和諧社會與制度安排公正

[摘要]中國20多年的改革開放，既為構建和諧社會創造了各種有利條件，也帶來了不少不和諧的問題，從而阻礙了社會整體的、持續和協調的發展。造成不和諧問題的原因很多，本文主要圍繞體制、制度和政策創新公正性問題，通過對西方發達國家已經形成的相對和諧穩定的社會的考察，揭示制度安排相對公正在其中所起的關鍵性作用，并試圖強調說明，制度作為社會狀態函數的一個關鍵性變量，其公正合理與否絕對與社會發展的和諧與否緊緊相連，指出中國目前制度和政策安排短缺、匱乏，尤其是公正有效的制度供給嚴重不足，已成為嚴重阻礙中國經濟持續增長與社會和諧發展的桎梏，文章最后嘗試性地提出了一些設想。

[關鍵詞] 和諧社會；制度安排；公正

[中圖分類號]D621 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2007)02－0062－05

黨的十六屆六中全會，第一次把構建社會主義和諧社會作為全會主要議程，并作出了《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》這個綱領性文件，是前所未有的。這是以胡錦濤同志為總書記的黨中央，從中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會全局作出的戰略舉措，反映了建設富強、民主、文明和諧的社會主義現代化國家的內在要求，體現了全黨全國各族人民的共同愿望。同時它傳遞出了一項極其重要的政治信息：國家或政府將逐步從直接的生產經營活動中淡出，把主要的精力放在社會管理和公共服務上，為構建和諧社會創造良好的環境和提供制度保障。奠定和諧社會的基石是社會公正，落實社會公正的根本保證在于制度。在正處于“黃金發展期”和“矛盾凸顯期”交織的當下中國社會，公正更成為一個醒目的社會狀態的指示燈，已經遠遠超越了體現道德意志和信念準則的價值命題，成為一個實實在在的利益分配命題，訴求著利益分配操作上的合理性和規范性。中國傳統的政治思維和社會治理模式，從來就不乏價值標準、價值理性，德治的教化作用被過于強調，具體操作中“人治”特征突出，而制度建設和創新在中國很長時期中一直沒有受到應有的重視，制度和政策安排短缺、匱乏，尤其是公正有效的制度供給不足，成為當今中國構建社會主義和諧社會的障礙。由此，提供公正合理有效的制度安排已成為當務之急。

一、西方發達國家制度安排“公正性”的啟示

早在20世紀30年代，著名的經濟學家道格拉斯·諾思和經濟史學家羅伯特·托馬斯就論證了有效的制度安排是西方世界興起的根本原因。而西方社會的相對和諧發展，應該說與其制度安排上的相對公正有效密切相關。公正有效問題在資本主義時代發生了革命性的變化。較前資本主義社會，資本主義生產方式對人類歷史的推動作用首先在尋求公正與經濟收益的更好結合上是空前的，具體表現在：

首先，在物質創造方面，資本主義第一次展示出人的活動能力充分發揮能夠取得什么樣的偉大成就：機器生產創造出了完全不同于古代社會類似埃及金字塔、羅馬水道和哥特式建筑的人間奇跡；跨越太平洋、大西洋，在全球范圍內建立殖民帝國，實現了歷史上為各種形式的民族大遷移和十字軍東征所望洋興嘆的遠征；開創出社會化大生產，以至在它誕生不到一百年的時間里所創造的生產力，比過去一切時代所創造的生產力還要大得多。^[1]由此，拉爾夫·達仁道夫指出：“工業革命首先是一場供給革命”^[2]，它為“建立包含并反映道德一致和共同利益的”、“更具有權威性”、公正性的體制奠定了物質基礎。^[3]

其次，精神思想層面，資本主義在人類爭取公正的曲折歷程中作出了非常重大的貢獻。這種貢獻不僅僅是文藝復興運動和啟蒙主義思想家宣揚的“人本主義”、“理性”、“天賦人權”、“生而平等”，更重要地體現為隨著資本主義社會化大生產、市場經濟的發展，人類第一次從古代社會以血緣關系為紐帶的自然共同體的封閉性和狹隘性中解放出來，人在思想上、精神上獲得了“自由”、“平等”，并日趨形成了一個比較一致的社會基本價值認知，這就“構成了該社會的制度支柱并由此而增加著社會有序化的可能性”^[4]。

最后也是最重要的是西方資本主義國家在把自由價值確立為其“發展的至高無上的自身固有的重要性”的同時，又重視它的“工具性作用”。^[5]自由，應該說是人類追求的共同目標，但現實社會關系中的自由只有通過手段——即“工具性作用”才能得以實現。東方文化中的“自由”概念缺乏工具性的補充，其“自由”更多地只停留在一種精神境界上。西方社會能夠讓自由發揮得如此良好和有實效，不但取得巨大的物質上的富足，而且達到社會的基本和諧，深深地依賴于“細致的堅決的公共行動”^[6]。資本主義提倡自由競爭，帶來物質上的巨大的富足并不必然導致“供給革命”和“應得權利”的普遍有效的落實從而達到社會和諧穩定的發展，事實已經證明，很多國家主要是發展中國家的動蕩沖突根本不是市場本身因素或經濟因素所致，而是應得權利問題也就是權力分配不公引起的。”^[7]西方的“自由”，在其發展中被賦予了越來越多的內涵和規制，自由，并不是絕對的放任，更不是建筑在剝奪別人的自由之上；公正，并不應該理解為絕對的平均，而應是底線基礎上的公平正義。從斯密用“看不見的手”——市場作為調節公正與效率的唯一準則，到巴斯夏的經濟和諧論，由邊沁、密爾的最大多數人的最大幸福說和公益合成論直接導致的邊際革命，發展到李斯特的“道德的人”及在其思想影響下“鐵血宰相”俾斯麥推出的人類歷史上第一個社會福利政策，直至20世紀的凱恩斯主義及其影響下的羅斯福“新政”，特別是戰后西歐福利社會模式的確立，西方資本主義社會在經歷了痛苦、血腥、革命危機后，終于由不和諧漸至和諧。

所以，盡管今天西方發達國家仍然存在這樣那樣的社會矛盾，有時甚至相當激烈，但是社會的基本關系相當穩定，社會成員的政治共識比較一致，尤其是“公共產品(保護和公正)的供給”，即一整套經歷過長期磨合和不斷糾錯的已經相當成熟穩定而又具開放性的制度、政策安排，如“從繼承權完全無限制的土地所有制、自由勞動、保護私有財產、專利法和其他對知識財產所有制的鼓勵措施，直到一套旨在減少產品和資本市場的市場缺陷的制度安排”，^[8]還有完善的社會保障制度和旨在保障所有階層平等的受教育權利的義務教育制度等等。所有這些，不但促進了經濟發展，也導致了社會人員結構的合理變化——中產階層成為社會的主流，更帶來了整個社會的和諧穩定的發展。這是發達資本主義國家戰后至今基本上沒有發生類似于東歐和獨聯體國家那種政治動蕩和“顏色革命”的一個重要因素。

二、當下中國制度政策安排上公正性、

有效性的相對缺失

和諧社會具有豐富的內涵，主要體現在人與自然的和諧、人與社會的和諧以及人(公民)、社會與國家(政府)的和諧這三個方面。公共性是構建和諧社會的基礎和保障，是個人得以公正地享有機會、社會發展成果的前提。所以，前兩者的和諧，最終都是通過公共治理和諧與否體現的。當下中國社會出現的許多不和諧現象，都與公共治理的不和諧直接有關，或者說基本上是由政治、經濟制度與公共政策制度安排上的不合理不公正引起的。^[9]具體主要表現在以下幾個方面：

第一，政治制度安排上的缺陷可以說是導致社會不和諧的決定性因素。鄧小平在反思“文化大革命”發生的原因時曾指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。……不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”^[10]這種制度性缺陷最為根本的就是在高度集中的體制下執政黨對國家權力的壟斷和對社會各項職能的包攬和滲透。這樣，“黨－國家－社會”這個系統的內部平衡就被破壞，黨政不分，以黨代政，以黨代法，黨超越了自身應有的職能范圍，承擔了本應該由國家和社會承擔的職能，從而使得整個系統功能紊亂，政治過程(包括利益表達、利益綜合、政策執行和政治溝通等內容)缺乏。在這種情況下，權力幾乎缺乏制約和監督。而一個不受約束的權力必然導致腐敗，導致政治權威公正性的喪失和人心的喪失，最終走向亡黨亡國。蘇共倒臺、蘇聯解體可謂殷鑒不遠!

第二，高度集中的計劃經濟體制下制定的工農業產品價格剪刀差以及由此導致城鄉二元結構和經濟發展的極不平衡問題影響至今。迄今為止，中國工業化進程還是以政府主導的、強制性的以趕超為目的的工業化優先發展戰略為特征，工農業產品的價格不是完全由市場價值規律決定，還是依靠政府行政命令，人為地壓低農產品價格，制造工農業價格剪刀差。這種政策安排雖然曾經一度對社會主義經濟建設起過積極作用，但作為一種不公正的強制性的國民收入分配政策，對中國城鄉經濟發展平衡的破壞和收入分配差距的拉大產生了極為嚴重的影響。雖然，目前政府已經加大力度希望縮小這種差距，但這種訴諸于行政手段而非由規范的市場方式解決的努力收效甚微。城鄉差距持續擴大已經成為當前中國社會經濟發展的突出矛盾。我國農業增加值占國內生產總值的比重已經下降到15％，但還有60％以上的農村人口和50％的勞動力以農為主，城鄉差距仍在擴大，城鄉二元結構并沒有根本改變。城鄉差距1983年為1．82：1，1997年上升為2．47：1，2003年更是升到3．24：1，目前，還呈現繼續上升的趨勢。^[11]可以說，不合理、不公正的城鄉制度和政策安排，已成為嚴重阻礙中國經濟迅速增長和社會和諧發展的桎梏。

第三，我國傳統計劃經濟體制下形成的城鄉分割的戶籍管理制，以及以此為基礎的在住房、教育、醫療和養老保障等方面的城鄉二元隔離的各種制度安排，嚴重阻礙了人力資源的合理流動，尤其造成農民在各方面都不能公平地享有與城鎮居民同樣的權利和機會，成為中國城鄉社會和諧發展的最大的體制障礙。經濟學理論分析早已表明，勞動力和資本等市場要素的自由流動，在很大程度上有助于資源的有效分配和實現帕累托最優化，實現市場要素所有者按要素貢獻參與收益分配。但是，中國目前為止還普遍存在并仍在起很大作用的身份制、人事管理制和戶籍制等制度政策安排(應該承認，它們曾經在新中國經濟發展中起過積極的作用)，限制了人力資源的自由流動，特別是限制了農民從農村流向城市，剝奪了農民進城擇業的機會和權利，更剝奪了農民享有與城市居民一樣的種種特殊的補貼、社會福利、社會保險以及社會生活保障、醫療、教育等機會和權利。這種有失公正的制度政策安排阻礙了中國社會結構的合理分化和中國現代社會階層結構的形成，影響了中國工業化、城市化的進程和質量。令人尤其痛心的是，由于城鄉受教育機會的嚴重不公(至今還有不少農村地區甚至連九年義務教育機會都沒有享受)，農民的子女接受中、高等教育的機會明顯小于城鎮居民的子女；與此同時，教育資源分享的不公正安排，社會強勢部分中，代際繼承性明顯增加，代內流動明顯減少，而處于社會地位弱勢的階層(處于社會底層的是人口比例最大的農業勞動者階層)的子女，要進入較高階層，其門檻明顯增高，兩者間的社會流動障礙在強化。據2004年7月28日，中國社科院發布的《當代中國社會流動》報告顯示，在社會流動鏈中，農業勞動者階層通常是流動的主要源頭，但其中只有0．2％農業勞動者在流出后進人國家和社會管理層，0．5％、0．8％、0．9％的流出者分別成為經理人、私營業主和專業技術人員。^[12]20世紀90年代以來，中國的城鄉差別、地區差別一直在擴大，而國家在分配公共資源上扶強抑弱傾向幾乎沒有得到根本性的變化，導致差距越來越拉大。而且這種不公正，還可以通過代際傳承向下一代延伸。著名經濟學家薩繆爾森早就揭示了這個問題，指出，出身在富裕的城鎮和富裕家庭的孩子“在經濟和視野地位的競爭中已經略占上風。到了進小學一年級時，城市近郊的六歲兒童比貧民窟或農村同齡兒童具有更大的領先地位。在以后的十二到二十年中，已經領先的人越來越走在前面。”^[13]可見，像教育這樣重要的后致性因素對個人地位的獲得具有越來越重要的作用，職業地位、業績和知識能力在社會經濟地位的獲得上的作用越來越大。教育資源配置上的不公正不僅僅導致一批人的權利被剝奪，而且將會導致他們的下一代、下幾代人甚至一直都難以有機會擺脫社會最底層的命運。

第四，政府自身的定位和政府與社會、公民的關系缺乏合理的、公正的機制安排。這與第一點揭示的政治制度缺陷直接有關，如一方面中國的市場化不斷在深化，另一方面政府及其部門的行政化傾向仍在加強。這種看起來自相矛盾的不可思議的現象卻在我們現實生活中頻頻出現。市場競爭制度的不完善以及政府與市場邊界界定的不清晰，導致行政性壟斷的客觀存在，并造成了對壟斷部門和行業收入分配缺乏有效的調節，使一些體制中延續下來的各種社會強勢集團，憑借其曾經擁有的有利地位，甚至依托政府保護，利益不平等的價格、壟斷地位和政府背景，壟斷市場，獲得高額利潤。這種制度缺陷同樣也對收入分配的公正性產生很大的負面效應，嚴重制約了不同利益群體之間、不同部門利益之間的合作相處與和諧發展，導致社會階層分化加快。再如，目前非常引人關注的就是權錢交易、權力行使的非理性化和大量的腐敗問題，都與政府自身定位不當和政府與社會、公民之間缺乏完善有效的監督和制衡機制密切相關，轉型過程中的“制度摩擦”、“制度缺失”甚至“制度真空”更在很大程度上助長了這些問題的孳生。腐敗以及權力資本化的實質就是政治權力完全超越了政府公共服務職能范圍而直接參與收入分配，“這不僅干擾和影響了國民收入的初次分配，而且制約和干擾了國民收入的再分配”，^[14]將會造成市場扭曲、政府的公共權威下降，公正性的喪失和社會、公民對政府的不信任甚至對立情緒的攀升。

第五，以“官本位”為依托的等級身份制、人事組織管理制度和干部選拔評價體系的不科學、不公正，不僅僅影響黨的執政能力的提高，而且把大批具有獨立創新思想的人排除出黨和政府領導層甚至一般的干部隊伍，導致就是表明黨和政府建構社會主義和諧社會的堅定的決心，2006年六中全會黨和政府把切實加大資金投入農民社會保障建設，改善和提高農民生活更是提到極為重要的解決日程上來。當然，在我國構建和諧公正的利益分配機制的過程中，除了注意分配制度安排上的公正性以外，還須注意貫徹尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造的理念，這樣，才能調動人們的積極性，激發創造性、發揮主動性，才能整合全社會的各種力量，為構建社會主義和諧社會奠定良好的基礎。

最后，構建和諧社會是一個宏大的社會系統工程，需要從政治、經濟、社會和文化等方方面面進行配套改革，從整體上推進制度的日趨公正、合理和健全。而且，公正合理的制度安排得以有效實現，還必須通過人的嚴格執行，沒有人的執行，再好的制度政策安排都可以說是無效的，有法不依、執法不嚴的現象時常發生就說明了這個問題。亨廷頓曾經指出：制度“是穩定、受重視和反復出現的行為模式。組織和程序在制度化程度上并不相同”，而“制度化是組織和程序借以取得重要性和穩定性的過程。”^[17]這就是說，制度，只有在人們的心目中發生了內化作用以后，人們才會自覺地去踐行這種制度安排。所以，堅持正確的意識形態對社會各階層、群體的導向性與權威性，以期在全社會形成與社會主義市場經濟相適應的、反映時代特征、具有廣泛社會性和鮮明實踐性特點的世界觀和價值觀，是極為必要的。^[18]只有這樣，公正合理的制度安排才能真正有效，中國構建社會主義和諧社會的目標才能真正得以實現。

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(責任編輯：石本惠)

(注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。)