轉(zhuǎn)型期中國(guó)國(guó)有金融制度變遷的邏輯

[摘要]金融外部市場(chǎng)化推動(dòng)國(guó)有金融改革的理論思路對(duì)轉(zhuǎn)軌實(shí)踐的解釋有限度，中國(guó)國(guó)有金融制度變遷需要探索新的解釋理論。考察中央政府控制金融的效用函數(shù)及其變量結(jié)構(gòu)的階段性特征應(yīng)成為解釋中國(guó)國(guó)有金融制度演進(jìn)規(guī)律的一條關(guān)鍵線索，國(guó)有金融信貸資金管理體制的改革歷程可以佐證這一觀點(diǎn)。目前在國(guó)有控股以及對(duì)銀行核心領(lǐng)導(dǎo)人事任免的絕對(duì)行政控制約束下，國(guó)有銀行能否形成高效的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)仍需要在本文的理論解釋框架下探索中央政府可能最佳理性介入的新形式，這就是“內(nèi)部市場(chǎng)化”創(chuàng)新，即仿效一些國(guó)有企業(yè)對(duì)治理結(jié)構(gòu)的探索經(jīng)驗(yàn)，在銀行內(nèi)部培育市場(chǎng)，加強(qiáng)銀行內(nèi)部各部門(mén)之間的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)與相互監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)有金融制度變遷；政府理性介入；中央政府效用函數(shù)

[中圖分類號(hào)]F830 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000—4769(2007)02—0027—07

一、引言

近30年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化推進(jìn)模式以要素市場(chǎng)尤其是國(guó)有金融市場(chǎng)化的明顯滯后為突出特征。前些年，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)這一重要經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的解釋基本放在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌理論中討論，核心觀點(diǎn)是中國(guó)的漸進(jìn)式經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌依賴于穩(wěn)定的金融體系的支撐，即所謂的“成本分擔(dān)假說(shuō)”。^[1]在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，也有不少學(xué)者構(gòu)建了許多理論框架解釋中國(guó)的整體制度變遷過(guò)程^[2]。與這些解釋理論相對(duì)應(yīng)，一些學(xué)者預(yù)言，當(dāng)轉(zhuǎn)軌進(jìn)行到特定階段，中國(guó)國(guó)有金融制度變遷將走上一條外部市場(chǎng)化的道路：即在體制外培育非國(guó)有金融競(jìng)爭(zhēng)主體，并以此推動(dòng)國(guó)有金融改革。^[3]這些研究結(jié)論無(wú)疑具有建設(shè)性意義。不過(guò)，現(xiàn)實(shí)中國(guó)有金融制度的演進(jìn)歷程要復(fù)雜得多。問(wèn)題的復(fù)雜性在于國(guó)有金融體系本質(zhì)上是一種實(shí)現(xiàn)政府效用的獨(dú)特制度安排，中央政府正是通過(guò)此種制度安排控制貨幣的流量和流向以達(dá)到最大限度調(diào)控整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的目的。我們不難發(fā)現(xiàn)，每個(gè)階段的國(guó)有金融制度改革直至目前四大國(guó)有商業(yè)銀行的改革舉措均以政府保持足夠的控制力為前提，與此同時(shí)，金融外部市場(chǎng)化卻因政府的高度“關(guān)注”與曖昧態(tài)度而步履維艱。如何理解中央政府對(duì)國(guó)有金融的控制行為?抑制民間金融發(fā)展的原因何在?中國(guó)國(guó)有金融制度變遷的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)邏輯到底是什么?筆者認(rèn)為，上述問(wèn)題亟待一種新的解釋理論。分析政府控制金融的各種經(jīng)濟(jì)理性形式，考察政府控制金融的效用函數(shù)及其變量結(jié)構(gòu)的階段性特征也許會(huì)成為一條解釋中國(guó)國(guó)有金融制度演進(jìn)規(guī)律的關(guān)鍵線索。

在這篇文章中，筆者嘗試從中央政府理性行為介入的分析視角，構(gòu)建一個(gè)中國(guó)國(guó)有金融制度變遷的演進(jìn)論解釋框架，跳出漸進(jìn)改革的“成本分擔(dān)假說(shuō)”及“外部市場(chǎng)化”思路。

二、中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的二重結(jié)構(gòu)與超強(qiáng)政府的理性問(wèn)題

中國(guó)的轉(zhuǎn)軌特色深深內(nèi)生于長(zhǎng)期穩(wěn)定的二重社會(huì)結(jié)構(gòu)(一方面是強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家，另一方面是分散的下層經(jīng)濟(jì)組織)。正是這一社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)生出超強(qiáng)政府的一維權(quán)力體系并輔以特定的金融制度安排，短期內(nèi)動(dòng)員和集中了大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源。然而，這種優(yōu)勢(shì)的反面——社會(huì)權(quán)力約束功能的缺失很難保證政府體系總是能夠理性地實(shí)施適宜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，尤其是當(dāng)政府出于集團(tuán)理性甚至官僚個(gè)人理性而追求低效乃至無(wú)效的資源配置方式時(shí)就會(huì)出現(xiàn)制度僵化。

在這一獨(dú)特的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，超強(qiáng)政府理性行為假設(shè)、政府行為目標(biāo)的界定成為研究中國(guó)國(guó)有金融制度變遷問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)。一方面，在中國(guó)崇尚集體主義文化傳統(tǒng)、穩(wěn)定的二重社會(huì)結(jié)構(gòu)以至于社會(huì)合作能力、自組織能力不足的情況下，政府通過(guò)控制國(guó)有金融參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而提高社會(huì)的合作能力，成為一種滿足國(guó)家理性的制度選擇；另一方面，國(guó)家理性能否實(shí)現(xiàn)抑或政府各種理性之間能否共容，按照科斯的看法，如果交易成本為零，金融制度變遷的國(guó)家理性(或者說(shuō)大集團(tuán)理性)是可以實(shí)現(xiàn)的。^①不幸的是，政府官員個(gè)人理性導(dǎo)致國(guó)家理性會(huì)為他們的共同利益采取集體行動(dòng)有其邏輯缺陷，即使在沒(méi)有交易成本的情況下，也會(huì)面對(duì)沒(méi)有核心集的博弈(Games without cores)問(wèn)題^[4]，即政府這一大集團(tuán)中次集團(tuán)內(nèi)有些人比在整個(gè)集團(tuán)聯(lián)盟時(shí)的收益要更好(即使就整個(gè)集團(tuán)聯(lián)盟來(lái)說(shuō)總收益是最大的)。另外，從集體行動(dòng)中的搭便車、各利益集團(tuán)組織集體行動(dòng)非對(duì)稱的能力來(lái)看，個(gè)人理性并不能導(dǎo)致國(guó)家理性。身兼三重理性(國(guó)家理性、集團(tuán)理性、個(gè)人理性)的政府本身就是一個(gè)官僚體系構(gòu)成的獨(dú)特利益組織，具有極強(qiáng)的集團(tuán)理性^[5]。在金融制度變遷過(guò)程中，政府理性形式的轉(zhuǎn)換過(guò)程無(wú)疑是以中央政府為軸心的政府體系及其利益團(tuán)體在經(jīng)濟(jì)參與過(guò)程中利益關(guān)系的調(diào)整。中央政府可能更強(qiáng)調(diào)特定的金融制度滿足其國(guó)家理性目標(biāo)，而以中央政府為核心的權(quán)力體系中的一些次集團(tuán)、機(jī)構(gòu)則更突出其集團(tuán)理性目標(biāo)。在國(guó)有金融制度存量下，若各利益團(tuán)體的理性形式都能滿足，則達(dá)到了暫時(shí)的制度均衡；如各利益團(tuán)體的理性形式不能同時(shí)滿足且產(chǎn)生沖突，中央政府就會(huì)作出一些趨向國(guó)家理性的調(diào)整。然而，此種調(diào)整必然以國(guó)有金融制度存量下的潛在風(fēng)險(xiǎn)為新的約束條件，具有路徑依賴、因果循環(huán)積累特征。

基于上文對(duì)中國(guó)超強(qiáng)政府的理性形式分析，本文擬采用風(fēng)險(xiǎn)最小化約束下自身收益最大化的內(nèi)生性中央政府理性行為假設(shè)作為邏輯起點(diǎn)，分析中國(guó)國(guó)有金融制度演進(jìn)問(wèn)題。

三、一個(gè)經(jīng)過(guò)擴(kuò)展的中央政府控制金融的效用函數(shù)

在把國(guó)有金融制度變遷置于中國(guó)的二重社會(huì)結(jié)構(gòu)、超強(qiáng)政府理性行為介入的獨(dú)特背景后，本文通過(guò)進(jìn)一步引申前人的研究成果，構(gòu)建一個(gè)經(jīng)過(guò)擴(kuò)展的中央政府控制金融的效用函數(shù)。

(一)“諾思悖論”的啟示與引申

我們的分析首先從“諾思悖論”開(kāi)始尋求中央政府效用函數(shù)的部分理論基礎(chǔ)。諾思指出，統(tǒng)治者或國(guó)家提供博弈規(guī)則都有兩重目的，一是使統(tǒng)治者租金最大化；二是提供和實(shí)施產(chǎn)權(quán)規(guī)則與降低交易費(fèi)用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。不過(guò)“在統(tǒng)治者最大限度增加其租金的所有制結(jié)構(gòu)同減少交易費(fèi)用和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效率的制度之間，一直存在著緊張關(guān)系”。^[6]這就是所謂的“諾思悖論”。在提出這一悖論后，諾思綜合了關(guān)于國(guó)家的兩種觀點(diǎn)(契約論國(guó)家與掠奪論國(guó)家)，設(shè)計(jì)了一個(gè)包含三個(gè)假說(shuō)的簡(jiǎn)單國(guó)家模型：第一，國(guó)家為獲取收入以一組服務(wù)作交換，因?yàn)閲?guó)家在這方面(提供產(chǎn)權(quán)保護(hù))具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；第二，國(guó)家總是試圖像一個(gè)帶有歧視性的壟斷者那樣活動(dòng)，以使自身收入最大化來(lái)設(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)；第三，國(guó)家的產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)與行為選擇受其他產(chǎn)權(quán)形式(即潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手)的約束，因而“統(tǒng)治者壟斷權(quán)力的程度是各個(gè)不同選民集團(tuán)(產(chǎn)權(quán)形式)替代度的函數(shù)”。

對(duì)這一“悖論”通常的理解是，當(dāng)兩重目的沖突時(shí)，統(tǒng)治者常常選擇相對(duì)低效率卻更能保證租金最大化的產(chǎn)權(quán)制度。諾思本人在分析專制政府下的制度安排時(shí)就持這種觀點(diǎn)。奧爾森通過(guò)對(duì)前蘇聯(lián)國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度下計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的深入剖析后，實(shí)證得出這一體制的要害在于政府隱性稅收最大化。^[7]從諾思的國(guó)家模型還可以引申出，雖然一時(shí)不能改變國(guó)家的效用函數(shù)，但可以改變國(guó)家實(shí)現(xiàn)其效用最大化目標(biāo)的外部條件。我國(guó)學(xué)者張杰曾據(jù)此構(gòu)建了一個(gè)簡(jiǎn)單的控制國(guó)有金融的國(guó)家效用函數(shù)。其中包含四個(gè)關(guān)鍵性的變量：“追求壟斷的產(chǎn)權(quán)形式和追求壟斷產(chǎn)權(quán)‘增量’的擴(kuò)展”是兩個(gè)內(nèi)生變量，代表了國(guó)家追求金融資源支配權(quán)的偏好，借此追求政府收益最大化與國(guó)家收益最大化。而“產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排”和“外部競(jìng)爭(zhēng)因素”是兩個(gè)外生變量，代表了國(guó)家在追求金融資源支配權(quán)過(guò)程中的約束。^[8]這個(gè)效用函數(shù)對(duì)金融制度變革的第一次浪潮，即改革初期國(guó)家為彌補(bǔ)財(cái)政收入迅速下降和支付高額改革成本而努力控制和擴(kuò)展國(guó)有金融組織的過(guò)程能夠作出很好的解釋。但我們也注意到，隨著政府控制金融的宏觀成本收益結(jié)構(gòu)的不斷變化^①，外部條件并未引入，國(guó)有金融并未理性退出，讓位于民間金融。看來(lái)單從政府控制金融直接收益與成本核算角度并不能全面解釋中國(guó)的金融制度變遷規(guī)律。本文認(rèn)為，問(wèn)題的要害在于這一函數(shù)對(duì)國(guó)有金融制度變遷中政府各種理性形式?jīng)_突與協(xié)調(diào)尤其是因果循環(huán)累計(jì)特征缺乏關(guān)注。

本文要進(jìn)一步引申的是，如果接受制度變遷過(guò)程中政府收益最大化這一前提，國(guó)家的制度選擇集合包含三種可選制度：(1)壟斷程度高而相對(duì)效率低的產(chǎn)權(quán)安排以獲取最大化直接收益；(2)國(guó)家采取降低交易費(fèi)用、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的制度安排，擴(kuò)大稅基間接地獲取收益；(3)在特定的歷史階段把二者結(jié)合起來(lái)，高度壟斷部分要害經(jīng)濟(jì)部門(mén)，以直接收益帶動(dòng)間接收益，間接收益通過(guò)稅收與國(guó)有金融渠道再成為直接收益的來(lái)源，從而達(dá)到政府收益最大化。第一種是短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府收益最大化的制度選擇但卻是一種典型分利性的制度安排；第二種制度安排能夠保證長(zhǎng)期的政府收益最大化，從市場(chǎng)中獲取共同利益成為強(qiáng)化市場(chǎng)型政府的動(dòng)力。第三種制度安排兼具生利性與分利性，在經(jīng)濟(jì)資源、技術(shù)、人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的約束程度不高，經(jīng)濟(jì)貨幣化程度較低的條件下，政府強(qiáng)調(diào)對(duì)貨幣金融等要害部門(mén)的控制，也許是一定時(shí)期政府收益最大化的最佳制度選擇。我們認(rèn)為，目前中國(guó)就是此種性質(zhì)的金融制度安排。不過(guò)，如果國(guó)家追求的是長(zhǎng)短期全局效用最大化，隨著時(shí)間的推移，國(guó)家將在后兩種制度安排之間尋求穩(wěn)妥過(guò)渡，或者政府在第三種制度選擇框架下進(jìn)一步優(yōu)化，靠近國(guó)家理性。這一推斷的重要意義在于追求全局最大化的中央政府的效用函數(shù)變量由原來(lái)的一元擴(kuò)展為多元，效用函數(shù)的結(jié)構(gòu)帶有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征。

(二)擴(kuò)展后的中央政府控制國(guó)有金融的效用函數(shù)

本文擴(kuò)展后的中央政府控制國(guó)有金融的效用函數(shù)設(shè)計(jì)思路是：首先基于中央政府理性行為假設(shè)把其追求國(guó)家理性的三個(gè)內(nèi)生偏好變量界定出來(lái)，具體包括金融穩(wěn)定變量S、國(guó)有金融資源的配置效率變量e、宏觀調(diào)控有效性下的適度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和就業(yè)水平變量g。其次，界定中央政府集團(tuán)理性下重要的內(nèi)生偏好變量，即中央政府在追求國(guó)家理性過(guò)程中自身利益的滿足，具體體現(xiàn)為控制金融的貨幣性凈收益B(即中央政府控制金融的貨幣性受益R_m與貨幣性成本C_m之差)。最后，界定中央政府上述兩種理性形式實(shí)現(xiàn)的外生約束變量F，一是政府體系以及附屬機(jī)構(gòu)的組織理性、集團(tuán)理性下的外生變量，表現(xiàn)為預(yù)期的地方政府和下層金融組織的效用最大化追求方式變量f₁、f₂；二是多元金融產(chǎn)權(quán)形式和來(lái)自外來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)因素變量p；三是在既定的制度存量、垂直的權(quán)力支配體系下，政治銀行家的個(gè)人理性表現(xiàn)形式(權(quán)力、聲譽(yù)、貨幣化收益中來(lái)自金融腐敗的收益等)變量f₃。

至此，我們?cè)O(shè)計(jì)的中央政府控制國(guó)有金融的效用函數(shù)為

U_auper=U(B，S，F(xiàn))

由于

B=B(R_m，C_m)

S=S(e，g)

F=F(f₁，f₂，p，f₃)

這樣，這一中央政府控制國(guó)有金融的效用函數(shù)可改寫(xiě)為

U_super=U[B(R_m，C_m)，S(e，g)，F(xiàn)(f₁，f₂，p，f₃)]

下文對(duì)這一效用函數(shù)中的一些關(guān)鍵變量及其相互關(guān)系作進(jìn)一步討論：

1．金融穩(wěn)定而帶來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定變量

中國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已經(jīng)成為現(xiàn)階段國(guó)有金融制度存量變革的重要約束條件。近年來(lái)，不良貸款以驚人的速度增長(zhǎng)。據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截止到2004年底，不良貸款的總值達(dá)到2050億美元，占銀行總資產(chǎn)的13％。與此同時(shí)，國(guó)有商業(yè)銀行卻吸納了大量的個(gè)人存款，目前居民儲(chǔ)蓄已占國(guó)民生產(chǎn)總值的40％^①。在筆者看來(lái)，這一“反常”現(xiàn)象恰恰表明國(guó)有金融制度是一柄“雙刃劍”。一方面，銀行的國(guó)有性質(zhì)使儲(chǔ)蓄者對(duì)中央政府懷有強(qiáng)烈的信托意識(shí)，只要存在這種虛擬的信用關(guān)系，金融風(fēng)險(xiǎn)就可能被長(zhǎng)期化、社會(huì)化。另一方面，正是國(guó)有商業(yè)銀行大量不良資產(chǎn)的存在，迫使中央政府只能在體制內(nèi)逐漸化解，一旦受到外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)壓力的過(guò)猛沖擊，出現(xiàn)大量體制內(nèi)儲(chǔ)蓄分流、金融資本外逃情況，潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)就可能通過(guò)儲(chǔ)戶擠兌的渠道外化于社會(huì)，這是風(fēng)險(xiǎn)最小化的中央政府所不愿看到的。因此，該變量不僅成為中央政府控制金融效用函數(shù)中的一個(gè)重要變量，而且其發(fā)展態(tài)勢(shì)對(duì)中國(guó)國(guó)有金融制度未來(lái)改革路徑選擇有決定性的意義。

2．中央政府三種國(guó)家理性形式(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和就業(yè)、金融穩(wěn)定與國(guó)有金融資源的配置效率)之間存在沖突與集團(tuán)理性下的低效均衡

據(jù)統(tǒng)計(jì)，銀行貸款的年增長(zhǎng)率必須達(dá)到15％才能支撐7％－8％的GDP增長(zhǎng)率^②。而就銀行業(yè)現(xiàn)在的經(jīng)營(yíng)情況看，貸款業(yè)務(wù)增長(zhǎng)率控制在5％－7％才是比較安全的。問(wèn)題是這一貸款增幅不但不足以支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，還會(huì)引發(fā)大規(guī)模的失業(yè)。國(guó)有金融業(yè)要在保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要和勞動(dòng)力就業(yè)的同時(shí)減少呆壞賬、降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，從理論上講途徑只有一個(gè)，即由監(jiān)管部門(mén)、銀行和投資者三方共同努力將銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理提升到一個(gè)更高的水平，在穩(wěn)健的風(fēng)險(xiǎn)管理框架下基于商業(yè)原則發(fā)放貸款。困難在于選擇硬化國(guó)有商業(yè)銀行預(yù)算約束的政策在短期內(nèi)并不完全符合中央政府效用函數(shù)即期效用最大化目標(biāo)，因而中央政府并沒(méi)有激情完全改變現(xiàn)狀。作為國(guó)有商業(yè)銀行的所有人，中央政府追求所有者權(quán)益最大化，要求國(guó)有商業(yè)銀行追求利潤(rùn)最大化目標(biāo)。但是，作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者，中央政府又追求社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、充分就業(yè)、區(qū)域協(xié)調(diào)等目標(biāo)。為此，中央政府希望國(guó)有商業(yè)銀行必須放松預(yù)算約束來(lái)配合政府的宏觀經(jīng)濟(jì)管理，中央政府對(duì)于地方政府和國(guó)有企業(yè)逃廢國(guó)有商業(yè)銀行債務(wù)的行為存在一個(gè)合理的容忍范圍空間。只有當(dāng)后果危及中央政府總效用最大化的風(fēng)險(xiǎn)最小化約束條件時(shí)，中央政府才會(huì)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有金融的監(jiān)管。更有趣的是，不僅中央政府希望利用雙重軟預(yù)算約束實(shí)現(xiàn)自身效用最大化目標(biāo)，其他利益相關(guān)者也從雙重軟預(yù)算約束中獲益。虧損國(guó)有企業(yè)只有在實(shí)施國(guó)有商業(yè)銀行軟約束下才得以取得軟預(yù)算支持；國(guó)有商業(yè)銀行借助軟預(yù)算約束才得以在高不良貸款率的情況下獲得源源不斷的存款并保持市場(chǎng)信心，實(shí)現(xiàn)自身效用最大化；存款人通過(guò)商業(yè)銀行軟約束間接獲得完全的存款保險(xiǎn)。其結(jié)果是在中央政府理性目標(biāo)的沖突與協(xié)調(diào)下，國(guó)有金融運(yùn)行中利益組織的集團(tuán)理性得以滿足，銀行體系呆壞賬帶來(lái)的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)不斷累加，而中央政府短期內(nèi)憑借公信力把它長(zhǎng)期化、社會(huì)化。

3．中央政府的集團(tuán)理性：國(guó)家控制金融的貨幣性收益與成本

中央政府直接控制金融的收益主要有貨幣化收益(鑄幣收入)、來(lái)自國(guó)有金融的稅收貢獻(xiàn)、國(guó)有金融對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的支持產(chǎn)生的稅收貢獻(xiàn)、國(guó)有金融對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的支持產(chǎn)生的稅收貢獻(xiàn)等。中央政府直接控制金融的貨幣性成本主要有中央銀行支付的信息和監(jiān)控成本、國(guó)有金融組織相對(duì)增多的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用(源于在沒(méi)有建立有效的治理結(jié)構(gòu)下的國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)外部性和官僚主義行為)。這兩項(xiàng)是直接的成本，事實(shí)上國(guó)家直接控制金融的成本還包括低效率配置資源的損失、增多的不良資產(chǎn)損失等。需要指出的是，潛在的事實(shí)上的控制成本的重要組成部分——呆壞賬從社會(huì)貨幣流的角度轉(zhuǎn)化為一些社會(huì)組織的實(shí)際收益以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的社會(huì)性收益。因此，控制金融成本收益結(jié)構(gòu)的變化只能說(shuō)明中央政府集團(tuán)理性問(wèn)題。

4．預(yù)期的地方政府和下層金融組織效用最大化方式

地方政府和下層金融組織的效用最大化追求方式將以集團(tuán)、組織理性偏好表達(dá)方式滲入中央政府的理性偏好選擇之中。地方政府在中國(guó)金融制度安排中所起的作用可分成兩個(gè)方面：一是在與中央政府的權(quán)力博弈中取得一部分金融資源控制權(quán)，導(dǎo)出非國(guó)有金融安排；二是對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)直接滲入地方偏好，滿足地方經(jīng)濟(jì)的金融需求。從目前中央政府對(duì)非國(guó)有金融尤其是民間金融的態(tài)度來(lái)看，會(huì)對(duì)地方政府的第一種偏好嚴(yán)密控制，因此我們更為關(guān)注的是第二個(gè)方面。在這種情況下，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)效用函數(shù)結(jié)構(gòu)中包含了國(guó)家、地方和自身三重利益偏好，體現(xiàn)著多重經(jīng)濟(jì)理性形式，效用函數(shù)中不僅包含了成本和收益，還包括“政策性貸款要求”、“地方意志”、“風(fēng)險(xiǎn)外在化和適當(dāng)控制風(fēng)險(xiǎn)以防止整頓之間的平衡”、“體現(xiàn)國(guó)家偏好和使用資源用于私人利益之間的平衡”等等內(nèi)容，最終尋求各方利益的平衡是其理性的選擇。^[9]地方政府取得金融資源的支配權(quán)符合集團(tuán)理性，否則這一部分金融資源將通過(guò)垂直的銀行體系被抽調(diào)。地方銀行組織在兩種權(quán)力支配下往往參與這種對(duì)金融租金的分配(除了返回部分貸款利息，呆壞賬中的一部分實(shí)際上以金融交易環(huán)節(jié)腐敗的形式轉(zhuǎn)化為部分銀行代理者的貨幣性收益)，并在此前提下控制剩余儲(chǔ)蓄資源，尋求收益最大化的貸款項(xiàng)目。中央政府對(duì)上述兩種支配金融資源的權(quán)力下放，一方面在改革框架中創(chuàng)造事實(shí)上的制度安排創(chuàng)新空間；另一方面也促使國(guó)家努力加強(qiáng)金融控制，在方案設(shè)計(jì)中宏觀調(diào)控有效性和保證金融安全的國(guó)家理性偏好的重要性不斷上升。中央政府效用函數(shù)的這個(gè)外生約束變量深刻地影響著中央政府控制金融的國(guó)家理性(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、長(zhǎng)期有效項(xiàng)目的金融支持、金融穩(wěn)定)的具體實(shí)現(xiàn)情況，也使中央政府效用函數(shù)變量結(jié)構(gòu)調(diào)整具有動(dòng)態(tài)性和階段性特征。

5．政治銀行家的個(gè)人理性

政治銀行家的效用是貨幣收益與非貨幣收益(諸如權(quán)力、政治支持、社會(huì)聲譽(yù)、歷史定位、國(guó)家形象等)的函數(shù)。政治銀行家可以在一定程度上將國(guó)有金融改革的私人成本外部化，施加于社會(huì)其他人之上，而同時(shí)將制度產(chǎn)品的外部收益內(nèi)在化。其個(gè)人理性問(wèn)題可能進(jìn)一步加劇個(gè)人理性與中央國(guó)家理性的偏離程度，在金融改革過(guò)程中導(dǎo)致中央政府的效用函數(shù)中的國(guó)家理性變量進(jìn)一步扭曲。

四、中央政府效用函數(shù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與國(guó)有金融制度的演進(jìn)

該論題我們以國(guó)有商業(yè)銀行信貸資金管理體制的演進(jìn)軌跡為例進(jìn)行討論。

在中國(guó)金融體系中，國(guó)有商業(yè)銀行一直是貨幣資金配置的主要渠道，信貸資金管理體制又是中國(guó)國(guó)有金融制度的核心。針對(duì)這一核心制度存量的變遷歷程，考察中央政府控制金融的效用函數(shù)結(jié)構(gòu)變動(dòng)規(guī)律應(yīng)該說(shuō)是較好的切入點(diǎn)。

(一)國(guó)家理性的制度典范：從國(guó)有銀行體系建立到改革前的“母體”階段

金融體制改革以前，我國(guó)一直實(shí)行高度集中的信貸管理體制，即“統(tǒng)存統(tǒng)貸”的資金供給制。新中國(guó)成立后，中國(guó)人民銀行作為全國(guó)的貨幣發(fā)行、信貸、結(jié)算和現(xiàn)金出納中心，是建國(guó)后前30年中國(guó)金融的基本制度。通過(guò)銀行貸款支持工業(yè)包產(chǎn)、商業(yè)包銷、物質(zhì)統(tǒng)配、財(cái)務(wù)統(tǒng)管的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)有金融制度的終極目標(biāo)是服務(wù)于國(guó)家計(jì)劃(尤其是中央政府重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展計(jì)劃)，為國(guó)家“守計(jì)劃，把口子”，此時(shí)的國(guó)有金融制度完全是中央政府國(guó)家理性的產(chǎn)物。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最初階段，利益集團(tuán)的形成尚待時(shí)日，中央政府通過(guò)“統(tǒng)存統(tǒng)貸”的資金供給制控制實(shí)體經(jīng)濟(jì)按中央計(jì)劃運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)隱形稅收的最大化，從而實(shí)施特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

(二)集團(tuán)理性與國(guó)家理性統(tǒng)一與背離：1979—1984年中國(guó)金融改革的起步階段

以“統(tǒng)存統(tǒng)貸”為核心的信貸管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)近30年后，1979年2月中央推出了“統(tǒng)一計(jì)劃，分級(jí)管理，存貸掛鉤，差額包干”的信貸資金管理辦法，即所謂的“放權(quán)”改革。“差額包干”確定“各級(jí)銀行在存差完成，借差計(jì)劃不突破的條件下，多吸收存款就可以多發(fā)放流動(dòng)資金貸款”。1983年，銀行系統(tǒng)又開(kāi)始實(shí)行“全額利潤(rùn)留成制度”，把各項(xiàng)指標(biāo)考核與利潤(rùn)留成掛鉤，金融機(jī)構(gòu)有了利益追求和管理資金的激勵(lì)，可以推進(jìn)資源配置效率的提高和金融組織內(nèi)部管理制度的改進(jìn)，因此符合中央政府的效用追求。這一改革行動(dòng)使國(guó)家儲(chǔ)蓄動(dòng)員的國(guó)家理性與下層金融組織擴(kuò)大存款的組織理性共容，使各方利益主體的效用都得到增進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了資源配置的帕累托改進(jìn)。不過(guò)，“差額包干”的信貸資金管理體制頗似前蘇聯(lián)計(jì)劃體制下所實(shí)行的稅收激勵(lì)制度^①，在短期內(nèi)創(chuàng)造了金融機(jī)構(gòu)員工儲(chǔ)蓄動(dòng)員的積極性。然而，其創(chuàng)造的制度安排變遷空間是有限的。根本原因在于金融剩余納入了政府的計(jì)劃體系。除了中央政府集團(tuán)理性與金融機(jī)構(gòu)組織理性沖突外，最要命的是在這一制度安排下，各專業(yè)銀行與人民銀行在一個(gè)大聯(lián)行內(nèi)清算，事實(shí)上成為一個(gè)“金融集團(tuán)”，導(dǎo)致國(guó)家控制監(jiān)督成本太大。隨著時(shí)間的推移，下層金融組織出于小集團(tuán)理性外部性活動(dòng)積累的風(fēng)險(xiǎn)釋放和獲得更多經(jīng)濟(jì)自由的要求與中央政府出于國(guó)家理性進(jìn)行宏觀控制的需要交織在一起，張力激化到一定程度，逼迫中央政府對(duì)原有框架進(jìn)行調(diào)整，提供金融制度創(chuàng)新的空間。

(三)集團(tuán)理性的膨脹：1985－1993年銀行企業(yè)化改革

1985年國(guó)家實(shí)行“撥改貸”制度后，國(guó)有商業(yè)銀行成為國(guó)有企業(yè)資金來(lái)源的主渠道，信貸資金管理體制也隨之由“差額包干”過(guò)渡到“統(tǒng)一計(jì)劃，劃分資金，實(shí)貸實(shí)存，相互融通”。1987年，人民銀行再貸款實(shí)行“合理供應(yīng)，確定期限，有借有還，周轉(zhuǎn)使用”的原則，進(jìn)一步完善了這一信貸資金管理體制。在這一制度框架下，信貸計(jì)劃與信貸資金分開(kāi)，將過(guò)去有了計(jì)劃額度就有了資金的做法改為通過(guò)組織資金實(shí)現(xiàn)計(jì)劃。各專業(yè)銀行開(kāi)始自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算，經(jīng)營(yíng)性質(zhì)逐漸向企業(yè)化實(shí)體靠攏。在專業(yè)銀行內(nèi)部，新的信貸管理體制賦予了銀行新的金融自由，激勵(lì)銀行開(kāi)展制度創(chuàng)新以獲取國(guó)家改革行動(dòng)帶來(lái)的最大外部收益。但在國(guó)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)內(nèi)，合理有效的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代理結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)始終沒(méi)有找到，各基層金融組織的逐利活動(dòng)具有風(fēng)險(xiǎn)外部化傾向，從而產(chǎn)生了大量的商業(yè)性呆壞賬。一方面，金融部門(mén)的組織理性與政府的集團(tuán)理性(信貸支持國(guó)有企業(yè)從而帶來(lái)更多的稅收)與中央政府的國(guó)家理性背離程度越來(lái)越大；另一方面，國(guó)有商業(yè)銀行的信貸行為在改革過(guò)程中越來(lái)越多地受到地方政府的偏好支配，地方政府集團(tuán)理性下的非正常經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目孳生的風(fēng)險(xiǎn)也滲透到國(guó)有金融中來(lái)，中央政府效用函數(shù)中的變量偏好順序也隨之發(fā)生變化，金融安全和宏觀調(diào)控有效性上升為重要目標(biāo)，而政府金融效用函數(shù)中的另兩個(gè)變量“直接控制金融的收益與成本”和“金融資源配置效率”的重要性有所下降。在金融穩(wěn)定方面，中央政府采取治理整頓、清理金融性公司和整頓金融秩序等方式加以控制，同時(shí)萌生了國(guó)有金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化改革的思路。

(四)探索實(shí)現(xiàn)國(guó)家理性的新手段：1994—1997年銀行商業(yè)化改革

1994年，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行“貸款限額控制下的資產(chǎn)負(fù)債比例管理”信貸資金管理新體制，標(biāo)志著我國(guó)金融體制改革進(jìn)入商業(yè)化改革新階段。這一時(shí)期的改革舉措包括：(1)設(shè)立政策性銀行，政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離；(2)對(duì)國(guó)有專業(yè)銀行全面實(shí)行貸款規(guī)模控制下的資產(chǎn)負(fù)債比例管理；(3)央行不再對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款，不再對(duì)財(cái)政透支；(4)1996年6月，全國(guó)銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)管理會(huì)議上提出要把銀行辦成真正的國(guó)有商業(yè)銀行的目標(biāo)。1996年各專業(yè)銀行開(kāi)始注重內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)銀行資金風(fēng)險(xiǎn)管理；(5)將國(guó)有商業(yè)銀行分散法人制改為總行一級(jí)法人制，推進(jìn)貸款抵押擔(dān)保制度和貸款證制度。上述措施表明，國(guó)家控制金融雖然從主動(dòng)轉(zhuǎn)向被動(dòng)，但是通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)了金融安全和宏觀調(diào)控體系的建設(shè)。事實(shí)上，這一改革階段，國(guó)家一直嘗試在不改變國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)邊界條件下調(diào)整金融租金配置的權(quán)力體系，從而實(shí)現(xiàn)控制金融的效用最大化。

(五)1998年后的中國(guó)信貸體制改革

1998年，中央政府以間接調(diào)控手段為主的基礎(chǔ)建設(shè)基本完成，決定在逐步推行資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)上實(shí)行“計(jì)劃指導(dǎo)，自求平衡，比例管理，間接調(diào)控”的信貸資金管理體制。這一時(shí)期，除了受其他制度安排變革的制約(如政府職能轉(zhuǎn)換，國(guó)有企業(yè)改革等)外，銀行金融制度安排創(chuàng)新的空間已基本確立，國(guó)有金融安排和其他金融安排可以開(kāi)展一系列的制度創(chuàng)新和業(yè)務(wù)創(chuàng)新以獲取金融制度環(huán)境變遷帶來(lái)的外部利潤(rùn)機(jī)會(huì)。但是，無(wú)論如何調(diào)整下層金融自由度，中央政府都是在基本不改變國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)邊界的前提下，保有對(duì)國(guó)有金融的控制權(quán)、對(duì)金融資源的支配權(quán)的前提下提供其創(chuàng)新空間。有意思的是，在中央政府控制金融信貸市場(chǎng)的同時(shí)，底層市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模卻不斷擴(kuò)大，交易流量貨幣和存量貨幣大量囤積于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系之中，保證儲(chǔ)蓄的來(lái)源和規(guī)模。一方面，各銀行之間加強(qiáng)了體制內(nèi)對(duì)儲(chǔ)蓄資源的競(jìng)爭(zhēng)和貸款獲利機(jī)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，儲(chǔ)蓄動(dòng)員能力的擴(kuò)大為中央控制金融追求效用函數(shù)的諸多結(jié)構(gòu)變量(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)、對(duì)長(zhǎng)期有效項(xiàng)目的追求偏好、穩(wěn)定的稅收來(lái)源等)提供了可能。然而，信貸制度變遷的軌跡表明，在中央效用函數(shù)的各結(jié)構(gòu)變量排序中，金融安全、金融效率偏好排序始終是靠后的，而潛在金融風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積也成為進(jìn)一步改革的重要約束條件，使其具有明顯的路徑依賴特征。

五、并非結(jié)論的結(jié)語(yǔ)

隨著金融對(duì)外放開(kāi)最后期限的到來(lái)，中央政府最終把改革舉措調(diào)整為：政府注資沖銷不良債權(quán)－國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)股份化海外上市－形成現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)。從目前來(lái)看，改革成效不能說(shuō)不顯著。不過(guò)，在國(guó)有控股以及對(duì)銀行核心領(lǐng)導(dǎo)人事任免的絕對(duì)行政控制約束下，國(guó)有銀行能否形成高效的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)以解決國(guó)有金融潛在風(fēng)險(xiǎn)、呆壞賬的產(chǎn)生機(jī)制問(wèn)題，在筆者看來(lái)，仍需要在本文的理論解釋框架下，探索中央政府可能最佳理性介入的新形式。

一種可能的理性介入思路是：改變國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，走國(guó)有股權(quán)多元化的道路，借此形成高效的銀行治理機(jī)制。^[10]這是目前政界與學(xué)界的主流觀點(diǎn)。然而中央政府卻是進(jìn)退兩難，如果國(guó)家持大股，國(guó)有金融改革很可能陷入國(guó)企改革同樣的困境，高效的公司治理結(jié)構(gòu)很難建立起來(lái)，銀行的組織理性與國(guó)家理性之間的背離程度可能更大，甚至出現(xiàn)雙重代理問(wèn)題。如果引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，私人持大股，國(guó)家失去對(duì)國(guó)有金融的控制權(quán)，在資本逐利的經(jīng)濟(jì)邏輯下，可能形成私人壟斷的金融市場(chǎng)，這與中國(guó)社會(huì)性質(zhì)相去甚遠(yuǎn)。況且在現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)下從國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)到私有金融產(chǎn)權(quán)的演變過(guò)程同樣是金融機(jī)構(gòu)集團(tuán)理性與國(guó)家理性沖突的過(guò)程。

另一種可能的理性介入思路是：在國(guó)有控股產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，強(qiáng)調(diào)體制內(nèi)分權(quán)促成外控機(jī)制，加強(qiáng)有效的金融監(jiān)管^①。實(shí)際上，現(xiàn)有監(jiān)管制度框架不完善，根本原因還是中央政府設(shè)定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的集團(tuán)理性與國(guó)家理性背離，出現(xiàn)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)與銀行經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)“合謀”的局面，導(dǎo)致了更多的金融腐敗問(wèn)題。在中國(guó)，監(jiān)管者是政府，而國(guó)有商業(yè)銀行的出資人與控制者也是政府，政府作為監(jiān)管者便成為一個(gè)追求社會(huì)效用而進(jìn)行監(jiān)管與分享租金而進(jìn)行監(jiān)管的“矛盾體”。若監(jiān)管者追求長(zhǎng)期社會(huì)效用最大化，則相關(guān)政策的操作就傾向于消減國(guó)有商業(yè)銀行規(guī)模；如果監(jiān)管者追求分享租金(出資人回報(bào)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)、稅收)則又必然傾向于增加銀行規(guī)模。因此，如何監(jiān)管?由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管?政府雙重角色如何分離?這些問(wèn)題都是需要這條政府理性介入思路認(rèn)真考慮的。

我們認(rèn)為，調(diào)整國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，從產(chǎn)權(quán)角度考慮問(wèn)題也許是一種長(zhǎng)期有效的思路。不過(guò)，在國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)邊界剛性問(wèn)題一時(shí)難以解決、良好監(jiān)管框架的形成尚待時(shí)日的條件下，中央政府有望理性介入國(guó)有金融改革的第三條思路是：仿效一些國(guó)有企業(yè)(如鞍鋼、山西平朔煤礦、中原油田等)對(duì)治理結(jié)構(gòu)的探索經(jīng)驗(yàn)，在銀行內(nèi)部培育市場(chǎng)，加強(qiáng)銀行內(nèi)部各部門(mén)之間的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)與相互監(jiān)督。在政府的協(xié)調(diào)下，國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部就會(huì)放松或部分放棄垂直行政控制方式，而代之以在銀行內(nèi)部擴(kuò)大分工的同時(shí)啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)民主，以此優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。我們把這種制度安排稱為國(guó)有金融的“內(nèi)部市場(chǎng)化”創(chuàng)新，當(dāng)然，詳細(xì)探討需另行撰文。

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[9]陸磊，李世宏．中央－地方－國(guó)有銀行－公眾博弈：國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行改革的邏輯[J]．經(jīng)濟(jì)研究．2004，(10)．

[10]劉偉，黃桂田．中國(guó)銀行業(yè)改革的側(cè)重點(diǎn)：產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)還是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)[J]．經(jīng)濟(jì)研究．2002，(8)．

(責(zé)任編輯：張琦)

(注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。)