集體土地所有權(quán)身份歧向與價(jià)值悖離

[摘要]集體土地所有權(quán)始初的公平(耕者有其田)、效率兼顧直接引致了非正義、低效率的惡果。土地的無償性、福利型分配前提，引發(fā)了土地權(quán)利獲得的身份性前提。以公平理念論，世襲性、依賴性、強(qiáng)制性嚴(yán)重違背了平等原則；以效益理念論，忽略了土地經(jīng)營的兩大最重要質(zhì)素：對價(jià)缺席與土地經(jīng)營能力。農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于歧向語境：對于農(nóng)民，集體既是鄉(xiāng)村基層政治權(quán)力的治理人，又是土地的抽象產(chǎn)權(quán)人；針對國家，集體既不具有回收資產(chǎn)與投入的能力，也不具備討價(jià)還價(jià)的資本與能力，導(dǎo)致在集體所有制的制度框架與意識形態(tài)前提下產(chǎn)生排斥集體的力量。就價(jià)值抉擇而論，集體既不可能實(shí)現(xiàn)土地利益分配的公平，也不可能推進(jìn)土地效益的增長。突破路徑：在農(nóng)村廢除土地集體所有制，比照城市建設(shè)用地模式將農(nóng)村一切土地收歸國有。

[關(guān)鍵詞]集體土地所有權(quán)；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模型；社會功能；身份歧向

[中圖分類號]DF451 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1000—4769(2007)02—0074—07

集體土地所有權(quán)作為一種過渡型土地產(chǎn)權(quán)安排，幾十年來做出了巨大的歷史貢獻(xiàn)：維系了數(shù)億農(nóng)民的基本溫飽，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會的長期穩(wěn)定，為國家提取農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品提供了制度支撐，為其他產(chǎn)業(yè)特別是社會主義工業(yè)提供了產(chǎn)業(yè)支撐，也為中國城市化建設(shè)提供了資本積累。但集體土地所有權(quán)先天性缺陷與制度供給不足引致了土地經(jīng)營的低效益、高成本，也直接導(dǎo)致了農(nóng)村、農(nóng)民的貧困和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的全面萎縮。土地家庭承包經(jīng)營制度的確立，雖然抵減了集體土地所有權(quán)對土地經(jīng)營的控制性力量，增進(jìn)了農(nóng)民的自主性、積極性，但不到十年，該一經(jīng)營模式優(yōu)勢即已釋放殆盡。在短期的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長勢頭之后，中國農(nóng)村土地制度性缺陷不斷顯現(xiàn)：(1)農(nóng)村土地效率過低，人地矛盾突出，鄉(xiāng)村社會擁有的社會剩余產(chǎn)品過低，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村成為中國社會轉(zhuǎn)型的阻礙性力量。(2)農(nóng)民對土地享有的權(quán)利也僅為有限的耕作權(quán)，就資本營運(yùn)層面而論，既無能力加大投入，進(jìn)行社會化大生產(chǎn)，也無能力引入城市資本；就其經(jīng)營能力而論，既不能抵抗不可避免的自然風(fēng)險(xiǎn)，更不能抵御因執(zhí)行偏差而引發(fā)的政策風(fēng)險(xiǎn)。(3)現(xiàn)行地權(quán)模型之條塊分割、禁止買賣抵押，使中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面回歸傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，一方面阻礙了農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)分化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)值最大化、資源配備合理化的優(yōu)化組合；另一方面土地權(quán)利取得的身份性前提也阻斷了工商業(yè)資本的鄉(xiāng)村流向，市場信息嚴(yán)重不對稱，形成惡性循環(huán)。(4)土地利益分配與再分配違背公平正義，農(nóng)民作為土地占有人與使用人未能參與土地增殖利益分配，由此引致農(nóng)民權(quán)益受損，加劇了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)矛盾以及各級各類社會矛盾，直接影響、制約整個社會的可持續(xù)發(fā)展。

時(shí)至今日，三農(nóng)問題所反射的一切問題無不聚焦于農(nóng)村土地問題，而作為社會主義國家土地政策標(biāo)志與法律制度塑造的農(nóng)村集體土地所有權(quán)無形間也成為問題的焦點(diǎn)。

一、歧向語境：關(guān)于集體土地所有者的身份、功能檢討

作為農(nóng)村土地所有權(quán)人的集體，無論就其身份，還是就其功能而言，均面臨一種歧向語境。

(一)身份地位

相形之下，集體在現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)模型下，既是“強(qiáng)者”，也是“弱者”。

作為強(qiáng)者身份出現(xiàn)的集體，其相對方是農(nóng)民。一方面，作為土地所有權(quán)人，集體能有效行使土地所有權(quán)，通過發(fā)包、調(diào)整、回收土地使用權(quán)制約合同相對方——農(nóng)民的相應(yīng)權(quán)利，注塑相應(yīng)的行為規(guī)范。值得注意的是，集體與農(nóng)民之間并非表現(xiàn)為典型的合同關(guān)系，也非物權(quán)法領(lǐng)域的所有權(quán)人與使用權(quán)人(用益物權(quán)人)的關(guān)系，更大程度上表現(xiàn)為一種分配者與接收者的關(guān)系。在分配體制不完善的情形下，該一模式導(dǎo)致農(nóng)民成為弱勢群體，不可能以平等身份與集體對抗以達(dá)成二者利益的平衡；另一方面，集體作為國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會最低層級的代表人或代理人，還享有相應(yīng)的鄉(xiāng)村社會治理權(quán)，其中包括代為國家收取農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品，完成各項(xiàng)政策在農(nóng)村的推行與實(shí)施等。該一權(quán)力的行使，使農(nóng)民退位至被管理人身份，而集體升格為管理人身份，二者之間的地位出現(xiàn)顯性不平等。

作為弱者身份出現(xiàn)的集體，其相對方是國家。雖然憲法確定了城市土地的國家所有與農(nóng)村土地的集體所有兩種土地所有權(quán)，從邏輯與價(jià)值兩個層面而言，兩種所有權(quán)應(yīng)具有平等性、對抗性，但從實(shí)際情況考察并非如此。集體土地的概括國有化即為顯例：國家通過民政或行政手段將原屬農(nóng)村的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村全社區(qū)整體性地并入城市并撤銷鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的行政建制，通過戶籍制度將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部由農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，原屬農(nóng)村集體所有但尚未經(jīng)征用的土地或者土地大部分被征用之后的殘余土地，便隨之全部地概括性地轉(zhuǎn)歸國有。^[1]值得注意的是，集體土地概括國有化過程實(shí)則是國家土地所有權(quán)消滅農(nóng)村集體土地所有權(quán)的過程，其實(shí)施依據(jù)既不需要雙方當(dāng)事人的合意，也不需要通過合同形式明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，更不需要征求土地使用權(quán)人(農(nóng)民)的意見，而是根據(jù)行政手段直接促成，不僅是對集體土地所有權(quán)的剝奪，也是對農(nóng)民權(quán)利的漠視。在該一模式下，集體不僅不能保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利，連自身利益也難乎為繼。相形之下，集體土地所有權(quán)并非是與國家土地所有權(quán)享有平等法律地位的土地權(quán)利，而是一種依附性的、次位階的土地權(quán)利，是典型的弱勢權(quán)利。

(二)經(jīng)濟(jì)功能

從歷史形態(tài)考察，作為一種低級公有制形態(tài)，農(nóng)村土地集體所有權(quán)存在的前提是通過生產(chǎn)資料的國有化實(shí)現(xiàn)消滅私有化剝削、階級區(qū)別等政治理想，同時(shí)實(shí)現(xiàn)土地效益優(yōu)化，增進(jìn)農(nóng)民福利。但實(shí)踐證明了該一公有制形態(tài)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的失敗。

改革開放以來農(nóng)民取得土地使用權(quán)，并非遵循土地經(jīng)濟(jì)市場發(fā)展需求、通過支付對價(jià)或土地租金而取得，而是根據(jù)國家福利原則無償?shù)貙ν恋厥褂脵?quán)進(jìn)行一次性全民再分配。由此導(dǎo)致兩方面的先天性不足：其一，忽略了農(nóng)民對土地經(jīng)營的能力與積極性。任何一種權(quán)利的取得或賦予，均應(yīng)尊重當(dāng)事人之個體意愿或自由意志。而土地作為一種最重要的自然資源，在進(jìn)行福利型、全民性分配時(shí)更應(yīng)注重土地經(jīng)營效率的提高。但中國幾十年來的戶籍管理制度強(qiáng)行限制了農(nóng)民的遷徙權(quán)利，農(nóng)民是在一種別無選擇的前提下接收了土地，成為土地經(jīng)營的被動接受者，而1978年開始的農(nóng)村改革是以效率為取向的非集體化改革，但其最終結(jié)果卻走向了分散化的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。^[2]緣乎此，農(nóng)民之經(jīng)營能力與積極性被強(qiáng)大的理想主義光環(huán)所遮蔽，除去少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，中國農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營水平與其他發(fā)達(dá)國家相比不占優(yōu)勢。其二，該種土地使用權(quán)就其性質(zhì)而論，應(yīng)屬于物權(quán)法上的無償性的原始取得。農(nóng)民對土地的經(jīng)營獲得完整產(chǎn)權(quán)，除去應(yīng)納經(jīng)營稅、所得稅外，不應(yīng)再承擔(dān)任何實(shí)物地租或貨幣地租。實(shí)際情形剛好相反：農(nóng)民表面上無償獲得了土地使用權(quán)，實(shí)際上卻支付了昂貴的土地租金與稅費(fèi)。應(yīng)該說，改革開放二十多年來，農(nóng)民承擔(dān)了中國改革發(fā)展，特別是城市發(fā)展的絕大部分成本，作出了歷史性的犧牲。從而在改革發(fā)展成本支出與成果分享方面出現(xiàn)了畸輕畸重現(xiàn)象，農(nóng)民最終淪為弱勢群體。由此形成如下悖論：一是無償取得土地使用權(quán)的所謂“無償”，僅僅限于一種政治性語境，而非一種法權(quán)模型或者制度性存在；二是學(xué)界與政界流行一種反邏輯的解釋：既然農(nóng)民取得土地使用權(quán)是無償?shù)?，?dāng)然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的改革發(fā)展成本。基于上述兩大原因，中國農(nóng)村土地使用權(quán)始初的公平(耕者有其田)、效率兼顧直接引致了非正義、低效率的惡果。

(三)社會功能或組織功能

無庸諱言，集體土地所有權(quán)不僅承載了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的時(shí)代使命，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的政治語境中還承載了鄉(xiāng)村社會治理的社會功能或組織功能。半個多世紀(jì)以來，作為鄉(xiāng)村管理人身份的集體所起到的進(jìn)步作用自不待言，但不容否認(rèn)，時(shí)至今日，集體社會角色及其功能已被嚴(yán)重扭曲：保護(hù)農(nóng)民權(quán)利與剝奪農(nóng)民權(quán)利交替有之，為國家服務(wù)與增加國家負(fù)擔(dān)駢列而行。究其原因，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會正式權(quán)利被非正式運(yùn)用，基層權(quán)力偏離公共利益軌跡，最終誘發(fā)鄉(xiāng)村權(quán)力腐敗，積弊叢生，勢在難綰。其中，非正式社會關(guān)系資源，包括同鄉(xiāng)、血親、姻親、朋友、同學(xué)以及因某種特殊經(jīng)歷和生活情節(jié)而建立的各類聯(lián)系，悖離了集體設(shè)立之宗旨以及國家、政黨所倡導(dǎo)之理想。^[3]隨著國家威信日益下降，鄉(xiāng)村精英漸次退避，村級惡棍恣意橫行，更深層次加劇國家與鄉(xiāng)村社會的緊張關(guān)系。^[4]最終，看起來強(qiáng)大的國家，可能會因自身功能的弱化(國勢衰敗、財(cái)政短缺、制度松弛等)而難以控制來自于鄉(xiāng)村社會的抵制甚至反叛。^[5]

弗里曼教授更嚴(yán)峻地指出：表面上農(nóng)村和農(nóng)民是被國家控制了，實(shí)質(zhì)上卻被農(nóng)村干部所控制。傳統(tǒng)的文化觀念、親戚與個人關(guān)系網(wǎng)、宗族等地方因素構(gòu)成了農(nóng)村權(quán)力的基礎(chǔ)。社會主義并沒有消除家長制、性別歧視、暴力等負(fù)面的因素，反而強(qiáng)化了新權(quán)力體制中的負(fù)面。^[6]

二、雙重悖論：關(guān)于集體土地所有權(quán)的土地產(chǎn)權(quán)模型

因?yàn)橥恋氐臒o償性、福利型分配前提，引發(fā)了土地權(quán)利獲得的身份性前提。揆諸中國農(nóng)村土地使用權(quán)的取得，要取得農(nóng)村土地使用權(quán)，必須同時(shí)具備以下條件，其一，必須是身居農(nóng)村的農(nóng)民；其二，必須是某一集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員；其三，必須具有農(nóng)村戶口。不難見出，現(xiàn)行土地使用權(quán)取得的主體資格被羈束在農(nóng)民或農(nóng)村集體成員范圍，該一旨在保障農(nóng)民利益的社會性措施與法律性制度實(shí)際上蘊(yùn)涵著嚴(yán)重的價(jià)值錯位。

以公平理念而論，上述制度存在世襲性、依賴性、強(qiáng)制性，嚴(yán)重違背了平等原則，集中表現(xiàn)為如下三個方面：其一，世襲性。農(nóng)民的身份通過居住事實(shí)被擬制并定格成為一種世襲性身份，非因法定原因(升學(xué)、招干等)并經(jīng)法定程序難以改觀；其二，依賴性。農(nóng)民作為一種社會性、經(jīng)濟(jì)性存在必須被組合進(jìn)特定的社會或經(jīng)濟(jì)組織(集體經(jīng)濟(jì)組織)，由此形成一種服從型、管理型的身份依賴；其三，強(qiáng)制性。上述身份約束除了世襲性、依賴性之外，尚有強(qiáng)制性特征。強(qiáng)制性特征表現(xiàn)為積極強(qiáng)制與消極強(qiáng)制兩類，存在多年的強(qiáng)制遣返制度、嚴(yán)格的遷徙限制，無一不說明身份性約束具有積極強(qiáng)制力；而勞動人事制度，再分配物質(zhì)供應(yīng)、社會福利分配則表現(xiàn)為一種消極性強(qiáng)制。一定程度而言，上述身份性約束固然是為了賦予權(quán)利，但更多地是為了科以義務(wù)與責(zé)任。土地產(chǎn)權(quán)模型之身份性特征直接導(dǎo)致土地立法中身份性立法，也成為農(nóng)民犧牲自我利益之制度性基礎(chǔ)。

以效率理念而論，上述制度忽略了土地經(jīng)營的兩大最重要質(zhì)素，即對價(jià)缺席與土地經(jīng)營能力。其歷史性缺陷表現(xiàn)為：其一，在對價(jià)缺席前提下，以地租或稅收代替土地使用權(quán)對價(jià)，而地租與稅收的收取、征收幅度，并非基于土地使用權(quán)人與土地所有權(quán)人的合意，而是基于土地所有權(quán)人單方面的決定。而地租與稅收很大程度決定了農(nóng)民耕作土地的積極性以及土地經(jīng)營的效率。其二，福利型、全民性土地權(quán)利再分配忽略了農(nóng)民本身的土地投入能力與需求，更忽略了農(nóng)民進(jìn)行土地經(jīng)營的規(guī)模效益。平均主義的分配模式一方面導(dǎo)致生產(chǎn)規(guī)?？s小，另一方面導(dǎo)致農(nóng)民或農(nóng)戶整體抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力減弱，最終土地資源被拋荒或閑置。更為突出的是，中國農(nóng)村的土地經(jīng)營模式僅限于一種微型、低效的生存保障型模式，難以轉(zhuǎn)型為規(guī)?；?、發(fā)展型模式，而土地的功能因之演化為一種尋求公平與社會穩(wěn)定的政治功能，而非追求效率與速度的經(jīng)濟(jì)功能。

作為一種土地所有權(quán)形態(tài)的集體為什么會表現(xiàn)出對公平、效率價(jià)值之雙重悖離?諸多學(xué)者認(rèn)為集體土地所有權(quán)的本質(zhì)違背了勞動者——農(nóng)民之意愿，不易激發(fā)甚或阻遏農(nóng)民土地經(jīng)營的積極性；一部分學(xué)者則堅(jiān)守集體土地所有權(quán)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會公平的前提條件，三農(nóng)問題的出現(xiàn)一方面是國家政策的錯位導(dǎo)向，一方面是未能尋求到合于集體經(jīng)濟(jì)規(guī)律的實(shí)現(xiàn)路徑。

上述兩方面的觀點(diǎn)集中體現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)與市場的認(rèn)知差異。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)主張無產(chǎn)權(quán)即無真正的市場，^[7]而其他學(xué)者則反向提出無真正的市場，產(chǎn)權(quán)則難以界定。^[8]組織社會學(xué)制度學(xué)派與“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)學(xué)派”則致力于研究民間經(jīng)濟(jì)生活中的“非正式私有化”現(xiàn)象，即，在主流意識形態(tài)反對大規(guī)模私有化前提下，經(jīng)濟(jì)活動者轉(zhuǎn)而尋求非正式的私有化策略：以資源使用權(quán)的社會認(rèn)知為基礎(chǔ)，從社會意義上將公有財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交付私人，集體土地所有權(quán)項(xiàng)下的農(nóng)民土地使用權(quán)即為顯例。^[9]

從土地法權(quán)模型方面進(jìn)行考察，集體土地所有權(quán)被高度抽象，導(dǎo)致其主體虛位：土地所有權(quán)既非集體成員之個人所有權(quán)，也非集體經(jīng)濟(jì)組織的法人所有權(quán)，而是一種源自于集體經(jīng)濟(jì)共同體成員身份而享有的共有權(quán)或成員權(quán)。該種法權(quán)模型引致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)被嵌入社會關(guān)系而非經(jīng)濟(jì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，形成一種內(nèi)化的社會關(guān)系型地權(quán)結(jié)構(gòu)，從而誘發(fā)身份性、依附性、封閉性等負(fù)面效應(yīng)的出現(xiàn)，其直接結(jié)果勢必導(dǎo)致土地功能指向保障性、社會性，從而背離市場調(diào)控。由此產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)“排他”邊界并非基于對土地的合法支配權(quán)，而是基于國家賦予的優(yōu)先身份，其權(quán)利最終實(shí)現(xiàn)路徑不是通過對抽象權(quán)利(土地所有權(quán))的市場化處分而實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，而是通過實(shí)際的用益而獲得基本的生存保障。周其仁先生認(rèn)為，農(nóng)民的成員權(quán)資格的獲得與土地產(chǎn)權(quán)的獲得相互關(guān)聯(lián)，是伴隨社會政治運(yùn)動重新分配土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)果。而通過社會政治運(yùn)動制造了所有權(quán)的國家同樣可以通過社會政治運(yùn)動改變所有權(quán)。^[10]同樣，基于戶籍制度而產(chǎn)生的集體成員權(quán)資格也可經(jīng)國家的地方代理人——政府的民政舉措而喪失。如深圳市讓農(nóng)民“洗腳上田”，實(shí)則是對通過對農(nóng)民身份的否定而剝奪農(nóng)村集體土地所有權(quán)。

集體土地所有權(quán)的主體虛位不僅導(dǎo)致自身權(quán)利可能失去有效的法律保護(hù)，還間接引致農(nóng)民土地使用權(quán)并非遵循土地效率或效益原則進(jìn)行市場化配置，而是受到政策性導(dǎo)向、鄉(xiāng)村社會關(guān)系、文化觀念等非市場化因素影響，從而導(dǎo)致集體土地所有權(quán)與農(nóng)民土地使用權(quán)均具有不確定性，最終誘發(fā)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)被反復(fù)界定。最為彰著的情形可分為如下三種：其一表現(xiàn)為家庭或家族網(wǎng)絡(luò)對集體產(chǎn)權(quán)之滲透。有學(xué)者已然發(fā)現(xiàn)集體所有制企業(yè)私有化之有效路徑源自于家庭對股份進(jìn)行有效利用。^[11]其二表現(xiàn)為地方政治權(quán)力與利益集團(tuán)對土地產(chǎn)權(quán)之影響。有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)村土地糾紛源自于權(quán)利與利益關(guān)系不明確，土地使用權(quán)之界定并非建立于穩(wěn)定的法律制度層面，而是隨政治權(quán)力或利益集團(tuán)的參與而發(fā)生變化，產(chǎn)權(quán)歸屬表現(xiàn)為極大的彈性。^[12]有學(xué)者則使用“象征地權(quán)”概念，詮釋“地權(quán)可能通過政治權(quán)力的強(qiáng)迫或者社會觀念的改變而改變”。^[13]其三表現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員組成發(fā)生變化直接影響到土地產(chǎn)權(quán)的變化。有學(xué)者撰文指出“成員權(quán)是界定集體產(chǎn)權(quán)的基本準(zhǔn)則”，致力于從地權(quán)結(jié)構(gòu)內(nèi)部闡釋集體土地產(chǎn)權(quán)被反復(fù)界定的原因，認(rèn)為上述現(xiàn)象發(fā)生的原因在于農(nóng)民(行動者)之間關(guān)系的界定不斷發(fā)生變化引致了集體土地產(chǎn)權(quán)的反復(fù)界定，最終導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)的人格化與更高層次的不確定性。^[14]

如此，中國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)處于歧向語境：就主體身份而論，針對不同主體呈現(xiàn)為“強(qiáng)者”與“弱者”兩種不同身份：對于農(nóng)民，集體既是鄉(xiāng)村基層政治權(quán)力的治理人，又是土地的抽象產(chǎn)權(quán)人；針對國家，集體既不具有回收資產(chǎn)與投入的能力，也不具備討價(jià)還價(jià)的資本與能力，最終導(dǎo)致在集體所有制的制度框架與意識形態(tài)前提下產(chǎn)生排斥集體的力量。^[15]就價(jià)值抉擇而論，集體既不可能實(shí)現(xiàn)土地利益分配的公平，也不可能推進(jìn)土地效益的增長。

三、制度解蔽與命題證偽

上述價(jià)值錯位及其制度構(gòu)建為什么會同時(shí)悖離公平、效率兩大原則?筆者以為，其根本原因即在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域未能明確區(qū)分公法關(guān)系與私法關(guān)系，導(dǎo)致兩種關(guān)系交互糾纏，從而形成一種既非單純公法、又非單純私法的土地法律關(guān)系。從本質(zhì)上講，國家、集體、農(nóng)民三者之間基于土地而產(chǎn)生的關(guān)系是社會性的、政治性的而非經(jīng)濟(jì)性的、市場化的。三者之間的關(guān)系定位與其說是私法契約，毋寧說是一種社會契約或政治契約：農(nóng)民通過土地的使用價(jià)值獲得基本的生存保障，國家獲得穩(wěn)定與發(fā)展，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同富裕以及中國社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。但目前的困境在于：現(xiàn)行國家、集體、農(nóng)民三者之間的關(guān)系是通過一種表面的私權(quán)契約——農(nóng)村土地承包合同來表述的，藉此掩蔽了三者之間的政治關(guān)系與社會關(guān)系，因之，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域起實(shí)質(zhì)性作用的并非土地承包合同，而是國家的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)政策。

對上述國家－集體－農(nóng)民三者之間的政治關(guān)系與社會關(guān)系進(jìn)行解蔽，不惟可以廓清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系中的迷霧，尚可厘清、矯治相應(yīng)的錯誤價(jià)值理念。

就其價(jià)值目標(biāo)而論，國家之所以設(shè)定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，其主要價(jià)值目標(biāo)是通過集體實(shí)現(xiàn)國家對農(nóng)村土地的有效控制，在解決農(nóng)民基本溫飽與廣大鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會主義理想。由是論之，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)作為一種制度性存在，其代表的共富理念及公有制路向絕非法律的，亦非經(jīng)濟(jì)的，而是政治的，社會的，而集體土地產(chǎn)權(quán)存在的政治與社會意義也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其法律意義與經(jīng)濟(jì)學(xué)意義。

應(yīng)該說，集體土地產(chǎn)權(quán)所代表的價(jià)值目標(biāo)蘊(yùn)含著人類社會生活的最高境界，但在具體實(shí)現(xiàn)該一價(jià)值目標(biāo)并進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，卻偏離了上述理想，甚至適得其反。就邏輯層面而論，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的存在混淆了土地所有制與土地所有權(quán)二者之間的本質(zhì)區(qū)別，以政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的所有制盲目對接私法領(lǐng)域的所有權(quán)。就價(jià)值層面而論，土地，特別是農(nóng)村土地的公有或私有僅僅是一種工具性價(jià)值，而非目標(biāo)性價(jià)值。真正的目標(biāo)性價(jià)值應(yīng)該是土地效益的提高，由此帶動農(nóng)村的總體生產(chǎn)力水平提高，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民的生活水平與市場競爭力，激活農(nóng)民作為市場主體所應(yīng)有的行動意愿，從而保障有限資源的有效利用及農(nóng)民的共同富裕。

還有一個制度性現(xiàn)象值得重視。依國家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策與現(xiàn)行土地承包立法，集體作為土地所有權(quán)人進(jìn)行土地發(fā)包時(shí)，其合同相對方只能是農(nóng)村家庭而非農(nóng)村家庭之具體成員。國外學(xué)者對該一現(xiàn)象極為關(guān)注，進(jìn)而斷言貧困狀態(tài)下的農(nóng)民的決策以家庭(農(nóng)戶)為單位，“決策單位并不是個人而是家庭”，這是“理解不發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)行為的關(guān)鍵?！?sup>[16]徵諸我國農(nóng)村土地立法，土地家庭式經(jīng)營前提確乎存在。現(xiàn)行立法規(guī)定，除四荒地外，農(nóng)村土地承包只能以農(nóng)戶(家庭)為單位進(jìn)行承包。如此規(guī)定雖然有利于提高整體土地經(jīng)營能力，但其弊端亦如影隨形。具體而論，農(nóng)村土地的家庭式經(jīng)營存在如下缺陷。

其一，忽略了土地的規(guī)?；?jīng)營，導(dǎo)致土地的零細(xì)化，土地效率難以提高。已然進(jìn)行的兩輪農(nóng)村土地承包，在遵循公平原則基礎(chǔ)上，不僅在地畝多少方面注重平均，在地力、地貌、肥瘠各方面均要求平等，由此引致有限的土地資源被人為分散切割，平均分配，從而使土地經(jīng)營模式只能表現(xiàn)為零細(xì)化經(jīng)營，在尋求公平的同時(shí)極大程度地犧牲了土地經(jīng)營的效率。

其二，導(dǎo)致農(nóng)村勞動力隱蔽失業(yè)?！半[蔽失業(yè)”理論(theory on recessive unemployment)又稱“零值農(nóng)業(yè)勞動”學(xué)說，指農(nóng)業(yè)中有一些勞動力對生產(chǎn)沒有作出貢獻(xiàn)，盡管該部分勞動者在一年中干了許多活，但并不能使產(chǎn)出有所增加，該種勞動的邊際生產(chǎn)率是零。^[17]

其三，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)土地的排他性經(jīng)營以及土地功能萎縮。農(nóng)村土地的家庭式經(jīng)營及土地經(jīng)營權(quán)的身份性前提導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營主體具有封閉性與排他性，排斥了其他投資主體的介入，也阻斷了城市資本的鄉(xiāng)村流向。當(dāng)土地總體經(jīng)營能力偏低、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技投入較少時(shí)，土地勢不可綰地會淪為養(yǎng)家活口的手段，回歸始基性功能，市場化功能萎縮。

從歷史形態(tài)考察，現(xiàn)行集體土地所有權(quán)既不可能實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地產(chǎn)權(quán)明晰，更不可能引導(dǎo)外部的土地市場充分競爭?，F(xiàn)行農(nóng)村土地立法的價(jià)值基點(diǎn)是基于公平而非效率，故而，在“平均地權(quán)”政治理念的驅(qū)動下，實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)土地集體經(jīng)營的歷史性改造，在全國范圍內(nèi)推行農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度，短時(shí)期內(nèi)使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)獲得了大幅度提升。但不可否認(rèn)，現(xiàn)行農(nóng)村土地法律制度實(shí)則是對傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的全面回歸。而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的天然缺陷必然導(dǎo)致土地效益的萎縮，加以農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系中集體土地所有權(quán)的存在，使農(nóng)村地權(quán)結(jié)構(gòu)趨于封閉，窒礙了農(nóng)村土地的市場化進(jìn)程。同時(shí)，人多地少的資源稀缺更進(jìn)一步限制了中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。概括而論，追求公平的高度分散的地權(quán)結(jié)構(gòu)、土地零細(xì)化經(jīng)營模式與地力資源的缺乏共同促成了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的落后與中國農(nóng)民的貧困。

黃宗智教授長期致力于中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之史學(xué)研究并注意與現(xiàn)實(shí)土地制度勘照，認(rèn)為傳統(tǒng)中國農(nóng)民貧困的客觀原因在于“人多地少”的資源約束以及階級分化；其制度根源則在于不顧農(nóng)村過密化的現(xiàn)實(shí)，不斷地從鄉(xiāng)村社會榨取更多的稅賦或經(jīng)濟(jì)資源，由此加劇了國家與村莊的緊張關(guān)系。解放以來的土地雙軌制，包括1970年代末期的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度，并未擺脫上述歷史性局限：一方面是國家權(quán)力上移和橫向收縮，另一方面則形成了分散化的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。該種土地制度模式下的農(nóng)民最終成為被動的勞動者，也最終導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率的缺乏。黃宗智教授由此斷言：隨著1980年代家庭生產(chǎn)責(zé)任制的引進(jìn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量停止了增長，而極少有農(nóng)民沿著經(jīng)典模式和官方宣傳機(jī)器預(yù)言的道路致富。極而言之，從生產(chǎn)效應(yīng)層面而論，“80年代的市場化農(nóng)業(yè)在作物生產(chǎn)上并不比在1350至1950年的600年間或集體化農(nóng)業(yè)的30年間干得好”。^[18]

四、突破路徑

針對農(nóng)村集體土地所有權(quán)所存在的上述問題與歷史性弊端，近年來學(xué)界不斷探索良方，冀圖突破制度障區(qū)?？偫ǘ摚壳皩W(xué)界主張可分為三大主流觀點(diǎn)：

(一)改良論

該一觀點(diǎn)堅(jiān)持保留農(nóng)村土地集體所有制。對農(nóng)村土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)模糊性，土地要素流轉(zhuǎn)機(jī)制缺位等問題，主張改良、創(chuàng)新。其中，從事農(nóng)村政策研究領(lǐng)域的學(xué)者主張“完善”。認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)村土地問題并非產(chǎn)生于農(nóng)村土地集體所有制本身，而是源自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的具體形式和管理方法以及相應(yīng)外部條件。故而主張通過延長土地承包期，推行稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，降低農(nóng)村電價(jià)，限制農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)項(xiàng)目和金額，試行多種形式的“產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”等方式鞏固和完善集體所有制。而堅(jiān)持保留集體土地所有制的大部分學(xué)者則主張“創(chuàng)新”。認(rèn)為現(xiàn)有集體所有制必須從土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營規(guī)模和勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面進(jìn)行“制度創(chuàng)新”，同時(shí)，提出了諸如“承包經(jīng)營權(quán)”、“發(fā)包權(quán)”、“轉(zhuǎn)包權(quán)”、“繼承權(quán)”、“租佃權(quán)”、“永佃權(quán)”、“轉(zhuǎn)讓權(quán)”、“承租權(quán)”、“開發(fā)權(quán)”和“土地使用股份化、證券化”等觀點(diǎn)。

筆者不贊成保留農(nóng)村土地集體所有制。因?yàn)樵撘荒Ｊ诫m然具有制度性優(yōu)勢，但其長期存在的歷史性缺陷并不能得到根本性解決：

1．土地零細(xì)化經(jīng)營模式及其低效率無法改變、克服；

2．地權(quán)流轉(zhuǎn)因集體所有權(quán)介入致使土地可交易性大大降低，而交易成本則可能大幅度上升；

3．因集體對土地掌握了處分權(quán)，而絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)尚缺乏有效而合理的土地利益分配機(jī)制，農(nóng)民利益可能受損。同時(shí)，也很難從制度上杜絕村鄉(xiāng)等政權(quán)和組織以所有權(quán)人身份向農(nóng)民攤派和收費(fèi)；

4．即便通過土地股份合作社、基金會等形式，一定程度實(shí)現(xiàn)土地的市場化，但農(nóng)民作為股東，必須承擔(dān)由此而產(chǎn)生的市場風(fēng)險(xiǎn)及其相應(yīng)費(fèi)用負(fù)擔(dān)；

5．忽略了農(nóng)民的行動意愿，排斥了農(nóng)民作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)有的法律地位；

6．因土地管理、整治、土地及森林資源保護(hù)而產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用負(fù)擔(dān)最終由農(nóng)民承受，變相增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

(二)私有化論

該一模式主張農(nóng)村土地私有化。土地私有化論者從農(nóng)業(yè)資源配置和微觀經(jīng)濟(jì)效率等維面考察集體土地制度，批判其固弊缺失，主張取消農(nóng)村土地集體所有制，將農(nóng)村現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶，土地作為私人不動產(chǎn)，可以抵押、繼承、贈送、轉(zhuǎn)讓等，其轉(zhuǎn)讓價(jià)格由市場供求和買賣雙方協(xié)商談判來決定。綜合近年來學(xué)界觀點(diǎn)，該一模式提出了四種方案：其一，承認(rèn)解放前的土地所有格局，將土地改革分配的土地所有權(quán)，重新由土地改革前的土地所有者所有，原土地所有者已故的，由其子女繼承；其二，以土地改革后的土地所有為準(zhǔn)，農(nóng)民入高級社時(shí)的，后來成為公社所有的，現(xiàn)在又為村集體的，同時(shí)被各戶承包經(jīng)營的土地，重新劃歸入社前原有土地的所有者所有，原所有者農(nóng)民已故的，由其子女繼承；其三，以改革開放后的第一或者第二次土地承包經(jīng)營為準(zhǔn)，將土地的所有權(quán)劃歸土地承包經(jīng)營者，土地產(chǎn)權(quán)劃歸農(nóng)民的人口為當(dāng)時(shí)的分地人口，去世和出去的人口不減少土地，后來增加的人口不增加土地；其四，按照村里實(shí)有人口，將現(xiàn)有的土地，重新進(jìn)行分配，劃歸農(nóng)民所有，出去的人口不補(bǔ)土地，再生的人口也不再增加土地。

筆者也不贊成土地私有化。因該一模式之優(yōu)勢雖然可使農(nóng)民擁有真正的土地權(quán)利，但其可行性不強(qiáng)，且具有極大的制度風(fēng)險(xiǎn)，具體而論：

1．與現(xiàn)行主流意識形態(tài)相悖，政治風(fēng)險(xiǎn)不可避免；

2．即便政治風(fēng)險(xiǎn)得以克服，上述四種方案亦缺乏合理的制度支撐，徒增土地改革成本。依照第一、二、三種方案，現(xiàn)在農(nóng)村大量農(nóng)民將會失去土地，而主張歸還城市化和工業(yè)化建設(shè)征用的土地并進(jìn)行補(bǔ)償，更不具現(xiàn)實(shí)性；

3．即便克服了上述三種方案之困難，第四種方案也難以實(shí)現(xiàn)。按照該種方案，勢必全盤打破現(xiàn)行地權(quán)結(jié)構(gòu)，破壞現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)力各大要素，不僅導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的短暫崩潰，還將激發(fā)民變；同時(shí)，按現(xiàn)有人口進(jìn)行土地分配，看似公平，實(shí)則從根本上違背了公平正義；

4．即便實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地私有制，依現(xiàn)行農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，也不可能保證土地的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化經(jīng)營并藉此帶動農(nóng)村的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，相反，還可能基于土地的自由流轉(zhuǎn)導(dǎo)致大量農(nóng)民土地被蠶食、吞并。同時(shí)，中國現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障體系極不完善，城市發(fā)展水平尚不足救助、接納眾多農(nóng)民進(jìn)城；

5．農(nóng)村土地私有化必然引發(fā)全國范圍內(nèi)的歷史產(chǎn)權(quán)確證，基于土地征收、人口流動、土地權(quán)屬等問題而產(chǎn)生的改革成本極其巨大，而各類確權(quán)糾紛之成本分?jǐn)偙貙⒄T發(fā)社會性動蕩。

6．農(nóng)村土地私有化還將影響城市，沖擊我國城市土地的現(xiàn)行制度。如果城市土地不能實(shí)現(xiàn)私有化，農(nóng)村土地私有化更不可能實(shí)現(xiàn)。而徵諸中國具體實(shí)際與世界各國經(jīng)驗(yàn)，于城市推行土地完全私有化難度很大。

(三)國有化論

該一模式主張農(nóng)村土地國有化。有感于集體土地所有制阻礙資源流動，不利于土地規(guī)模經(jīng)營以及農(nóng)民權(quán)利缺席等制度性弊端，主張?jiān)谵r(nóng)村廢除土地集體所有制，比照城市建設(shè)用地模式將農(nóng)村一切土地收歸國有。由國家作為發(fā)包人將土地發(fā)包給農(nóng)民或從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)，土地發(fā)包人必須賦予土地使用權(quán)人以永租權(quán)。有學(xué)者據(jù)此甚至設(shè)計(jì)了“農(nóng)村土地國有化+999年使用權(quán)期限”等模式。^[19]

相較之下，該一模式既可以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化經(jīng)營，增進(jìn)土地效益，又可以在國家統(tǒng)一調(diào)控下，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利或利益的公平分配，同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)城市資本向鄉(xiāng)村的流動，建立切實(shí)可行的農(nóng)村社會保障體系。

筆者贊同農(nóng)村土地國有化方案，但在具體制度設(shè)計(jì)及其實(shí)現(xiàn)路徑方面與學(xué)界相關(guān)觀點(diǎn)多所區(qū)別，限于篇幅，另文再述。

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(責(zé)任編輯：何進(jìn)平)

(注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。)