層的利益，而無需兼顧其他各個階層；可以只反映解決問題的必要性和迫切性，而無需對之具體實施。執政黨則不同，要考慮可行性，既要考慮協調社會方方面面的利益，還要考慮是否具備實施的條件，包括財力是否許可等。的確，當今給政府政策挑毛病不難，難的是找到解決問題的辦法。

科學執政的政黨首先要妥善協調社會矛盾。由于政黨基本性質的因素，執政黨當然在代表階級、階層和群體的利益上有所偏向。但是，執政黨政策要兼顧各個方面的利益，尤其是盡量避免負面的反應。執政黨掌握政府權力，而政府是公共權力。如果說政黨決策總是有階級偏向，那么政府決策則必須強調公共性。在執掌政權之后，執政黨必須適應公共性的要求，努力擴大自身政策的包容性。政黨要針對選民關心的問題，調整競選綱領和政策，樹立自身的形象。西方政黨在競選中相互爭斗，而一個黨在上臺之后，往往將反對黨政策中有吸引力的東西據為己用。

科學執政的政黨要處理好執政黨和政府的關系。政黨與政府是有區別的。政黨要擔負執政的責任，當然要對政府實行領導。而政黨如何領導政府，則要注意一些基本問題。一是適度控制。執政黨對公共權力的控制，主要是對人權和事權的控制，而不是事無巨細的全方位控制。所謂人權就是對機構和人員的控制，黨推薦干部出任政府領導職務。無論在總統制國家還是在內閣制國家，政府中的大多數職務都由執政黨黨員擔任。這樣執政黨的政策和主張就可以通過這些黨員個人來實現。所謂事權，就是執政黨對施政的重大方針具有主導權。但是，政黨對政府的控制在程度上是有限而不是無限的。執政黨一般不以嚴格的紀律約束政府首腦，而給他們留下獨自決定的空間。進入政府的黨員受黨的約束，主要體現在他們對黨的忠誠和基于日后繼續當選的需要而產生的對黨的依賴上。黨并不干預、介入政府運作及具體事務。為了避免政黨與政府決策的沖突，一些國家實踐上是執政黨決定大政方針，給進入政府的黨員留下充分的活動余地。除非特殊的情況，執政黨在一屆執政期間一般不會通過政府之外的機構重新進行決策、改變綱領。比如瑞典社民黨一般提出今后5—10年方向性、指導性的政治文件和政治框架，議會黨團在這個框架內根據當時的經濟環境、政治條件、選民情緒和與其他黨派的妥協情況提出議案，通過后由政府具體實施。二是黨政分開。政黨不是國家權力機構本身，而是聯系公共權力與公民社會的紐帶。執政黨不應以黨派的身份直接對國家權力機構發號施令。執政黨必須借助中間環節來對國家進行管理。多數執政黨主要以間接方式指導政府，注意前臺政府與后臺政黨之間的適當區分。除黨的高層領導人外，其他黨員很少兼任政府職務。有些黨的領導人在出任政府首腦后，還要辭去黨內職務，集中精力處理政府事務。政府一旦組成，政黨有相對超脫的位置。政府在既定的框架軌道上自行運轉，保證了政府的行政自主權及工作的靈活性和高效率。法國社會黨認為，執政黨退居幕后，超脫于政府之外，可以避免在選民與政府發生矛盾時陷入困境，以免群眾對政府的不滿直接轉移到執政黨身上。日本自民黨的執政模式，是既合一又分開。在黨政合一方面，顯示了權力中心在一定程度上掌握在執政黨的中央，確保自民黨對政權的牢牢控制。在黨政分開方面，顯示了權力的適當分散，避免黨政機關重疊和以黨代政的弊端，保證政府行政的自主權，有利于政府工作的靈活和高效。三是依法執政。對于合法取得執政地位的政黨來說，國家法律是凌駕于一切政治權力之上，具有最高權威。執政黨權力制約的主要手段是憲法、法律的監督和制約。盡管執政黨可以依靠議會中的多數通過它所希望的法案，但這仍須受憲法和法律監督與檢驗。多數執政黨尤其是西方政黨比較注意處理好領導立法、率先守法和依法行政的關系。對發展中國家而言，法律、制度還不健全。這些國家的執政黨權力約束較少，尤其是一黨長期掌權的國家，人治因素很濃。發展中國家迫切需要法治，不過由人治轉向法治的過程都很艱難。

科學執政的政黨要精通政府管理事務。一是選擇合適的政府治理模式。執政黨如何治理國家，需要審時度勢。世界各國政府治理有不同的經驗。當代政府治理有不同的流派，如福利國家模式、自由主義模式等等。究竟在宏觀上選擇什么樣的模式，需要針對時代的特征和本國的國情仔細斟酌。比如二戰之后一段時期，福利國家模式起過重大作用。而在冷戰之后新自由主義的大背景之下，無論是新公共管理變革還是政府再造運動，都提倡小政府治理模式。事實上，無論是哪種模式都有長處和弱點。需要指出的是，冷戰后的新自由主義給一些國家的發展造成了巨大的沖擊。因此，在選擇治理模式上，的確需要慎重權衡。二是政府決策的科學化。決策是否科學，能否得到廣泛認同和擁護，直接關系政黨執政業績的好壞。西方政黨出現政策的專業化趨勢。執政黨一般都有專門的政策研究機構，為黨的領袖和黨組織提供決策草案。西方許多政黨還選擇黨外的思想庫、咨詢機構、研究所及專門委員會作為決策的參謀助手。他們認為，黨外的政策研究機構獨立運作，較少受利益因素干擾，而且具有長期豐富的研究經驗，成員多為某個領域的專家，容易提出較為客觀的、專業的政策建議。三是強化決策的民主參與。加強決策過程的民主參與，增強決策的權威性和民眾對決策的認同感。瑞典社會民主黨長期執政，它們進行政府、工會和商業代表的協商。自1949年起每個星期四三方舉行非正式會議協商重要事務，稱之為“星期四俱樂部”。因為定期在鄉間別墅哈普森開會，也稱作“哈普森民主”。

四、為政清廉是執政黨的基本操守

執政黨尤其是長期執政的政黨，需要特別注意為政清廉。權力在手，有利于推行黨的主張。但權力具有內在的擴張性和腐蝕性。20世紀90年代以來，長期執政的老黨、大黨的垮臺，都與腐敗有關聯。一個黨尚未執政之時，為之苦惱的是沒有足夠的權力和經費，以至于組織的生存受到威脅。而一旦它上臺執政，黨員熱心做官，以便掌握庇護的資源，同時也把獲取政治資本作為自己多年辛苦的應有回報。

日本自民黨的長期執政，形成了“政、官、財”三位一體的關系。金權政治在日本盛行。日本1992年爆發了自民黨政治丑聞，自民黨副總裁金丸信收受佐川快件公司價值90億日元的金條、股票和證券的賄賂而被捕入獄。這使得自民黨聲望急劇下降。自民黨受到在野黨的猛烈抨擊，自民黨內也發生分裂。在1993年的大選中，自民黨獲得的議席沒有超過半數，在野黨聯合執政，結束了連續38年的自民黨一黨執政的局面。印度國大黨曾長期執政，黨員熱衷于做官，撈取物質利益的好處。印度裔美國學者法義德·扎卡里亞在《自由的未來：國內外非自由主義民主》一書中對此進行了生動的描寫。國大黨一黨主導印度的早期還算政治清明，司法系統也還獨立公正，族裔之間的關系也較緩和。但后來大規模的腐敗和對法制的無視已經改變了印度的政治。扎卡里亞甚至指責印度人口最眾多的阿塔布拉迪實邦的政治制度是不折不扣的“土匪民主”。每一個勝選的黨都把政府機構甚至法院塞滿自己的親信。1997年達到登峰造極的地步：為了取得議會多數，阿塔布拉迪實的總理建立了一個有93個部長的內閣，讓那些從其他政黨脫黨轉而支持他的議員都有官做。這些新部長的個人背景復雜，其中甚至19人有犯罪記錄^[5]。

因此必須對執政黨實行有效監督。目前這些監督舉措主要有四種。一是憲法和法律的規范作用。國外很多國家的憲法都對政黨的行為進行了規定。有些國家還頒布了關于政黨的專門法律，如德國、法國的政黨法。憲法和專門的政黨法對政黨活動有很重要的規范作用。聯邦德國1967年制定并通過的《政黨法》，從多方面加強了對政黨活動的監督和制約，嚴格規定了政黨內部的組織原則、組織形式和活動規范；明確規定了政黨參加競選的程序和細則；對政黨經費的來源、使用情況、政黨財產、開支審計作了具體規定；規定政府有權取締活動不符合規范或違背憲法和法律的政黨。這些規定把政黨活動納入制度范圍，有利于遏止政黨腐敗。二是權力體制的約束。無論是在美國這樣的總統制國家，還是在英國這樣的內閣制國家，司法機構都享有很大獨立性，不僅獨立于行政和立法機關之外，而且也獨立于政黨，在客觀上形成了對政黨活動的約束。以英國為例，英國法院雖然在政治上從屬于議會和政府，但是法院在職能上是獨立的，任何機關和個人不得干預法院獨立審判案件。法院可以對政府機關和政府官員的違法失職行為進行審理和制裁。英國歷史上很多貪污腐敗的高級官吏，其中包括執政黨的領袖人物，都是由司法機關通過司法程序予以追究的。三是反對黨的監督。反對黨的存在對執政黨是持久的挑戰，可以在一定程度上防止執政黨濫用其職權，有助于執政黨在制定政策和分配社會資源中顧及其他階級、階層和集團的利益，而不是只考慮本黨所代表的階級、階層和集團的私利。反對黨可以采取各種手段來監督執政黨，如利用議會的質詢權或聽政會制度揭露執政黨腐敗行為，也可以利用議會中的立法權、議案審議權、人事任免的審議程序牽制執政黨，甚至還可以通過啟動彈劾程序，威脅執政黨的執政地位。四是媒體的監督。在西方一些國家，媒體與立法、行政、司法相比，被稱為第四種權力。它主要通過制造社會輿論，對權力的行使者施加心理壓力來起作用。隨著信息通訊技術的迅猛發展，執政黨的任何違法亂紀行為都很容易被媒體曝光。因此，媒體在遏止執政黨的權力濫用方面發揮越來越重要的作用。五是執政黨的自律。這對一黨長期執政的國家非常重要。權力的吸引力是無與倫比的。一些國家為了防止黨的領導人長期把持權力，從法律和制度上進行限制。墨西哥1933年修改憲法，規定總統、州長永久不能再任，參議員等不能連任，保證了黨的權力有序流動。

[參考文獻]

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[3]王家瑞．國外政黨的執政經驗教訓值得研究借鑒[N]．學習時報(北京)，2004—11—16．

[4]美國《紐約時報》：印度高科技光環背后的陰影[EB]．新浪網，http：／／www．sina．com．cn．2004－05－21．

[5]Fareed Zakaria．Future of Freedom：Illiberal Democracy at Home and Abroad．New York：W．W．Norton ＆ Company．2003．pp．106－113．

(責任編輯：石本惠)

(注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。)