政府回應：實踐闕如與實質性演進

摘 要：當前政府回應存在“形式官僚制過足”與“實質官僚制不足”兩方面致命的缺陷，而這單靠政府自身是無法徹底得到改變的。因而應增加民眾的剛性制約因素，賦予民眾對決策實質的影響力，實現從“為民決策”到“互動決策”的轉變，使政府回應由單向性向互動性轉變。

關鍵詞：政府回應 互動機制 內部性 官僚制

在某種程度上說，“行政國家”的出現使社會科學的主導論題從探討統治階級和政府的關系過渡到公共行政和國家公民之間的關系問題上來。如今，政治公民的主權者身份和作為行政公民被管理者角色之間存在的沖突：即在嚴密而成熟的公共行政體制下，公民如何有效地表達、實現和維護自身意志和利益的問題顯得愈加激烈。可以說，在行政民主開始引領民主體制建設的時代背景之下，探索當前政府回應實踐的闕如，重構政府自身回應體制，已經成為引領行政發展的一個重要主題。

一、當前政府實踐：互動回應闕如

新時期，國家堅持面向社會，增強政府回應，為此進行了一系列有益的探索與嘗試，體現為承諾制、公示制、政務公開制度、聽證制度和保密制度改革等的推行。結合中國的國情，在立法機構(人大)的監督還比較薄弱的背景下，基于命令式管理的現實，近年來國家在政府監督和政府回應方面作了許多漸進式的探索，取得的成效是有目共睹的，但是因官僚制的弊端而引發的政府回應問題也發人深省。

韋伯提出的官僚制，原來指的是層次分明、制度嚴格、權責明確的組織模式。其運行嚴格遵循規則，摒棄個人情感與政治傾向，官員只是工具。但在我國，官僚制引入后卻發生了蛻變，政府體現出的并不是嚴格遵從韋伯設計模式的適中官僚制，而是呈現出兩種過度偏向的狀態：即形式官僚制過足和實質官僚制不足。中國的政府回應所面臨的挑戰也直接或間接地與體現在這兩種過度偏向所帶來的弊端上。

(一)形式官僚制的過足

現代理性官僚制行政的合法性在于其法理基礎：即對源于法理基礎之上的規則和程序的嚴格負責和忠誠。這塑造了官僚制行政的價值取向：即以規則為準繩，遵循恰當的程序和明確的管轄權，以形式化、非人格性精神為指導。但這在政府的回應中更嚴格地體現在給予行政相對方形式上的平等對待：即形式，而運行中卻另有玄機。在中國，官僚制一詞意味著以授權一分層、集權一統一、命令一服從等為特征的政府組織形態。中國官僚制的實踐是與官僚主義聯系在一起的。由于處于轉型期，政府呈現“強勢政府”特征，因而政府官員成了一個專業性程度和擁有專門知識程度都更高的集團，其獨占的知識更專門化，獨占的程度更高，獲取官僚集團利益的手段就更多，而且中國的官僚行政是通過“官場知識”，即官場潛規則運行。這是當前政府內部非常通行的適用于官吏行政的一般知識。專業知識之所以可能被官僚集團用來維護自身的權力和利益，就是因為有這種作為“官方機密”的官場知識。對于官吏來說，最重要的權力手段是通過“公務機密”的概念，把公務知識變為保密知識，最終僅僅是保障行政、抗拒監督的手段。實際上更多表現出來不是源于嚴格遵守規則而呈現出的目標替代、反應遲鈍和價值缺失等問題，而是由于長期以來人治影響下的有法不依、執法不嚴、違法不究的現象更為突出和內部盛行的“官場知識”而導致扭曲的行政生態。

1．行政責任的流失

由于中國實行決策時在體制上的缺陷，一把手權力無法得到有效的節制，實際執行中更傾向于遵循“集中統一下的民主”，加上“官場知識”盛行，規則控制被置于表層，成為政治的裝飾品。問責制雖然多少觸及這些弊端，但是這種體制并沒有為問責制留下多少可以運作的空間。最壞的情況是集體決策成為問責制的掩護，以群體決策的名義，掩蓋個人利益之實。出現問題又以群體決策為名逃避責任。同時，新的政績考核標準并沒有可行性的操作方法，實際上還是為舊的政績觀存在大讓其路。不科學的政績考核觀使一大部分官員追求“門面行政”，漠視行政責任，無視潛在的行政成本和惡劣的社會影響。

2．行政收益觀被扭曲

這主要表現為內部性效應的擴張。外在性的存在意味著一些社會成本和利潤包含在私人決策者的計算之中；內在性的存在意味著私人的或組織的成本和利潤很可能支配了公共決策的計算，這種內在性決定了公共官僚機構的運行及官員的行為。在非市場條件下，內在性擴大高于供給曲線：即提高機構成本，使其高于技術上的成本，導致多余的全部成本。較高的單位成本和比社會有效水平更低的非市場產出水平，這樣就產生了非市場缺陷。這種內在性擴張從中國具體情況來看，源于政府作為收入和財富的再分配者，及實際上利益集團、官僚集團的存在和財政幻覺導致的擴張。由于政府中官員是按照“經濟人”理性行事的，他們的目標是追求自身利益最大化，追求的是升官、高薪和輕松的工作以及各種附加的福利。這可以通過擴大機構的規模及增加人員來實現，于是就出現了帕金森定律所指出的情況：無論政府的工作量是增加還是減少(甚至無事可做)，政府機構及其人員的數量總是按照同一速度增長。所有這些目標的實現都取決于官僚機構預算收入的增加，官僚們自利效用最大化行為最終表現為“最大化預算收入”，導致本應定位為“最大化民眾利益”的行政收益觀被嚴重扭曲。

3．行政行為僵化導致對社會需求的忽視

官僚組織有自己的知識類型，以及傳播知識的方法。在理想的情況下，高層領導者采用源于問題分析和完全信息來制定理性決策，決定達到明確目的的最佳方式。通過這種方式，全局性的政策得以產生。這對那些位于高層的人而言是一種現實。這些概括性陳述然后通過官僚層傳給專業化辦公室的次級官員，他們將之細分，并以書面規則和規章的形式將之清楚地說明，將之轉換為標準的操作程序、官僚制的“如何去做的”知識，然后交由低層人員，由他們負責機械地執行這些任務。溝通是自上而下的，鮮有自下而上的，除非是以正確格式撰寫的證實工作是遵守規范的報告。感官知識、集體觀察或批判論斷在這些報告中沒有立足之地。官僚體制于是理性地構造和壓制了信息，并分散了整體的知識。這樣就無法發現民眾的真正需求。加上官僚作風的滋長，政府官員對社會需求反應遲緩，堅持表面上對所有人平等的、由程序和準則等構成的規范框架，針對抽象意義的個人提供以一種規格來適應一切的公共產品和服務，滿足人們的需求，不思變通與應對的及時性，必然漠視社會(民眾)的真實愿望，對變化的社會需求不愿去適應或是缺乏適應能力。

(二)實質官僚制的不足

與西方國家相比，中國的形式官僚制過足主要表現在官僚只是表面上嚴格遵從了官僚規則，而實際卻盛行官場知識。對民眾的回應也必然成為一種姿態。與西方政府為了解決行政法制化的負面后果而提出“回應性”，并做為行政改革的目標和取向不同，西方國家不僅在形式上，而且在實踐中也嚴格遵循了官僚制規則。但是由于官僚制本身內含著效率低下、政府擴張等弊端，使得西方行政由此陷入其中無法自拔，這是為克服實質“官僚制”過盛的選擇。中國行政的發展階段不同于西方國家，中國官僚機構的問題不在于實質官僚制“過足”，而是形式官僚制過足，實質官僚制“不足”，這對中國政府回應的能力構成了更嚴峻的障礙。

1．缺乏工具理性精神

中國社會并不缺乏理性，但缺少理性精神的普照之光，彌漫于行政組織中的是世俗取向的理性主義。即“實踐政治的理性主義”。通過個人內心信仰和道德體系的建立，維系人與人的關系進而維系社會既定秩序，以此獲取固定的俸祿、津貼以及其他合理利益。這種理性缺乏求知欲和追求精確方法的動因與張力，無法超越人的主觀性因素，因而極易墜入人倫等級的泥潭。理性思維受制于權力等級與道德信仰體系所顯現出的不成熱，嚴重阻礙著行政組織的效率化、自覺化和科學化。

2．過盛的家長制作風

傳統中國的社會模型是“家國同構”。人們很自然地將家族制上升為社會制，將家族倫理上升為社會倫理，以血緣關系的思路來建立和處理人際關系，家族中的倫理或角色關系會類化到家族以外的團體或組織，形成“泛家族化歷程”。中國官僚制中的服從，是一種籠罩在權力控制之下的忠敬關系，無法排除主觀的、情緒的、人格的因素對客觀目的的干擾。受這種傳統影響的現實行政，職責的明確劃分，限制不了行政行為的超越權限實施，以不受制約的權力為基礎的行政違規行為比比皆是。

3．欠缺的法治理念

理性傳統的欠缺影響規則、制度的權威。家長制的余風極易導致人治。與其他立法工作相比，中國行政法律法規的制定明顯滯后，法規體系薄弱，程序性法規缺乏，有法不依現象比比皆是；另一方面，中國官民有別的思想常常致使行政行為偏離法治軌道，因此健全法律體系、普及法治精神以及與人治進行面對面的斗爭將伴隨現代化的整個進程。

4．淡漠的現代契約觀念

契約是法律的延伸，法治理念的薄弱與現代契約精神的淡漠，成為映照政府中廣泛存在的是隱形契約一一非正式的理解和約定俗成的隱形契約，強調的是人與人而非人與規則的關系，它在取得個人的、局部的、即時的效率時卻消解了行政組織的整體效率，同時也失去了行政組織作為公共性存在的依據。

二、從“為民決策”到“互動決策”：互動回應機制必然及演進

回應性要求公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文，在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見，解釋政策和回答問題。由于公民社會的興起，民眾對政府的影響增大，使得決策中的民眾因素成為不能不考慮的因素。現代行政決策理論中無不包含著為民成分，但是更多是強調責任性，即政府有責任為民決策，內含著將民眾置于被動地位和排斥于決策外的意蘊，體現出單向的色彩。顯然，單向決策在理想狀態中是可以產生對民眾有利的政策，但是即使是極為負責任的官僚，也不排除會出現好心辦壞事的局面，而且單向決策容易產生官員本位主義，即使可能出發點是為民眾考慮，可實際上卻容易導致完全相反的結局。政府回應制度的實施實際上是國家的權力向社會的回歸，是還政于民的過程，它是國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，“善治”離不開政府，但更離不開公民。“善治”有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同。沒有公民的積極參與和合作，至多只有“善政”，而不會有“善治”。政府回應有必要增加公民對決策的參與度，而且不僅僅只是參與，還必須對決策有實質的影響力。這樣，政府與公民的互動決策才是現實且可靠的。如果僅僅把互動理解為擴大公民參與的范圍，卻不產生實質的影響力，這種決策從本質上講仍然只是單向的為民決策。

許多理論家采用的是一個研究導向是探求公共政策制定中的偶然變量，或者說探求那些有時被認為對政策起決定作用的因素。如果從這個方面考慮，要構建互動的回應機制，關鍵是要建立起可以包容政府與公眾作為決策主體的決策機制。不僅應當讓民眾參與進來，而且應該賦予民眾實質的影響力。從為民決策到互動決策，都包含著為民的目標，但是其中對決策起決定作用的，從原來的以官僚為主，到由官僚與民眾共同支配。其理論基礎也由原來的民主或是自由導向，轉向可以結合民主程序與規范內涵以及自由靈活原則的更完善體系。互動決策模式已經成為那些強調個性、競爭和聚合的民主模式的普遍替代。公眾可以更積極的方式，根據一系列協商背景和主題，提出自己的觀點，并且對決策產生實質的影響。政府回應的產出表現為政策輸出，決策是其中核心的一個環節。探討決策由單向的“為民決策”，轉向雙向的“互動決策”的必要性，就使政府的互動回應具有了實質性的互動理性。

當前政府的行政實踐中已經在執行的、有利于促進互動回應機制建設的實踐主要有承諾制，公示制，政務公開制，聽證制度，保密制度的改革，國家相關部門的新聞發言人制度和行政質詢制度等。這些實踐對于促進“陽光行政”和提高公眾參與的積極性，對于促進回應的互動性起到良好的導向作用。但從其實際發揮的作用看，形式有余，效用不足，暴露出“形式主義”泛濫的嚴重缺陷。民眾的參與和民眾的影響被割裂開來，無法培育和造就互動回應的良好氛圍。從純粹的實踐層面來看，局限于政府做出互動回應姿態必然帶有較大的隨意性，民眾所需的實際影響力和參與素質無法通過這種途徑獲得，官員也不愿意放下架子與民眾站在平等的位置，來進行協商式決策。所以，當前實踐應強化的方向是增強民眾在實踐中的影響力，即對決策的實質性影響，培育政民平等的理念。這需要對當前的這些實踐形式進行操作性上的硬性規定，民眾的知情權和發言權受到保護，把民眾的意見上升為決策的必備因素，同時逐步增加讓民眾可以實質操作的實踐環節。

三、結語

總之，由于政府回應存在“形式官僚制過足”與“實質官僚制不足”這兩方面致命的缺陷，而這兩方面不足單靠政府自身是無法徹底得到改善的。因而，政府回應互動機制的建設需要合理引入外力，增加公眾的剛性制約因素，賦予公民實質的決策權，推動行政實踐向政民平等參與的方向轉變，逐步達成互動共識，建設一個真正能發揮作用的政府回應的互動機制。