論突發公共事件管理中保險的作用

[摘要]加強突發公共事件管理，不僅是各級政府提高執政能力建設的主要任務，也是當前構建社會主義和諧社會的主要內容。保險作為市場經濟條件下的風險轉移手段，在突發公共事件管理中發揮著獨特的積極作用。本文分析了保險參與突發公共事件管理的重要意義和手段途徑，并就如何發揮保險在突發公共事件管理中的作用提出了相應的政策建議。

[關鍵詞] 突發公共事件；社會管理；保險

[中圖分類號]F840．61 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2007)02-0043-04

伴隨著經濟的快速發展，我國已經進入了一個突發事件高發期。一些國家和地區的發展歷程表明，在人均GDP突破1000美元之后，經濟社會發展就進入了一個關鍵階段，是各種社會矛盾和突發事件的凸顯期。以北京大學丁元竹教授為組長、由98位專家學者組成的課題組經過研究提出，中國2010年前后可能進入“危機多發區”^[1]，面臨的各種矛盾和利害關系將會更復雜、更突出。如果處理不好，就可能使經濟停滯不前甚至造成社會動蕩，因而要將增強社會穩定性、規避各類風險、提高解決突發公共事件的能力，作為各級黨委政府和領導干部提高執政能力建設的主要任務。《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確指出，“要抓緊建立健全社會預警體系，建立健全突發事件應急機制和社會動員機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。”

雖然各種自然災害和其他災害損失在總體上都是無法避免的，但人類可以通過努力對其進行適度的控制。當前，各級政府以努力避免突發公共事件發生、切實減少損失為重點，在應急管理工作方面逐步實現“兩個轉變”，即從注重事發后的應急處置，向預防、處置和恢復全過程管理轉變；從部門為主的單災種管理體制，向“黨委領導、政府主導，專業處置、部門聯動，條塊結合、軍地協同，全社會共同參與”的綜合應急管理體制轉變。保險作為市場經濟條件下風險管理的基本手段，積累了一整套應對和控制各類突發公共事件的經驗和技術，完全可以成為各級政府運用綜合手段處置突發公共事件的重要抓手，并在其中發揮獨特的積極作用。

一、突發公共事件的分類

突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重危害社會、危及公共安全的緊急事件。根據國務院2006年頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》，按照突發公共事件的發生過程、性質和運作機理，將突發公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等四大類。上述幾類突發公共事件都具有危害性、社會性、突發性和不確定性等共同特征，主要危害的都是全社會的共同利益，按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，可以將其分為I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)等四個等級。

據統計，發展中國家在各種突發事件中的受災人數、死亡人數、因各種災害所造成的經濟損失與國民收入之比均高于發達國家20倍以上。^[2]從全球范圍看，發展中國家是災害多發地區，災害對社會經濟發展的危害和制約作用遠比發達國家嚴重。作為世界上最大的發展中國家，我們必須對各種突發事件進行分類識別并根據其各自的特點實施有效管理。

1．自然災害

自然災害主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等。如1976年唐山大地震、1998年長江特大洪災、2004年印尼蘇門答臘島海嘯等就是比較典型的自然災害。我國是世界上自然災害最嚴重的少數幾個國家之一，災害種類多，發生頻率高，分布地域廣，造成損失大。隨著我國經濟的快速發展，自然災害造成的經濟損失呈明顯上升趨勢，它不但會造成嚴重的社會財富和生命健康損失，直接阻礙或影響經濟增長，而且還會破壞資源和環境，增加經濟發展成本，減緩經濟發展速度，進而影響整個社會經濟的可持續發展。據新華社的消息報導，2005年我國因各類自然災害造成直接經濟損失達2042億元，同比上升了24．7％。

2．事故災難

事故災難主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環境污染和生態破壞事件等。如最近幾年經常見諸于新聞媒體的煤礦生產安全事故、各種道路交通安全事故、2003年湖南衡陽“11．3”大火、2004年初吉林中百商廈火災、2004年重慶開縣中石油井噴事故、2005年松花江水污染事件等。我國事故災難尤其是一些工礦企業安全生產事故的發生率和損失金額等，在整個世界范圍內都是較高的。據新華社的消息報導，我國2005年全年在生產安全事故中死亡12．7萬人，全年發生道路交通事故450254起，致使9．9萬人死亡、47萬人受傷，直接財產損失達18．8億元。

3．公共衛生突發事件

公共衛生突發事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重危害公眾健康和生命安全的事件。如2003年春夏之交在全國范圍內蔓延的非典型肺炎、2005年春季四川發生的豬球璉菌疫情、2006年安徽華源“欣弗”藥品事件和至今仍在世界各地反復出現的禽流感病毒等都屬于公共衛生突發事件。

4．社會安全事件

社會安全事件主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件和涉外突發事件等。如2001年震驚世界的“9．11”恐怖襲擊事件、2004年俄羅斯北奧塞梯別斯蘭人質事件、2005年四川漢源瀑布溝移民事件等。近年來，隨著社會矛盾的激化和國際恐怖主義的抬頭，社會安全事件呈現不斷上升的趨勢。

通過對近幾年發生的一些突發公共事件的分析來看，這四類突發公共事件之間并沒有嚴格的區別，如果政府的處理不夠及時或者化解措施不當，單一的區域性突發事件，就會不斷向多領域、多時空發展，逐漸演變成復合性的全國性的甚至全球性的突發公共事件。

二、保險參與突發公共事件管理的重要意義

作為市場化的風險轉移機制、社會互助機制和社會管理機制，保險是市場經濟條件下風險管理的基本手段，在突發公共事件管理中發揮著日益重要的作用。實踐也證明，保險業是參與突發公共事件管理的一股重要社會力量，并在其中發揮著不可替代的積極作用。《國務院關于保險改革發展的若干意見》(國發[2006]23號文件)不但對通過發展保險業，建立健全安全生產保障體系和突發事件應急機制提出了具體要求，而且還明確指出要充分發揮保險在防損減災和災害事故處置中的重要作用，將保險納入社會災害事故防范救助體系當中，不斷提高各級保險機構的風險管理能力，利用保險事前防范和事后補償相統一的機制，充分發揮保險費率的激勵約束作用，強化事前風險防范，減少災害事故發生，促進安全生產和突發事件的應急管理。

1．保險參與突發公共事件管理，有利于從源頭上預防和減少矛盾糾紛，維護社會穩定大局。建立完善突發公共事件管理體系，著力解決事關社會全局和人民群眾切身利益的問題，從源頭上預防和減少突發公共事件損失，既是構建社會主義和諧社會的重要內容，也是新形勢下提高政府執政能力的客觀要求。保險是市場經濟條件下風險管理的基本手段，通過發揮保險的社會“穩定器”和社會“減震器”作用，可以穩定人民群眾的生活預期，解除人們的后顧之憂，從根本上消除各種社會不安定因素。通過各類財產保險、責任保險、意外傷害保險的發展，可以為各類突發事件特別是自然災害事故的損失提供經濟補償，進一步完善整個社會突發公共事件的管理體系，避免各種矛盾激化，化解各種社會糾紛，維護社會穩定大局。

2．保險業參與突發公共事件管理，有利于預防和減少各類自然災害和事故災難損失，促進經濟社會穩定發展。預防和減少重、特大安全生產事故，防止嚴重危害人民群眾生命財產安全的群死、群傷事故發生，是經濟社會穩定發展的前提條件。市場經濟條件下，保險能夠把事前防范與事后補償有機地結合起來。發揮保險在防災減損方面的專業優勢和積極性，可以提升安全生產的風險管理和技術防范水平，有效地預防和減少安全生產事故的發生，保護人民群眾的財產和生命安全，促進經濟社會穩定發展。

3．保險業參與突發公共事件管理，有利于整合各種社會管理和社會服務資源，建立健全社會管理新格局。整合現有的各種社會資源，不斷探索適應新形勢下的管理辦法和工作機制，提高社會管理和公共服務的水平，是新時期各級政府處理突發公共事件的現實選擇和必然要求。積極引入保險機制參與處理突發公共事件，可以有效協調各種利益關系，創新管理機制，節約政府行政資源，提高行政管理效率，有利于形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理新格局。

三、保險參與突發公共事件管理的手段

鑒于上述自然災害、事故災難、公共衛生突發事件和社會安全事件等四大類突發公共事件的發生原因、傳導機制、持續時間和社會影響程度等不盡相同，各級政府在處置各類不同突發事件時，采取的方法也各不相同。本文重點以自然災害和事故災難為例來闡述保險業參與突發公共事件管理的手段和其運行機理。

1．保險可以通過災后的損失補償，盡快恢復社會再生產，努力將各類突發事件所導致的損失降低到最小程度。保險的基本職能就是組織經濟補償，通過給予自然災害和事故災難中的受災客戶以及時、足額的賠付，幫助其盡快恢復正常的生產生活秩序，加速災后重建，保障經濟穩定運行，在緩解各種突發事件對社會財富和人類生命健康所造成的經濟損失方面發揮積極貢獻。最近三年來我國保險業共累計賠款與給付3000多億元，特別是在一些重大災害事故發生后，保險公司快速反應和及時賠付，促進了經濟平穩運行。如2005年我國沿海部分地區連續遭受七次強臺風及熱帶風暴襲擊，保險業主動參與防災、救災和災后重建工作，各家保險公司為此支付各類賠款達13．3億元。2003年上海地鐵4號線發生透水事故，保險公司總共賠付7．1億元，保障了工程建設的順利進行。

2．保險可以通過防災防損活動，建立風險預警機制，防患于未然，努力避免各種突發事件的發生或者盡量減輕各種事故的損失。無論是從社會效益，還是經濟效益的角度出發，現代保險越來越注重對災害事故的預警防范和搶險救援。首先，保險公司通過對多年來損失資料的綜合分析，積極發揮專業技術優勢，加強與水文、氣象、消防、安全等部門的通力合作，對各種災害事故的識別、防范和化解等進行周密、細致的安排，定期不定期地對風險較為集中的投保企業進行安全輔導，對潛在風險隱患進行嚴密防范和及時排查，做到早發現、早排除、早化解。其次，我國保險公司財務制度中專門明確了保險公司的防災防損費用和施救費用的提取和使用，其中施救費用還可以在賠款支出當中列支。不管是對外聘請專業人員還是自身員工進行施救，其目的都是為了最大限度地減輕災害事故損失。按照我國2005年的保險費收入來計算，保險行業共提取的防災防損費約42億元左右。隨著我國保險業的飛速發展，預計這一數字今后還將大幅增加。

3．保險可以通過費率這一價格杠桿，督促參保的企事業單位和個人建立健全災害事故的預警、防損和止損機制，有利于提高整個社會的防災減災效率。首先，保險通過對風險的評估采取因人而異的差別性費率系數，以價格杠桿為手段鼓勵企事業單位采取積極措施，不斷加強風險防范能力，化解潛在的各種危險因素。其次，保險還經常開展安全常識、安全生產等的宣傳教育活動，既增進了全社會對安全生產與保險的認知和了解，培育了社會各界的安全意識、風險意識和保險意識，也大大提高了整個社會防控風險的能力與水平。

4．保險可以在整個社會災害事故救助體系中發揮更重要的作用。據民政部國家減災中心的數據顯示，2006年截止到8月15日，我國受災人口達3．16億人，死亡2006人，直接經濟損失近1600億元。^[3]長期以來，我國災區人民重建家園、恢復生產，主要依靠中央和地方政府的資金劃撥和物資調運，但往往由于國家的財力有限、決策不透明、程序繁瑣、部門壟斷等因素，撥款和調物的速度十分緩慢，難以及時滿足社會民眾對賑災的需求。保險業能夠通過與政府、企事業單位的合作，建立“公救”與“自救”相結合的有效的風險防范處置體系，在突發事件發生時，成為各級政府和財政部門應急反應機制的有力補充手段，形成與政府應急體系相配合的聯動機制，從而減輕政府投入的巨大壓力。與1976年唐山大地震中，政府幾乎大包大攬唐山地區全部的經濟損失相比，我國保險業近年來在各種自然災害中發揮的積極作用是有目共睹的。

5．保險可以憑借相關的金融創新工具將災害損失在全球范圍內分攤。應對臺風、地震等客觀存在的，但發生概率較小、損失卻相當嚴重的巨災風險，最好的方法不是試圖改變或消滅它，而是在它發生以后，盡量并盡快減少單個組織的損失。保險可以通過再保險、巨災風險證券化等手段，在全球范圍內分攤損失。據美國蘭德公司統計：震驚世界的“9．11”事件的社會賠償金額中有196億美元來自保險公司，占其中的51％；158億美元來自美國政府，占42％；27億美元來自慈善機構，占7％。^[4]事實上，在美國保險公司所支付的196億美元的保險賠款中，有相當多的部分是由國際上的各大再保險商共同買單的。將損失在全球范圍內分攤，通過全球各保險公司來共同承擔賠償責任，十分有利于做好巨災事件的損失補償和災后重建工作。又比如隨著資本市場與保險市場的日趨融合，國際上誕生了颶風風險證券化等新型的風險轉移工具，增加了巨災的可保性，為巨災風險由保險市場向資本市場轉移提供了載體。

6．我國各地的工作實踐進一步表明，保險業在參與突發公共事件管理中發揮著不可替代的積極作用。近年來，我國許多地區紛紛利用保險這種市場機制，在高效解決各種災后賠償、確保社會安定團結方面取得了明顯成效，為保險參與社會突發公共事件管理提供了有效的實踐例證。一是大力發展責任保險，解決責任賠償等方面的法律糾紛，有效化解社會矛盾。根據2006年3月份國務院出臺的《機動車交通事故責任強制保險條例》，車險費率與交通違章和交通事故相掛鉤，通過“獎優罰劣”的經濟杠桿手段來引導人們遵守交通規則。北京、大連、青島等地推行的醫療責任保險也取得了明顯成效，在緩解醫院、醫生和病人之間的糾紛，規范醫療秩序和分擔政府責任等方面發揮了積極作用。二是保險業積極參與平安建設，在山東等省市推行的契約式保險聯防，實現了保險與社會治安綜合治理的有效結合，在維護社會秩序方面取得了良好效果。三是四川瀘州、成都等地，將參加消防保險作為餐飲娛樂行業開業審批的前置性條件，強制性推行火災公眾責任保險等事關社會公眾安全的險種，有效地將各種風險進行轉嫁，防患于未然，效果十分顯著。

四、保險參與突發公共事件管理的幾點建議

要充分發揮保險在突發公共事件管理中的積極作用，既需要各級政府更多地發揮保險的功能和作用，也需要相關部門結合自身實際研究制定相關的具體措施，更需要保險行業自身加快發展、勇擔重任、發揮作用。

1．各級政府要高度重視保險在突發公共事件管理中的積極作用，提高運用保險手段解決突發公共事件的能力。首先，要強化保險是突發公共事件管理重要組成手段的認識。將保險業發展納入經濟社會發展全局統一謀劃，建立黨委政府組織推動、社會各方積極參與、保險公司市場化運作的互動工作機制，以保險為紐帶將各方利益結合起來，整合各種社會資源。其次，將保險納入突發公共事件管理的組織體系。在完善的突發公共事件管理組織體系中，需要政府部門充分調動社會各方的積極性，當前，要盡快將保險納入國家減災委員會、防汛指揮委員會、安全生產委員會、抗旱救災委員會等組織體系當中。實際上，在人保公司獨家經營時期，保險公司一直是政府防汛指揮部的成員單位，但在保險市場主體日益增加的今天，反而缺失了應有的地位。第三，要努力提高整個社會的參保率和投保額。要通過各項工作，力爭使保險公司承保金額占國民財富的比重、保險賠付金額占整個社會災害事故損失的比重、保險的保障度和貢獻度等指標均得到顯著提高，為經濟社會平穩發展和人民群眾安居樂業提供全方位的保險保障。

2．各政府部門要加強協作、通力合作，不斷提高保險在突發公共事件管理中的滲透度和參與度。處理公共突發事件，從橫向來看，實際上已經涉及到絕大多數的政府管理部門；從縱向來看，它需要上下級政府部門之間的溝通協調和系統運轉。目前，我國已經初步建立了公共突發事件管理的應急機制，它包括國家的總體應急預案和25件專項預案、80件部門預案，共計106件，基本覆蓋了我國經常發生突發公共事件的主要方面。這些預案中，大多數都專門指出要充分利用保險這一商業手段的積極作用，但許多還只是停留在文件或要求上，缺乏詳盡的操作規程。近兩年來，公安部消防局、中央綜合治理委員會、國家地震局等部門紛紛會同中國保監會，出臺了保險業在突發公共事件管理中的具體操作辦法，使各項措施更具有針對性和具體操作性，在維護社會秩序方面取得了較好的示范作用。

3．保險業要以又快又好發展為己任，充分發揮保險功能，努力在突發公共事件管理中發揮更大作用。目前，我國突發公共事件主要還是依靠政府來進行處理。據四川保監局對2004年川東北“9．3”洪災的調研，保險業在本次洪災事故中共計支付各類保險賠款6685萬元，僅占整個社會經濟損失的0．91％。因而，要發揮保險在突發公共事件管理中的作用，就必須做大做強保險業，促進保險業又快又好的發展。首先，要加快保險業發展，為其在突發事件管理中發揮作用提供現實可能。發展是我國保險業面臨的當務之急，只有做大做強，才能提高保險覆蓋面，才能提高保險在國民經濟中的地位，才能全面發揮保險的功能作用，才能使保險在突發事件管理中發揮更大的作用。其次，要不斷充實保險行業的資本實力，為其在突發事件管理中發揮作用提供物質基礎。要在加強內控管理的基礎上，完善各種再保險機制，提高風險管理水平，切實增強保險行業的整體償付能力。第三，要大力加強保險人才隊伍建設，為其在突發事件管理中發揮作用提供智力保障。要在不斷加強學習培訓的基礎上，努力提高從業人員的綜合素質，并不斷健全保險市場體系，提高行業服務水平，積極為地方經濟建設服務。

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(責任編輯：謝科)

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