“議行合一”與“三權分立”再認識

[摘要]巴黎公社的原則不是“議行合一”，而是“真正民主”的原則和“必須有效地制約和監督公共權力”的原則。社會主義國家同資本主義國家在政治制度上的本質區別，在于它們所體現的階級統治的內容和實質的不同，而不是在政權組織形式上是否實行“議行合一”。“三權分立”作為以美國為代表的資本主義國家政體的具體形式不能照搬，但在“三權分立”這種形式中所體現的制約權力原則及其民主法治精神，應當屬于人類政治文明的有益成果。構建“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的權力運行機制，應當遵循“必須有效地制約和監督公共權力”的馬克思主義原則，體現民主法治精神。

[關鍵詞] 議行合一；三權分立：“真正民主”

[中圖分類號]D62 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2007)02-0051-06

一、本論題提出的緣由

本論題的提出，源于中共十六大報告的一個重要提法。2002年11月，江澤民同志在黨的十六大報告中提出：“加強對權力的制約和監督，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益?！?sup>[1]筆者注意到，這是中共中央在論述建立權力運行機制時第一次將“制約”置于“監督”之前。十六大之后，2004年9月胡錦濤同志在紀念全國人大成立50周年大會上的講話中進一步指出：“權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。(加強對權力的制約和監督，是社會主義民主政治建設的重要任務)。”^②2005年1月，中共中央在《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》中再一次指出，“加強對權力運行的制約和監督，確保權力正確行使”，“完善對權力制約和監督的制度。”^[2]

把“制約”置于“監督”之前，并按“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的要求來設計我國的權力運行機制，強調“完善對權力制約和監督的制度”，強調這是社會主義民主政治建設的重要任務，筆者認為，這不是一個簡單的提法上的變化，而是意味著我們黨對“制約”的重要性有了更為深刻的認識。因為：雖然制約與監督就其實質來看，都是對權力正常運行的肯定和保護、對權力偏離正常軌道的防范和矯正，以保證權力向著正面的方向發展。這是兩者的共同點。但兩者之間還有著以下區別：第一，主客體關系不同?！爸萍s”側重從雙方角度出發，是雙方互為制約主體和制約客體的關系；而“監督”則側重從單向角度出發，是監督主體向監督客體發出的行為。第二，運行機制的側重點不同。“制約”作為一種內在力量，主要是通過權力系統內部的合理分工和制約機制，來牽制和約束權力運行；而“監督”主要作為一種外在力量，通過在權力運行機制外部進行監察和督促來實現對權力運行的約束。第三，發揮作用的著力點不同。制約機制的效果如何主要取決于制度的合理設計和安排，因此這種制約作用在很大程度上是事先就決定了的，也就是說重點是對濫用權力的事先防止；而監督機制的指向主要在于對權力運行中的監督和對權力運行結果的矯正，其發揮作用的重點是事中或事后。第四，發生作用的時效不同?！爸萍s”由于是在權力運行機制內部起作用，其約束行為與權力行為一般具有同時性；而“監督”由于主要是在權力運行機制外部起作用，其監督行為相對于權力行為來說，往往存在著一定的時間差，具有滯后性。第五，覆蓋范圍有所不同。“制約”覆蓋權力運行的各個環節，包括對權力的設定、委托、調控、收回整個過程；而監督主要覆蓋權力運行這一環節，即權力所有者把自己的權力委托給權力行使者之后，對其政治活動進行經常性的調控，而對權力的設定和委托環節則在多數情況下不起直接的決定性作用。^①

由于“制約”與“監督”有著上述區別，因而黨中央把“制約”置于“監督”之前來加以強調，并提出要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，這對于深化對制約權力問題的研究，健全我國對權力制約和監督的制度，無疑具有十分重要的意義。而要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，在理論上不能回避的一個重要問題就是：如何看待和評價“議行合一”和“三權分立”?因為長期以來在人們的觀念或潛意識中，是把這兩者作為一個重要標志來區分社會主義政治制度與資本主義政治制度的。因此，為了建立“制約有效”的權力運行機制，有必要對“議行合一”與“三權分立”進行再認識。

二、“議行合一”是不是巴黎公社的原則

人們把“議行合一”看作是巴黎公社的原則，往往是根據馬克思在《法蘭西內戰》中的一段話：“公社不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關?！?sup>[3]但如果我們聯系這句話的上下文，并通讀《法蘭西內戰》的全文，就會看出，馬克思這句話不過是客觀地描述了巴黎公社在政權組織形式上的一個特征，并沒把“議行合一”上升為巴黎公社的原則。

在《法蘭西內戰》中，馬克思是這樣寫的：“公社是由巴黎各區普選選出的城市代表組成的。這些代表對選民負責，隨時可以撤換。其中大多數自然都是工人，或者是公認的工人階級的代表。公社不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關。一向作為中央政府的工具的警察，立刻失去了一切政治職能，而變為公社的隨時可以撤換的負責機關。其他各行政部門的官吏也是一樣。從公社委員起，自上至下的一切公職人員，都只應領取相當于工人工資的薪金。國家高級官吏所享有的一切特權以及支付給他們的辦公費，都隨著這些官吏的消失而消失了。社會公職已不再是中央政府走卒們的私有物。不僅城市的管理，而且連先前屬于國家的全部創議權都已轉歸公社?！?sup>[4]馬克思的這段敘述，指明了巴黎公社的幾個主要特點：

第一，巴黎公社是以直接的普選制、監督制、罷免制為基礎的。因為從公社委員到一切公職人員都由人民選舉產生，而且人民對他們可以隨時撤換。

第二，巴黎公社是一個“廉價政府”。從公社委員起，自上至下的一切公職人員，都只領取相當于普通工人工資的薪金，廢除了以往舊的國家的官吏所享有的一切特權。

第三，在政權組織形式上，巴黎公社是一個同時兼管行政和立法的“議行合一”的工作機關。其主要表現是：(1)立法權和行政權統一由一個機構——巴黎公社委員會掌管，公社委員會既負責制定法律、法令，決定一切重大問題，又負責這些法律、法令和決定的貫徹執行。(2)立法權和行政權的行使統一由權力機構的成員來履行。即巴黎公社的委員既是人民代表，又是政府公務人員；既參與立法活動，又履行行政和司法的職能。

應當看到，巴黎公社上述三個方面的特點是緊密聯系、不可分割的。其中普選制、監督制、罷免制的實行是“議行合一”的先決條件和這個政權運轉的政治基礎；而“廉價政府”和公職人員的薪金制度則是“議行合一”的經濟基礎。沒有前兩個條件，在“議行合一”這樣的體制下，就可能出現濫用權力、以權謀私而得不到人民有效的制約和監督的情況，就會使社會公職成為政府公務人員謀求特權和私利的“私有物”，使同時兼管立法和行政的權力機關及其成員從“社會公仆”變為“社會主人”。正是由于有了前兩個條件，才使巴黎公社成為“實質上是工人階級的政府”，是“人民群眾把國家政權重新收回”(馬克思語)，是“新的真正民主的國家政權”(恩格斯語)^[5]。因此，“議行合一”相對于前兩個條件居于次要地位，不應作為巴黎公社的“原則”。

既然不能把“議行合一”看作巴黎公社的原則，那么巴黎公社的原則又是什么呢?根據巴黎公社的實踐，筆者認為，巴黎公社以它的存在向我們昭示出的原則就是：“真正民主”的原則和“必須有效地制約和監督公共權力”的原則。上述原則主要體現在巴黎公社為了防范社會公職人員從“社會公仆”變為“社會主人”所采取的兩項重要措施上。

第一，公職人員不但由普選產生，而且隨時可以撤換。這是有史以來第一次真正名副其實的人民選舉。它把選舉權力交給人民，交給普通工人和勞動者，由他們直接推薦、挑選能代表自己利益并為他們服務的工作人員。選舉人沒有財產、社會地位、門第高低之分，被選舉人的根本條件是能否代表工人階級的利益并忠誠地為人民服務，他們必須向選民負責，接受選民的監督，一旦違背人民的利益或不稱職，可以隨時被罷免和撤換，從而保證權力始終掌握在選民手中，而不是掌握在選出的代表和官員手中。

第二，對所有的公職人員，無論職位高低，一律付給“相當于工人工資的薪金”。這項措施體現了“經濟平等”的原則，是真正民主和平等的原則。因為在任何情況下，民主、平等都必須以經濟上的平等為基礎。馬克思之所以批評資產階級的民主、平等是片面的、騙人的，不是指其形式，而是指其內容和實質，即資產階級民主以其形式上“平等”的外貌，掩蓋了資產階級和無產階級在經濟上的不平等。巴黎公社規定從公社委員起，自上至下的一切公職人員都只應領取相當于普通工人工資的薪金，這就保證了公職人員與普通工人都處于同等的經濟地位。他們之間只有分工的區別，沒有高低貴賤之分，沒有任何特權，也沒有高出社會的利益和好處。這就從根本上改變了以往社會公職成為階級的或個人的私有物的性質。

正由于上述原因，馬克思評價道：公社為無產階級的社會共和國“奠定了真正民主制度的基礎”，表明了“通過人民自己實現的人民管理制的發展方向”。^[6]恩格斯也評價說，巴黎公社的建立，這是“炸毀舊的國家政權并以新的真正民主的國家政權來代替”^[7]。這說明，巴黎公社所體現的第一條原則，是“真正民主”的原則。

巴黎公社以它的存在向我們昭示出的第二條原則，是“必須有效地制約和監督公共權力”。實際上，馬克思和恩格斯在總結巴黎公社經驗時都充分肯定了這一原則。1871年5月，馬克思在《(法蘭西內戰)二稿》中高度贊揚巴黎公社為防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人所采取的兩個辦法，認為這樣一來，“行使這些職能的人已經不能夠像在舊的政府機器里面那樣使自己凌駕于現實社會之上了，因為這些職能應由公社的官吏執行，因而總是處于切實的監督之下?！?sup>[8]20年后，恩格斯在為《法蘭西內戰》1891年單行本所寫的“導言”中進一步指出：“為了防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人——這種現象在至今所有的國家中都是不可避免的，——公社采取了兩個正確的辦法。第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二，它對所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資。公社所曾付過的最高薪金是六千法郎。這樣，即使公社沒有另外給各代議機構的代表規定限權委托書，也能可靠地防止人們去追求升官發財了?！?sup>[9]這里，馬克思和恩格斯充分肯定了巴黎公社所采取的“兩個正確的辦法”，在“防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人”方面，在實施“切實的監督”職能和“可靠地防止人們去追求升官發財”的防范職能方面所具有的重要意義。實際上，馬克思和恩格斯在這里所闡述的，正是“必須有效地制約和監督公共權力”的原則。正因為如此，胡錦濤同志進一步總結國內外正反兩方面的歷史經驗、特別是公共權力運行的歷史經驗，并針對我國政治生活中的現實情況，明確地指出：“權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗?！辈娬{：“加強對權力的制約和監督，是社會主義民主政治建設的重要任務?！?sup>[10]筆者認為，加強對權力的制約和監督，這既是社會主義民主政治建設的重要任務，也是遵循“必須有效地制約和監督公共權力”的馬克思主義原則的必然要求。

可見，巴黎公社的原則是“真正民主”的原則和“必須有效地制約和監督公共權力”的原則，而不是“議行合一”。所以筆者認為，“議行合一”不是巴黎公社的原則，而是巴黎公社政權組織形式的一個特征。

從蘇聯的歷史經驗看，為了防止無產階級國家工作人員變成新的官僚，列寧曾仿效巴黎公社的經驗，采取了三項重要措施：(1)規定黨和國家機關的各級領導人必須由民主選舉產生。(2)領導建立了工農檢查院和黨的監察委員會。前者行使對政府的監督權，后者行使黨內監督權。列寧十分重視監察機關職能的有效行使，主張監察機關要有最大限度的獨立性。一是規定各級監察委員會應由黨內最有威信的同志組成。二是各級監察委員會必須與同級黨委會平行，有同等的權力；中央監察委員會只對黨的代表大會負責。三是監察機關必須獨立地行使自己的監察權而不受同級黨委決議的約束，保持自己的獨立性。四是監察委員會的決議，同級的黨委會必須執行而不得加以撤消；如果有不同意見，可以把問題提交黨員代表大會或本級代表會議解決。五是進一步提高統一起來的黨中央監察委員會和工農檢查院的地位和權限，讓黨中央監察委員和工農檢查院成員結合起來，內外共同監督黨的中央機關和領袖人物。(3)規定共產黨員固定工資的最高限額。十月革命勝利之初，人民委員會規定，普通工人的最低工資每月120盧布，人民委員會主席每月工資為600盧布。

列寧提出的上述主張，斯大林也進行過闡述，但他在列寧逝世以后的實踐中卻越來越背離了列寧和他自己的正確理論。主要表現在：

第一，對黨的各級領導干部和應該由選舉產生的國家機關工作人員實行了層層委派任命的制度，使黨和國家機關及其領導干部和工作人員實際上失去了黨員和人民群眾的有效監督，形成干部只對上級負責而不對下級、對人民負責的局面。這種自上而下的委派任命制度，實際上是封建專制制度下等級授職制在社會主義條件下的翻版，是與巴黎公社的真正民主原則相背離的。馬克思在《法蘭西內戰》中就尖銳地指出過：“用等級授職制去代替普選制是根本違背公社的精神的?！?sup>[11]

第二，解散了群眾性的監督組織。取消了列寧時期領導建立的黨的監察委員會和工農檢查院，以黨中央委員會任命的中央監察委員會代替原來由黨代表大會選舉產生、并與黨中央委員會平行的中央監察委員會，把它置于一名中央書記的領導之下，以人民委員會領導下的蘇維埃監察委員會代替原來由全蘇中央執行委員會和人民委員會共同領導的工農檢查院。經過改組后的這兩個機構，其職能只是分別監督黨和政府決議的執行情況。這樣，斯大林就把列寧時期的人民群眾和黨員對黨中央機關、黨的干部，以及對國家機關及其工作人員的監督變成了單純監督黨和國家機關決議的執行，變成了領導人監督檢查自己的指示、號令的執行，實際上使黨和國家的各級機關、領導干部和工作人員失去了人民群眾和黨員的有效監督。

第三，改變了列寧時期關于共產黨員固定工資最高限額的規定，擴大了普通工人和黨員干部的工資差距。1932年2月，黨員工資的最高限額被正式廢除。1935年以后，又規定了兼薪制度。一個領導人兼任多種領導職務，可以領到多種兼職工資。第二次世界大戰后，高級干部與普通工人的工資差距進一步擴大。如果不只計算正式的直接貨幣薪金，而是計算整個收入的話，普通工人的工資與黨和國家高級干部的實際收入由十月革命勝利初期的1：5擴大到1：40、1：50，少數達到1：100。^[12]過分懸殊的高工資，使國家機關的一些領導干部和工作人員為維護自己的高官厚祿和特權而不愿堅持真理，對危害國家和人民的行為不批評不斗爭，阿諛奉承、因循守舊的人越來越多，從而嚴重損害了黨和國家政權在人民群眾中的威信。

斯大林背離巴黎公社真正民主原則和必須有效制約監督公共權力原則的實踐，使列寧創建的黨和蘇維埃政權逐步喪失其先進性和民主性，形成了一種嚴重脫離群眾、缺乏人民制約和監督的高度集權的政治體制。這種體制的長期延續，直接導致了蘇聯社會主義民主和法制的衰敗，為以后的演變提供了條件。在中國，仿效斯大林模式建立起來的經濟上高度集中、政治上高度集權的體制，由于缺乏人民群眾的有效制約和監督，最終形成個人專斷，從而引發了“文化大革命”這場歷史性的悲劇，并在“文革”中出現了林彪、“四人幫”對人民實行封建法西斯專政的復辟倒退現象。

歷史的經驗告訴我們，無產階級革命取得勝利后，在構建新型國家政權的實踐中如果不遵循巴黎公社的“真正民主”原則和“必須有效地制約和監督公共權力”的原則，執政黨及其領導的國家政權就會喪失其先進性和民主性。還要看到，“議行合一”有其歷史局限性，不應把“議行合一”拔高為社會主義國家構建自己政治制度的原則。

應當注意到，巴黎公社在政權組織形式上之所以采取“議行合一”的形式，是同它當時所處的特定歷史條件相聯系的：第一，它產生于戰爭環境，是無產階級進行武裝起義的一種組織形式，應把“議行合一”看作是革命時期采取的一種非常措施。第二，它是在巴黎市區范圍內管理城市共和國事務的一種組織形式。這種組織形式未必能適用于幅員遼闊的大國的國家事務的管理。所以馬克思在談到巴黎公社時，指出公社只是無產階級社會共和國的“一定的形式”^[13]。我理解，這里的“一定的形式”，含有這種形式只有一定的適用范圍之意。如果硬要把產生于某種特定歷史條件的一定政治形式拔高為不可移易的“原則”，并以此來構建后來的社會主義國家的政治制度，這在實踐上未必能行得通。事實上，無論是社會主義蘇聯的蘇維埃制度還是社會主義中國的人民代表大會制度，都沒有真正實行“議行合一”。

首先，根據“議行合一”的第一層含義，立法權和行政權應由一個機構來行使。但蘇維埃從它作為全俄政權的第一天起，就另外成立了常設機構——全俄中央執行委員會和專門行使行政管理職能的人民委員會。我國的人民代表大會制度實際上也未按“立法權和行政權統一由一個機構行使”來實踐。從我國1982年憲法到目前的現行憲法都規定，立法權和行政權分屬兩個國家機關(即全國人大及其常委會和國務院)，并對國家權力機關與行政機關、審判機關、檢察機關的職權作出了明確的規定。這種國家權力的分工并各自歸屬不同機構行使的情況是與巴黎公社“議行合一”的組織形式不同的。

其次，根據“議行合一”的第二層含義，立法權和行政權應由人民選出的代表統一行使，代表一身兼立法和執行兩種職務，這一點也值得商榷。在蘇維埃制度的實踐中，這種立法和執行在代表身上的結合，只是體現在蘇維埃代表的兼職上。在我國人民代表大會制度的實踐中，實際上也是同樣。能不能說人大代表大多數時間都在從事本職工作，就能保證代表在貫徹和監督法律的執行方面起更大的作用呢?不能這樣認為。因為人大代表與普通公民至少應有兩點區別：代表的職責和責任范圍與普通公民不同。就擔任代表的工人、農民和一般干部而言，如果過多地強調本職工作，那他怎么能有時間、精力去參政議政，去履行代表職責?就擔任領導干部的代表面言，強調其在本職崗位上發揮作用，也許在帶頭執行法律方面有一定意義，但代表的監督作用如何發揮呢?怎么能自己監督自己領導的單位呢?

上述情況表明，“議行合一”在巴黎公社以后的社會主義國家的政治實踐中并未得以完全實行。究其原因，筆者認為，一個重要的原因在于“議行合一”體制本身的局限性：采取這種形式的巴黎公社產生于革命時期的城市共和國，并且只存在了72天，許多國家管理活動尚未來得及展開。而一旦把這種體制付諸于社會主義大國的實踐，就未必能在實際上行得通?，F代社會的發展表明，隨著社會分工和市場經濟的發展，要求建立在這個基礎上的現代國家機構也應有明確的分工和權力的相互制約，需要有一批經過訓練的人專門行使國家的管理職能。這種客觀上的需要，無論是社會主義國家還是資本主義國家，在現階段都是不能不考慮的。我國之所以把黨政職能分開、政企分開、實行公務員制度等納入政治體制改革的內容，正是為了順應現代社會發展的這種客觀要求。因此筆者認為，社會主義國家同資本主義國家在政治制度上的本質區別，在于它們所體現的階級統治的內容和實質的不同(前者實質上是工人階級專政，后者實質上是資產階級專政)，而不在于是否在政權組織形式上實行“議行合一”。

三、如何看待“三權分立”

既然社會主義國家與資本主義國家在政治制度上的本質區別，在于它們所體現的階級統治的內容和實質的不同，那么，就不應該把在政權組織形式上實行“議行合一”還是“三權分立”作為判斷社會主義政治制度與資本主義政治制度相區別的一個重要標志。

何謂“三權分立”?《辭?！返慕忉屖牵骸傲⒎?、行政、司法三種國家權力分別由三種不同職能的國家權力機關行使、互相制約和平衡的學說和制度。”^[14]

早在古希臘時期，亞里士多德就提出了權力分立的學說。他認為，政治制度是對諸社會成員權利、地位和管理公共事務責任的分配。而一切政體都有三個要素，即議事機能、行政機能和審判(司法)機能。^[15]近代英國政治思想家洛克鑒于君主專制和個人獨裁的種種弊端，在其名著《政府論》中，把國家的職能劃分為立法權、司法權和對外權。

提出完全意義上的三權分立學說的，是著名法國政治思想家孟德斯鳩。孟德斯鳩認為，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”因此，“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！?sup>[16]孟德斯鳩主張，立法、行政、司法三種國家權力應分別由三種不同職能的國家權力機關行使，并且互相制約和平衡。為什么?因為：“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了；因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執行這些法律。”“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。如果司法權同立法權合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。”“如果同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關行使這三種權力，即制定法律權、執行公共決議權和裁判私人犯罪或爭訟權，則一切便都完了。”^[17]由此，孟德斯鳩總結性地指出：“政治自由是通過三權的某種分野而建立的?！?sup>[18]這里，孟德斯鳩明確提出了立法、行政、司法三種國家權力分別應由三種不同職能的國家權力機關行使、互相制約和平衡的思想。

從資本主義國家政治制度的具體實踐來看，以英國和美國這兩個最有代表性的資本主義國家為例，英國是在“議會至上”原則下實行內閣責任制，美國則是在“三權分立”原則下實行總統制。

與美國相比，英國議會在國家權力機構中的地位高于美國國會在本國國家權力機構中的地位。英國的政體，是以議會共和制為基礎的君主立憲政體。從立法、行政、司法三權的關系來看，又可以說是“三權混合”的政體。在英國的國家權力機構中，議會是最高國家權力機關，主要行使立法權；行政權是由議會產生的行政官員來行使并受議會監督；司法權則由大法官和下級法官行使，法院不受行政當局的控制，保持一定的獨立地位。從上述關系看，英國的立法、行政、司法三權可以說是分開的。但是，之所以把英國稱作“三權混合”的政體，其原因主要在于：它的政府中的主要行政官員(政務官)都是從議員中產生的；大法官也是由首相提名、議會審批的，而大法官同時又兼任議會上議院的議長，并由上議院行使最高司法權(英國的上議院相當于最高法院)。這就是說，英國的立法、行政、司法三種權力都來源于議會。所以，從這個意義上說，英國是奉行“議會至上”原則的國家，實際上實行的是“三權混合”的政體。

在英國議會中，下議院的權力很大，除執掌立法權以外，還掌握財政權和監督權。就是說，國家的財政收入和支出的大權由下議院掌握，政府的財政預算要由下議院審批，未經下議院同意，國庫就不能向政府撥款；從監督權來說，按英國憲法規定，英國中央政府受議會監督，并對議會負責，實際上是對下議院負責。英國行政機關對議會負責包括“個人負責”和“集體負責”。所謂“個人負責”，就是每個行政部門的大臣都要對議會負責并接受議會的監督；所謂“集體負責”，就是要求內閣行政機關作為一個整體對議會負責?！凹w負責”的特點，就是要求內閣全體成員必須“共進共退”，只要議會對內閣中一名成員表示不信任，內閣全體成員就要集體辭職，重新組閣。這就是“議會至上”原則下的“內閣責任制”。

與英國實行“議會至上”原則下的內閣責任制不同，美國實行的是“三權分立”原則下的總統制。美國的憲法沒有采取英國式的議會至上原則下的分權制度，而是采用了讓立法、行政、司法三大機關相互平行、相互獨立的分權體制。這種分權體制有以下幾個基本特點：

第一，立法、行政、司法三大機關權力來源不同，相互平行。國會參議院議員由各州選民選舉產生，眾議院議員由各選區選民選舉產生；總統由選民選出的選舉人組成的選舉團選出；聯邦各級法院的法官由總統經參議院同意后任命，如無失職行為就終身任職。因此，在美國，立法、行政、司法三大機關的地位是平行的，其中沒有一個機關是最高權力機關。

第二，立法、行政、司法三大機關之間相互獨立。這里的“獨立”，指的是彼此在政治上相互獨立。一方面，由于三個機關的權力來源各不相同，因而相互之間也就沒有政治上的連帶責任?？偨y及其政府不就所施行的政策綱領向議會負責，除非經過彈劾，國會無權要求總統辭職；總統也無權因國會不支持總統的政策而解散國會；總統和國會均無權將聯邦法院法官免職、撤職或令其提前退休。另一方面，三大機關之間實行所謂“不兼容原則”，即三個機關的成員不得相互兼職，總統及政府官員、法官均不得在國會占有和保留議席，議員也不能受任政府文官職位，政府官員和國會議員也不能同時擔任法官。三個機關各自分掌立法權、行政權、司法權(這一點與英國大不相同，英國政府中的政務官必須來源于下議院議員)。

第三，立法、行政、司法三個機關在執行自己的職能時需要其他機關的合作。三個機關在相互獨立的同時又相互有所依賴。立法權屬于國會，但國會通過的法案須經總統簽字才能生效，生效的法律由總統忠實執行；行政權屬于總統，但總統得在最高法院首席法官的監督下宣誓就職；總統領導政府，但總統提名的政府高級官員須經國會參議院批準后才能任命，政府的預算也需要經國會通過和撥款，總統負責與外國簽訂條約，但所簽訂的條約須獲得參議院批準才能生效。司法權屬于聯邦最高法院及聯邦下級法院，但法院作出的裁決須由政府執行，而法院的運轉也需要國會的撥款，聯邦下級法院由國會以立法設立。

第四，立法、行政、司法三個機關都擁有相互制約、相互防衛的手段?？偨y可以否決國會已經通過后送交他簽署的法案；國會可以拒絕通過總統提出的政府預算，參議院可以拒絕總統提名的官員和簽訂的條約。此外，美國憲法還特別為各機關提供了對抗其他機關侵權的手段：對總統否決的法案，國會兩院可以三分之二多數再次通過而推翻總統的否決；最高法院可以裁決國會通過并經總統簽署生效的法律和政府的行政命令、法規是否違憲，但國會可以通過法律決定和變更最高法院的組成人數，并通過提出憲法修正案廢除法院的裁決。此外，國會還可以對總統及其他高級官員、聯邦法院法官進行彈劾：眾議院掌握彈劾權，參議院掌握彈劾案的審判權；如果是總統被彈劾，則由最高法院首席法官主持審判。

由于美國實行嚴格的三權分立，就美國國家權力運行的機理來說，國會、總統和聯邦最高法院沒有一個是處于“最高”地位的，這是與英國議會的“至上”地位相比較的不同點；從立法機關與行政機關的關系來看，由于在美國實行嚴格的三權分立，美國總統在實際上掌握著通常屬于國家元首的權力，因而總統既是國家元首、又是政府首腦，也就是說，在美國總統制下，以總統為首的行政機關的權力大于在英國內閣責任制下以首相為首的行政機關的權力。

如何看待“三權分立”?筆者的基本觀點是：“三權分立”作為以美國為代表的資本主義國家政體的具體形式不能照搬，因為中國的國情與美國的國情不同，社會性質也不同；更何況同樣是資本主義國家，英國政體的具體形式與美國也存在顯著的不同。但是，在“三權分立”這種形式中所體現的制約權力原則及其民主法治精神，應當屬于人類政治文明的有益成果。實際上，從黨的十六大提出“政治文明”概念和“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制”的明確要求，到胡錦濤同志明確指出“權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗”，強調“加強對權力的制約和監督，是社會主義民主政治建設的重要任務”^[19]，這里面都包含著對“分權制約”原則的肯定。這表明我們黨已經認識到，“權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗”是一條普遍的政治規律。在全面建設小康社會新階段，推進我國政治體制的改革和創新，加強社會主義民主政治建設，構建“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的權力運行機制，應當遵循“必須有效地制約和監督公共權力”的馬克思主義原則，體現民主法治精神。

[參考文獻]

[1]江澤民．全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告[Z]．人民出版社，2002．36-37．

[2]建立健全教育制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要[Z]．中國方正出版社，2005．19，13．

[3][4][5](6][7][8][9][11][13]馬克思恩格斯選集：第2卷[M]．人民出版社，1972．375，378，413，335，377，382-383，437，335，374．

[10][19]胡錦濤．在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話[N]．人民日報，2004－09－16．

[12]李元書．斯大林處理國家機關與人民群眾關系的理論與實踐[A]．中國蘇聯東歐學會編印．蘇聯政治制度問題[C]，1985．136—137．

[14]辭海[Z]．上海辭書出版社，1999．55．

[15]亞里士多德．政治學[M]．吳壽彭譯．商務印書館，1965．214-215．

[16][17][18][法)孟德斯鳩．論法的精神：上冊[M]．張雁深譯．商務印書館，1961．154，156，187．

(責任編輯：石本惠)

(注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。)