從公共選擇理論視角透視非常態(tài)式的政策終結(jié)

摘 要：政策終結(jié)是公共政策實施過程的重要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)實公共政策實踐中，存在著常態(tài)式的政策終結(jié)和非常態(tài)式的政策終結(jié)兩種情況。從公共選擇理論的視角對非常態(tài)式的政策終結(jié)進(jìn)行分析，有助于探究非常態(tài)式政策終結(jié)的原因和克服非常態(tài)式政策終結(jié)的對策，在我國公共政策終結(jié)的實踐中，應(yīng)當(dāng)注重與公共政策各個環(huán)節(jié)協(xié)同配合，進(jìn)行科學(xué)的政策論證，推進(jìn)公共政策終結(jié)的科學(xué)化、民主化與法制化。

關(guān)鍵詞：公共選擇理論 常態(tài)式 非常態(tài)式 政策終結(jié)

中圖分類號：D0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671－623X(2007)03－0021－03

沒有結(jié)束，就沒有新的開始，但結(jié)束并不意味著好的開始。公共政策終結(jié)是必要的，但不是隨意的，應(yīng)當(dāng)是常態(tài)式的，而不是非常態(tài)式的。同時，政策終結(jié)并不是一個孤立的環(huán)節(jié)，在實行政策終結(jié)的過程中，必須重視政策評估和監(jiān)控環(huán)節(jié)的配合。它與政策制定一同分別位于政策周期的兩端，應(yīng)當(dāng)做到善始善終，而不是虎頭蛇尾。

一、非常態(tài)式政策終結(jié)的主要特點

政策終結(jié)是上個世紀(jì)90年代后，才比較廣泛地進(jìn)入研究者的視野。作為政策制定的對立面，政策終結(jié)意味著一個政策周期的結(jié)束和另外一個政策周期的開始，在政策周期的鏈條上是關(guān)鍵的一環(huán)。關(guān)于政策終結(jié)的界定，國內(nèi)外學(xué)者有著諸多不同的看法。我國知名學(xué)者陳振明在綜合各種定義的基礎(chǔ)下，對政策終結(jié)進(jìn)行了一個比較全面的界定。他認(rèn)為，政策終結(jié)就是政策決策者通過對政策或項目進(jìn)行慎重的評估后，采取必要的措施，以中止那些過時的、多余的、不必要的、或無效的政策或項目的一種政治(或政策行為)。從這個定義出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)政策終結(jié)是一種慎重和合法、合理的政治行為，是政策有效實施過程中一個不可或缺的環(huán)節(jié)。政策終結(jié)意味著政策的存在必須是有效的，無效的政策必須及時地廢除，也就是說政策沒有無效地存在的理由。因此，從理論上講，我們可以把這種情況的終結(jié)稱為常態(tài)式的政策終結(jié)，也就是陳振明學(xué)者所定義的政策終結(jié)。然而，在現(xiàn)實的公共政策實踐中，許多的政策領(lǐng)導(dǎo)者、制定者和執(zhí)行者往往是假借政策終結(jié)之名，無意或者有意地中止有效的政策，而取而代之的是無效的政策或效果不佳的政策，我們把這種終結(jié)方式稱為非常態(tài)式的政策終結(jié)。

非常態(tài)式的政策終結(jié)，往往是由于政策主體的主觀因素造成的，或者是政策主體背后隱藏著追求個人或個別利益集團(tuán)特殊利益的動機(jī)，或者是政策主體對現(xiàn)實政策環(huán)境的無知而出現(xiàn)的愚蠢行為。在以往公共政策的實踐中，我們可以發(fā)現(xiàn)以下幾種主要的非常態(tài)式的政策終結(jié)。

第一，從政策主體上看，非常態(tài)式的政策終結(jié)具有任意性。這主要有兩種情況：一是政策終結(jié)是由部門領(lǐng)導(dǎo)者決定，沒有幾上幾下、集思廣益，廣泛聽取各方面的意見，政策往往因領(lǐng)導(dǎo)人意志的改變而改變，因領(lǐng)導(dǎo)人的變換而變換，這種領(lǐng)袖型的決策方式使得領(lǐng)導(dǎo)人的意志成為政策終結(jié)與否的根本尺度。因此，“新官上任三把火”，往往也使得某些好的政策“毀于一旦”、“無辜喪命”。二是政策是否應(yīng)當(dāng)終結(jié)并沒有進(jìn)行科學(xué)的論證，而是憑著政策主體的主觀臆斷來進(jìn)行。這種終結(jié)方式如果遇到獨裁者，無疑就像烈火遇到丁干柴，或者搶劫犯遇到了富翁，其結(jié)果是致命的。

第二，從政策程序上看，非常態(tài)式的政策終結(jié)具有非法性。而非常態(tài)式的政策終結(jié)不是運用科學(xué)的程序，把政策終結(jié)建立在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，依照法定的程序來進(jìn)行，而是靠發(fā)文件、命令、公報等形式進(jìn)行，甚至是領(lǐng)導(dǎo)者的“三拍”(拍腦袋、拍胸脯、拍屁股)就莫名其妙地終結(jié)某些好的政策。

第三，從政策監(jiān)控上看，非常態(tài)式的政策終結(jié)具有封閉性。在政策終結(jié)之前，政策主體沒有把“舊”政策執(zhí)行的情況向政策客體通報，也沒有把要頒發(fā)的“新”政策向政策客體征求意見。相反，政策終結(jié)是在封閉的空間里，通過幾個領(lǐng)導(dǎo)的“圓桌會議”來決定，而不是在接受應(yīng)有的監(jiān)控中產(chǎn)生的。

第四，從政策結(jié)果上看，非常態(tài)式的政策終結(jié)具有破壞性。沒有好的政策就不會有好的政策結(jié)果，這是一個婦孺皆知的道理。但是，政策主體往往沒有估計到或者不顧非常態(tài)式政策終結(jié)的破壞性后果，從而不僅使得已經(jīng)凝聚著積淀成本的好政策難以得到延續(xù)。在這種情況下，一切從頭開始，顯然就不是好的開始，取而代之的是公共資源的浪費。

二、公共選擇理論視野下非常態(tài)式政策終結(jié)的原因探析

公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，并于60年代末70年代初形成一種學(xué)術(shù)思潮。它以微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)(尤其是理性人假設(shè))、原理和方法作為分析主具，來研究和刻畫政治市場上的主體的行為和政治市場的運行。公共選擇理論在分析政治市場時主要特點是：“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和交易政治學(xué)。首先，公共選擇理論認(rèn)為，政治與市場類似，政治領(lǐng)域的官員應(yīng)是理性的，他們所扮演的角色類似于市場領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)人。個人參與政治活動的目的是追求個人利益的最大化，它遵循的是“成本—收益”的原則，關(guān)注的是個體利益或團(tuán)體利益(當(dāng)以團(tuán)體的身份出現(xiàn)時)，并且個體利益具有優(yōu)先性。因此，人就是人，人并不因占有一個總經(jīng)理的職位，或擁有一個部長頭銜就會使“人性”有一點點改變。其次，公共選擇理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)是關(guān)于交易的契約的學(xué)科。政治過程與市場過程一樣，基礎(chǔ)是交易行為，是利益的互換。政治就是個體、團(tuán)體之間出于自利動機(jī)而進(jìn)行的一系列交易過程。

從非常態(tài)式的政策終結(jié)的種種表現(xiàn)中，我們可以發(fā)現(xiàn)，許多好的政策的終結(jié)是因為領(lǐng)導(dǎo)人的變換或領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)變。而領(lǐng)導(dǎo)人之所以會廢除許多好的所謂“舊”政策，有相當(dāng)?shù)脑蚴浅鲇趥€人政績的需要和任期有限性的考慮。首先，為了顯示自身的政策水平和領(lǐng)導(dǎo)能力，必須通過出臺“新”政策來體現(xiàn)改革“新”思維，通過非常態(tài)式的政策終結(jié)來實現(xiàn)推“陳”出“新”。其次，許多領(lǐng)導(dǎo)者在就任時，為了照顧到自身利益或某些利益集團(tuán)的利益，政策的天平不是向公平合理的一端傾斜，而是向有利于自己的另一端傾斜。因此，就有必要掃除政策障礙，終結(jié)部分對已不利的政策。最后，許多領(lǐng)導(dǎo)人之所以能夠比較隨意地終結(jié)政策，而不能得到有效的監(jiān)督，特別是同級和下級的監(jiān)督，同樣與他們出于自身的利益考慮有關(guān)。許多政策表面上是集體決策，實際上是領(lǐng)導(dǎo)者個人獨斷。究其原因，不是下級尊重領(lǐng)導(dǎo)人的決斷，而是尊重領(lǐng)導(dǎo)人手中的權(quán)力，他們不愿意為否定領(lǐng)導(dǎo)人的決策而毀掉自身的政治前途。可見，追求個人利益是導(dǎo)致非常態(tài)式政策終結(jié)的重要因素。在政治領(lǐng)域里，無論是領(lǐng)導(dǎo)人出于自身利益需要進(jìn)行非常態(tài)式的政策終結(jié)，還是同級或下級其他官員或工作人員出于自身利益對非常態(tài)式政策終結(jié)的“自覺服從”，在這個過程中，他們的角色實質(zhì)上與市場上的理性經(jīng)濟(jì)人并無區(qū)別。

另外，非常態(tài)式的政策終結(jié)還與沒有建立科學(xué)的政策評估與論證體制有關(guān)。在推行“新”政策、廢除“舊”政策的過程中，許多部門往往沒有對“舊”政策是否真正需要廢除，“新”的政策是否真正需要推出而進(jìn)行具體準(zhǔn)確的評估和論證。盡管有些領(lǐng)導(dǎo)人和部門也希望所制定的“新”政策能夠切合實際、真正有效，但是他們在有限的公共資源面前，對于需要花費相當(dāng)?shù)奈锪拓斄σ膊坏貌辉偃紤]。這樣，科學(xué)的決策程序往往也只停留在主觀愿望上，而在現(xiàn)實中不能說是不可能的，至少也是很難的。更何況，依靠權(quán)力簡單地廢除一項政策，往往不費吹灰之力，而評估的過程常常要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，不僅會暴露過去政策實施中的弊端，而且還會牽連到與以往政策有關(guān)的人。因此，政策評估和論證的障礙重重而導(dǎo)致的非常態(tài)式政策的終結(jié)也不能說與部門的特殊利益無關(guān)，而這背后仍然印證著公共選擇理論的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。

三、推進(jìn)我國公共政策終結(jié)的科學(xué)化、民主化與法制化

毛澤東同志曾經(jīng)在1948年《關(guān)于情況的通報》一文中指出：“政策和策略是黨的生命，各級領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意，萬萬不可粗心大意。”作為舊政策的中止，公共政策終結(jié)召喚的是新政策的開始。因此，必須堅持慎重穩(wěn)妥，遵循科學(xué)化、民主化和法制化的基本原則。

(一)公共政策終結(jié)的科學(xué)化

所謂公共政策終結(jié)的科學(xué)化，就是要求政策終結(jié)在目的上必須是合理的、應(yīng)該的，在程序上是規(guī)范的、周密的，在實行上必須是負(fù)責(zé)的、謹(jǐn)慎的。

首先，應(yīng)當(dāng)樹立政策終結(jié)的科學(xué)思想。政策終結(jié)是政策周期過程中必經(jīng)的一個環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)新一輪政策實施的基礎(chǔ)。俗話說：“舊的不去，新的不來”。常態(tài)式的政策終結(jié)對于保持政策活力、節(jié)省公共資源、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)與體制具有舉足輕重的作用。因此，必須及時廢除無效的政策及其與之配套的組織、項目，降低無效政策的沉淀成本。同時，政策終結(jié)也需要花費相應(yīng)的公共資源：“一是現(xiàn)有政策的沉淀成本；二是終結(jié)行為本身要付出的代價。”因此，必須遵循必要性和合理性的原則，確保好的政策能夠得到維持，防止不必要的政策終結(jié)所帶來的公共資源浪費。

其次，應(yīng)當(dāng)建立政策終結(jié)的科學(xué)方式。政策終結(jié)必須是在經(jīng)過精心評估和論證的基礎(chǔ)上作出的。鄧恩認(rèn)為，政策論證主要包括政策相關(guān)信息(I)、政策主張(C)、根據(jù)(W)、支持(B)、反證(R)、限定詞(Q)。同時，他還建立政策論證的基本模式(如圖1所示)。其中，政策相關(guān)信息包括政策問題、政策將來、政策行動、政策結(jié)果和政策績效五個方面。因此，科學(xué)政策終結(jié)主張的作出，同樣必須遵循這么一個過程。為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，在條件允許的部門，應(yīng)該在部門內(nèi)部建立政策評估和論證的專門小組。當(dāng)然，也可以向高校或智囊機(jī)構(gòu)咨詢，充分發(fā)揮“外腦”的作用。同時，政府應(yīng)該鼓勵民間智囊機(jī)構(gòu)的成立，并在政策措施上給予適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。

最后，應(yīng)當(dāng)建立政策終結(jié)的責(zé)任制度。政策終結(jié)是政策主體依據(jù)特定的環(huán)境作出的關(guān)于政策中止的判斷。如果沒有責(zé)任，就可能使得政策主體對自己的判斷變得不負(fù)責(zé)任。為了克服政策終結(jié)的隨意性和減少非常態(tài)性政策終結(jié)的發(fā)生，必須對政策領(lǐng)導(dǎo)者、制定者進(jìn)行相關(guān)的責(zé)任規(guī)制。因此，對于政策終結(jié)過程的各個環(huán)節(jié)，都必須建立適當(dāng)?shù)呢?zé)任追求制度，確保政策終結(jié)的科學(xué)實施。

(二)公共政策終結(jié)的民主化

所謂公共政策終結(jié)的民主化，就是政策終結(jié)前必須是采取民主方式，經(jīng)過精心醞釀、幾上幾下，建立在廣泛征求民意、政策研究者的基礎(chǔ)上，由領(lǐng)導(dǎo)集體共同決定或立法機(jī)構(gòu)民主表決(如圖2所示)。

首先，政策終結(jié)前應(yīng)廣泛征求政策客體的意見。政策主體在決定對有關(guān)政策進(jìn)行終結(jié)前，應(yīng)當(dāng)讓政策客體有廣泛的知情權(quán)，鼓勵人們對政策是否應(yīng)當(dāng)終結(jié)暢所欲言。這不僅是政策終結(jié)過程體現(xiàn)民主化的需要，也為新一輪政策的實施奠定民意基礎(chǔ)。

其次，政策終結(jié)前應(yīng)征求參謀咨詢?nèi)藛T的意見。政策研究人員對政策過程有著專業(yè)的知識和技能，應(yīng)當(dāng)營造良好的民主氛圍，鼓勵他們對政策終結(jié)進(jìn)行思想交鋒，以對政策是否終結(jié)進(jìn)行全面的考慮和權(quán)衡。

最后，政策終結(jié)時必須由領(lǐng)導(dǎo)集體共同決定。任何領(lǐng)導(dǎo)人，在任何政策面前應(yīng)當(dāng)堅持民主集中制的原則，尊重集體領(lǐng)導(dǎo)的思想，而不能由自己的主觀意志來決定公共政策的去留。在政策終結(jié)過程中，如果遇到困難和障礙，特別是保守勢力的干擾或特殊利益集團(tuán)的反對，應(yīng)當(dāng)采取講事實、擺道理的方法，贏得領(lǐng)導(dǎo)集體和人民群眾的理解，而不能以權(quán)壓人、獨斷專行。

(三)公共政策終結(jié)的法制化

所謂公共政策終結(jié)的法制化，就是政策終結(jié)必須依照法律的相關(guān)程序來進(jìn)行的，而不能是主觀臆斷的。在我國政治體制內(nèi)，應(yīng)當(dāng)著力處理好黨、人大、政府的關(guān)系，確保政策終結(jié)體現(xiàn)依法治國的基本理念。

首先，涉及憲法和法律公布的重大公共政策的終結(jié)，必須由全國人大集體通過。憲法是一個國家的根本大法，法律是依照憲法制定的，都具有最高的權(quán)威性。為此，這類具有根本性政策的終結(jié)必須按照法律程序來進(jìn)行。至于政府部門根據(jù)憲法和法律所制定的重大政策，在終結(jié)前也應(yīng)該經(jīng)過充分協(xié)商、廣泛討論。

其次，黨和政府的各級組織，不能隨便終結(jié)人大通過的各項公共政策。盡管可能由于政策環(huán)境的變化，人大通過的某些公共政策變得不合時宜，但也應(yīng)當(dāng)通過合法渠道，依法進(jìn)行終結(jié)，而不能對這些政策自行處決，破壞了公共政策的嚴(yán)肅性。

最后，黨和政府應(yīng)當(dāng)支持人大實行公共政策終結(jié)的權(quán)力。黨和政府可以對人大進(jìn)行公共政策終結(jié)提出建議和意見，但不能干擾人大通過政策終結(jié)的決議，人大對法律意義上的公共政策具有最終的決定權(quán)。

(文字編輯、責(zé)任校對：王香麗)

作者簡介：吳桂韓(1983－)，男，漢族，碩士研究生；主要研究方向：思想政治教育研究、公共政策研究。