協(xié)調(diào)視角下的社會(huì)救助

[摘要]社會(huì)救助作為社會(huì)保障體系中居于基礎(chǔ)地位的子系統(tǒng)，保障著社會(huì)脆弱群體的最基本生活，它是“最后的安全網(wǎng)”，對(duì)社會(huì)公平與社會(huì)和諧有重大意義。現(xiàn)階段要想進(jìn)一步認(rèn)識(shí)與完善我國(guó)的社會(huì)救助，必須從協(xié)調(diào)的視角出發(fā)對(duì)社會(huì)救助進(jìn)行反思和重新審視，并以社會(huì)救助的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)救助內(nèi)部各項(xiàng)目的協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利的協(xié)調(diào)發(fā)展這三方面為突破口，使我國(guó)的社會(huì)救助走向公平、有效和可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 社會(huì)救助；協(xié)調(diào)；最低生活保障；社會(huì)保險(xiǎn)；社會(huì)福利

[中圖分類號(hào)]C913．7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000-4769(2007)02-0111-03

社會(huì)救助作為社會(huì)保障體系中居于基礎(chǔ)地位的子系統(tǒng)，承擔(dān)著保障包括貧困群體在內(nèi)的社會(huì)脆弱群體最基本生活的責(zé)任，它是“最后的安全網(wǎng)”，是保證底線公平的基本制度安排之一，對(duì)社會(huì)公平與社會(huì)和諧意義重大。

20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)的社會(huì)救助逐步明確了政府的責(zé)任，并以最低生活保障為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房等救助為補(bǔ)充，以覆蓋城鄉(xiāng)困難人口為目標(biāo)，不斷發(fā)展進(jìn)步，取得了一定成就。^[1]但是目前看來仍存在一些不容忽視的問題，比如社會(huì)救助的城鄉(xiāng)分割問題、專項(xiàng)救助效果不明顯的問題以及片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助作用的觀念認(rèn)識(shí)問題等。筆者認(rèn)為，要解決現(xiàn)存的一些問題并推進(jìn)社會(huì)救助的不斷完善，就必須以協(xié)調(diào)的視角反思并重新審視我國(guó)的社會(huì)救助，從以下三方面突破，推進(jìn)社會(huì)救助的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、社會(huì)救助的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

我國(guó)目前的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象，社會(huì)救助也是如此。以社會(huì)救助中保障居民最低生活的低保制度為例，2005年該制度已經(jīng)覆蓋了全國(guó)城市2200多萬貧困人口，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！薄５c此同時(shí)，農(nóng)村居民的低保制度還沒有覆蓋全國(guó)，大部分農(nóng)民難以獲得政府的制度性救助，2005年實(shí)行農(nóng)村低保制度的13個(gè)省只覆蓋了約800萬農(nóng)村貧困人口(這13個(gè)省的農(nóng)民總數(shù)不足全國(guó)的42％)^[2]。據(jù)保守估計(jì)，農(nóng)村居民中仍有2200多萬貧困人口沒有享受低保，面臨著生存的壓力。城鄉(xiāng)低保制度的不協(xié)調(diào)，不僅不利于底線公平的維護(hù)，也不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

既然社會(huì)救助是“最后的安全網(wǎng)”，那么促進(jìn)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)應(yīng)該比其他社會(huì)保障政策的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)更具緊迫性，財(cái)政上也更具可行性。鄭功成曾估算過，要解決所有還沒有享受農(nóng)村低保的農(nóng)村特困人口的最低生活保障問題，每年大約需要100億元，僅相當(dāng)于2005年國(guó)家財(cái)政收入的0．33％，即使再寬松一些，占財(cái)政的0．5％足矣。這筆資金的利用效率會(huì)很高，因?yàn)樗粌H解決了農(nóng)村貧困人口的生存問題，而且能促進(jìn)城鄉(xiāng)低保制度的一體化，在對(duì)貧困人口的救助方面消除城鄉(xiāng)分割與不平等。^[3]

當(dāng)然，城鄉(xiāng)低保制度的協(xié)調(diào)只是社會(huì)救助協(xié)調(diào)的一部分，也是第一步。因?yàn)榈捅Ｖ贫戎皇菨M足最低的生存條件，農(nóng)村受助家庭及個(gè)人得到的救助應(yīng)向城市受助者那樣逐步向更寬的范圍擴(kuò)展，最終形成城鄉(xiāng)一體化的、協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)救助體系。

二、社會(huì)救助各項(xiàng)目的協(xié)調(diào)發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助項(xiàng)目從總體上看比較單一，主要是生活救助項(xiàng)目，重在保障貧困群體的最低生活需求，比如最低生活保障制度。但是由于生活救助項(xiàng)目沒有考慮到貧困人口的醫(yī)療、教育、住房等需求，因此對(duì)貧困人口的脫貧是不利的。鑒于此，不少地區(qū)已經(jīng)開展了醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助。到2003年，全國(guó)共12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，200多個(gè)市(地區(qū))、縣(區(qū))建立了大病醫(yī)療救助制度，共救助了13萬多人。^[4]可以預(yù)見，由單一的生活救助向多元的綜合救助發(fā)展，建立以最低生活保障制度為基礎(chǔ)的綜合性社會(huì)救助體系是大趨勢(shì)。

然而救助項(xiàng)目的增多并不必然帶來救助效果的同步增加，要想使社會(huì)救助更好地發(fā)揮效果，必須注重各項(xiàng)目的協(xié)調(diào)與整合。目前很多地區(qū)實(shí)施的專項(xiàng)救助效果并不明顯，究其原因主要是這些專項(xiàng)救助與低保制度之間沒有協(xié)調(diào)好，而僅僅簡(jiǎn)單地把低保對(duì)象作為專項(xiàng)救助的對(duì)象一起捆綁實(shí)施。這就產(chǎn)生了問題，造成低?！昂鹆俊边^高，對(duì)那些收入剛超過低保線或超過不多的“亞貧困”人口而言，這些專項(xiàng)救助給他們帶來一種相對(duì)剝奪感，尤其是他們確實(shí)需要這種救助時(shí)。于是想利用低保制度的人越來越多，目的是想獲得與其掛鉤的專項(xiàng)救助，有些地方還因此產(chǎn)生了申請(qǐng)者與基層管理人員的沖突。本來旨在促進(jìn)社會(huì)公平與和諧的政策卻帶來了相對(duì)不公平和不和諧，是因?yàn)闆]有考慮到各救助項(xiàng)目的協(xié)調(diào)發(fā)展。

筆者認(rèn)為，目前的關(guān)鍵是要充分認(rèn)識(shí)到協(xié)調(diào)發(fā)展不等于捆綁實(shí)施，低保對(duì)象與其他專項(xiàng)救助的對(duì)象不能完全重合。社會(huì)救助的各個(gè)項(xiàng)目有不同的目的，比如最低生活保障的目的是保障貧困人口的最低生活問題，醫(yī)療救助的目的是解決貧困人口的醫(yī)療救治問題，教育救助的目的是解決因貧失學(xué)問題，保證適齡貧困人口獲得受教育的機(jī)會(huì)。雖然低保對(duì)象中需要專項(xiàng)救助的人可能占的比例要高一些，但不一定全部都有教育和醫(yī)療的需求。因此，在鎖定目標(biāo)群體時(shí)，既不能完全重合，也不能各自為政，建議采取“分合結(jié)合”的方法，即按照各種專項(xiàng)救助的特點(diǎn)，分別確定好自己的救助對(duì)象，這些對(duì)象肯定與低保對(duì)象存在一定重合，把這些重合的部分挑出來，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行救助，其余的則由相關(guān)部門負(fù)責(zé)，實(shí)行具體的救助措施。^[5]這樣可以使專項(xiàng)救助找準(zhǔn)對(duì)象，避免覆蓋面過窄的問題，也可以使社會(huì)救助避免重復(fù)和無序，使其各個(gè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)發(fā)展，更有效地發(fā)揮社會(huì)救助的整體效果。

三、社會(huì)救助與其他社會(huì)保障子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展

我國(guó)的社會(huì)保障體系主要由三大子系統(tǒng)構(gòu)成，即社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利。其中社會(huì)救助是居于基礎(chǔ)地位的子系統(tǒng)，旨在保障社會(huì)脆弱群體的最基本生活；社會(huì)保險(xiǎn)是居于主體地位的子系統(tǒng)，旨在化解勞動(dòng)者面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)福利是最高層次的子系統(tǒng)，旨在提高全體國(guó)民的生活質(zhì)量。這三大系統(tǒng)應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展，不能顧此失彼，也不能厚此薄彼，否則就會(huì)影響社會(huì)保障體系整體功能的發(fā)揮，甚至?xí)ぐl(fā)社會(huì)成員的矛盾。^[6]

1．社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)

社會(huì)救助在人類歷史上的出現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于社會(huì)保險(xiǎn)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)里沒有社會(huì)保險(xiǎn)，只有救災(zāi)濟(jì)貧這類簡(jiǎn)單的社會(huì)救助形式。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后，社會(huì)保險(xiǎn)開始普及，人們一度以為社會(huì)救助將會(huì)被社會(huì)保險(xiǎn)完全取代。但事實(shí)證明并非如此，因?yàn)樵侔l(fā)達(dá)的社會(huì)也存在低收入及遭遇不幸的社會(huì)成員。因此，社會(huì)救助的地位雖有所下降，但仍然是社會(huì)保障體系中必不可少的居于基礎(chǔ)地位的子系統(tǒng)。^[7]

在中國(guó)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城市的勞動(dòng)保險(xiǎn)及農(nóng)村的合作醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)幾乎覆蓋了全體國(guó)民，社會(huì)救助主要針對(duì)城市的“三無人員”和農(nóng)村的“五保戶”，對(duì)象人數(shù)不多，所以社會(huì)救助作為“邊緣”的制度并沒有受到重視。改革開放以后，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型和社會(huì)保障制度的改革，造成目前社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面很有限，為了應(yīng)對(duì)突顯的貧困問題，社會(huì)救助的重要性日益增加，低保制度和其他專項(xiàng)救助也取得了很大發(fā)展。重視社會(huì)救助本無可厚非，但現(xiàn)在學(xué)術(shù)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為在中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)救助可以將有限的資源集中在最需要的人身上，因此只要社會(huì)救助就可以了，沒必要也沒能力發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)。其實(shí)這是一種片面的觀點(diǎn)，因?yàn)樗鼪]有從協(xié)調(diào)的視角審視社會(huì)救助。比如目前許多低保對(duì)象是由于沒有醫(yī)療保險(xiǎn)而導(dǎo)致因病致貧，最后不得不依賴于低保金生活。可以設(shè)想，如果不發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)，勞動(dòng)者面臨的疾病、工傷、老齡等各種風(fēng)險(xiǎn)就無法化解，很容易淪為社會(huì)脆弱群體，到時(shí)候進(jìn)入社會(huì)救助的社會(huì)成員越來越多，社會(huì)救助遲早會(huì)不堪重負(fù)，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

所以在發(fā)展社會(huì)救助的過程中，應(yīng)該注意與社會(huì)保險(xiǎn)的相互協(xié)調(diào)。比如在農(nóng)村，低保對(duì)象可以由政府代為繳費(fèi)把其納入合作醫(yī)療的范疇，這既可以解決低保對(duì)象的醫(yī)療保障問題，又能夠促進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展。在城市，可以考慮低保制度與失業(yè)保險(xiǎn)制度的協(xié)調(diào)。目前城市2200多萬低保對(duì)象中超過50％是有勞動(dòng)能力的，將這么多有勞動(dòng)能力的人置于社會(huì)救助的庇護(hù)下顯然不是國(guó)家政策的最終目的。^[8]所以應(yīng)該通過與失業(yè)保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)，對(duì)1000多萬有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象開展培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)與介紹等工作，促使其重拾信心重返勞動(dòng)力市場(chǎng)，這既有利于失業(yè)保險(xiǎn)就業(yè)促進(jìn)功能的充分發(fā)揮，促進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善，同時(shí)也有利于受助者走向自立，使社會(huì)救助制度走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

2．社會(huì)救助與社會(huì)福利

在人類歷史上，曾有一段時(shí)期社會(huì)救助和社會(huì)福利是密不可分的，社會(huì)福利與慈善事業(yè)和濟(jì)貧救助同義，都只是面向少數(shù)社會(huì)成員的。20世紀(jì)后，社會(huì)福利才在國(guó)家干預(yù)下作為一種社會(huì)化的行為，與社會(huì)救助區(qū)分開，成為面向全體國(guó)民的社會(huì)政策。^[9]

在中國(guó)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)福利主要是由民政部門舉辦的各種福利院、福利工廠等，面向的是無依無靠的孤老殘幼，覆蓋范圍很小。絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民的福利由所在單位提供，鄉(xiāng)村人口的福利由鄉(xiāng)村集體提供，這些雖不能算社會(huì)福利，但實(shí)際起到了社會(huì)福利的作用，提高了社會(huì)成員的生活質(zhì)量。改革開放后，城鎮(zhèn)的單位福利和鄉(xiāng)村的集體福利開始瓦解，社會(huì)福利雖在改革中取得了一定進(jìn)展，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城鄉(xiāng)居民的需要，也遠(yuǎn)滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如從殘疾人福利來看，2000年全國(guó)有一定勞動(dòng)能力的殘疾人約2000萬，而通過各種形式就業(yè)的不到15％，^[10]大批殘疾人不能就業(yè)和自力更生，那么很有可能只能依賴于社會(huì)救助生存。再比如說兒童教育福利，2002年全國(guó)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投人占GDP的3．41％，遠(yuǎn)低于世界同期4．4％的平均水平，對(duì)兒童教育福利投入不足一方面會(huì)給教育救助帶來巨大壓力，另一方面兒童受教育程度差，長(zhǎng)大后容易掉入貧困的陷阱，最終可能給低保制度帶來沉重負(fù)擔(dān)?？梢栽O(shè)想，如果社會(huì)福利覆蓋面窄、水平低，不繼續(xù)發(fā)展的話，全體國(guó)民的生活質(zhì)量就難以提高，而殘疾人、老年人、兒童和婦女等抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的群體的生活質(zhì)量甚至?xí)陆?，不得不依賴社?huì)救助，使社會(huì)救助負(fù)擔(dān)加大。與此相反，如果社會(huì)福利比較完善、健全，一方面可以提高全體國(guó)民的生活質(zhì)量，減少抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的群體落入貧困的可能，進(jìn)而減輕社會(huì)救助的壓力；另一方面，對(duì)正在接受社會(huì)救助的家庭而言，家庭中的老人、兒童等通過享受相應(yīng)的社會(huì)福利，可以減輕家庭的負(fù)擔(dān)，有助于受救助家庭擺脫貧困。

由此可見，必須摒棄只重社會(huì)救助而忽視社會(huì)福利的觀點(diǎn)，發(fā)展社會(huì)救助的過程中要注重與社會(huì)福利的協(xié)調(diào)。比如低保制度應(yīng)該積極地與殘疾人福利相協(xié)調(diào)，使享受低保的殘疾人也能獲得相應(yīng)的康復(fù)治療并參加一些文體娛樂活動(dòng)，對(duì)低保對(duì)象中有一定勞動(dòng)能力的殘疾人，應(yīng)該幫助其安排適當(dāng)?shù)墓ぷ鲘徫换蛲ㄟ^殘疾人福利事業(yè)的發(fā)展擴(kuò)展就業(yè)，并優(yōu)先考慮安排低保對(duì)象中的殘疾人，這既可以促進(jìn)殘疾人福利的發(fā)展，也利于社會(huì)救助的可持續(xù)發(fā)展?？傊谝詷?gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)的新時(shí)期內(nèi)，通過社會(huì)救助保障底線公平和通過社會(huì)福利滿足人們共享發(fā)展的成果，是構(gòu)建和諧社會(huì)的兩項(xiàng)首要任務(wù)，^[11]這就為社會(huì)救助和社會(huì)福利的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了良好機(jī)遇；同時(shí)這兩者又同屬民政工作的范疇，這也為社會(huì)救助和社會(huì)福利的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有利條件。

評(píng)判社會(huì)保障制度是否成功有三條標(biāo)準(zhǔn)：一是制度是否公平，二是制度是否有效，三是制度是否可持續(xù)發(fā)展。^[12]社會(huì)救助制度的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展可以使制度更加公平，社會(huì)救助內(nèi)各項(xiàng)目的協(xié)調(diào)發(fā)展可以使制度更加有效，而社會(huì)救助和社會(huì)保障其他子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展則可以使社會(huì)救助走上可持續(xù)發(fā)展的道路。因此可以說，把社會(huì)救助置于協(xié)調(diào)的視角下來審視并不斷完善，是使我國(guó)社會(huì)救助走向成功的必由之路。

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(責(zé)任編輯：何 頻)

(注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。)