論公共行政價值的層次性

摘 要：公共行政價值是一個關系范疇，包括價值主體的需要、價值客體的活動和行為以及價值客體的活動和行為對價值主體需要的滿足關系。公共行政價值是公共行政學的重要研究課題，同時明確公共行政價值，對于公共行政實踐具有重要的指導意義。文章認為公共行政價值由三個層次構成：作為基礎性價值的秩序、作為核心價值的效率以及作為終極價值的正義。

關鍵詞：公共行政價值 秩序價值 效率價值 公義 層次性

羅伯特·A·達爾在其著名論文《公共行政科學：三個問題》中指出：“公共行政學的研究者不能避免對目的問題的考慮。他們所應當避免的是在目的問題上的疏忽，即沒有將構成其學說基本成分的目的或價值闡明清楚。如果目的和規范性的考慮始終能夠得到清楚的表述，公共行政科學將會得到真正的收獲。但是，如果拒絕承認公共行政研究應該建立在明確闡明目的的基礎之上，那就是想使官樣文章的科學在合乎道德的目的的領域中長期存在下去。”達爾在此指出了進行公共行政價值研究的必要性和迫切性，對于公共行政學科而言，沒有明確公共行政價值，就難以進行準確學科定位和界定學科研究的范圍；對于公共行政實踐而言，沒有明確公共行政價值，就難以進行準確的政府角色定位和有效的開展行政活動。

筆者認為，探尋公共行政的價值，可以從人類歷史發展歷程中窺見一斑。人類社會先后經歷了農業社會、工業社會，一些發達國家已經步入了所謂的后工業社會。相應的“人類社會的治理模式已經實現了從統治行政到管理行政的轉型，而公共管理的出現則意味著管理行政發展到了它的最高階段(服務行政)”。農業社會的“統治行政”是以穩定的統治秩序為最高價值的，這種秩序是為了維護統治階級的利益；工業社會的“管理行政”是以效率為最高價值的，效率是為了滿足社會對于經濟發展的需要；蘊生于后工業社會的“服務行政”是以為社會提供良好的公共服務和滿足人們對于自由平等等人類全面發展的需要為價值追求的，它所關注的更多的是社會正義。需要指出的是，在“服務行政”的社會治理模式中，公共行政追求正義價值不是對于秩序價值和效率價值的否定，而是對于后兩項價值的提升和超越。從人類歷史和人類社會治理模式的簡要回顧中可以看出：秩序、效率、正義是公共行政的三大價值，其中秩序是公共行政的基礎性價值，效率是公共行政的核心價值，公正是公共行政的終極價值。

一、意蘊：公共行政價值

“價值”一詞首先是一個經濟學概念，然后被用于政治學、哲學、法學等社會科學之中，在經濟學領域，不同流派的經濟學家因其角度與側重點不同而有不同的價值理論。同樣在哲學領域中也有三種不同的價值理論：主體價值論、客體價值論、主客體關系論。對于價值的涵義，馬克思認為：“價值這個普遍的概念是從人們對待滿足他們需要的外界物的關系中產生的。”從馬克思對于“價值”的概念界定中可以明確價值本質上是一個關系范疇：價值形成源自于主體需要；價值形成的條件是客體具有滿足主體需要的屬性和功能；價值形成的實質是主客體之間需要與滿足關系的不斷生成。

公共行政價值屬于行政哲學的研究范疇，哲學領域對于價值的認識無疑對公共行政價值的界定具有重要的借鑒意義。公共行政價值本質上也是一個關系范疇，公共行政價值是指公共行政機關的行政活動和行為，對人類社會的積極意義和有用性，反映了人們關于公共行政的希望和理想、信仰和依托。公共行政價值結構由三大要素構成：公共行政價值主體，即人類社會；公共行政價值客體，即公共行政機關的行政活動和行政行為，其實質是行政權力的運用；公共行政價值關系，即行政活動和行政行為對社會需要的滿足關系。

公共行政價值具有必然性和能動性的特點。所謂公共行政價值的必然性，是指對于人們合理的行政需求，公共行政機關必須予以滿足，在現代社會中，滿足社會的行政需求，是公共行政機關合法性的重要來源，中國人民大學張康之教授指出：“行政客體的價值期望就是行政體系的總體目標。”所謂公共行政價值的能動性，是指在公共行政價值的實現過程中，公共行政機關是具有主觀選擇性的，就是說公共行政機關可能對社會的行政需求予以滿足，也可能對于社會的行政需求不予滿足，因為公共行政機關擁有的資源是有限的，這些有限的資源不可能滿足社會的所有需要，社會的所有需要也不是都要求公共行政機關予以滿足，這樣就需要行政機關對社會要求其予以滿足的行政需求加以認識和界定，在此基礎上，運用公共行政機關有限的資源去滿足社會行政需求。

公共行政價值的特點，實際上告訴我們公共行政價值的實現要分兩步進行：首先要對在現有條件下，對政府可以滿足的合理的行政需求予以明確，這涉及到公共行政機關對自己的目標加以界定的問題。其次制定計劃、設置組織和配備人員，進而開展行政管理活動滿足確定了的行政需求。如威爾遜所說：“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當和成功地進行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率，及在費用和能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。”公共行政價值的實現的第一步具有決定性的意義，界定清楚公共行政機關應該予以滿足的、有條件予以滿足的行政需求，是行政活動能否取得成功的關鍵。

二、秩序——公共行政的基礎性價值

秩序，按中國的傳統解釋，秩，常也，秩序，常度也，指人或事物所在的位置，含有整齊守規則之意。秩序，按現代解釋，乃人和事物存在和運轉中具有一定一致性、連續性和確定性的結構、過程和模式等。秩序包括社會秩序和非社會秩序兩類：社會秩序是指人們交互作用的正常的結構、過程或變化模式，包括經濟秩序、政治秩序、文化秩序、乃至生產秩序、工作秩序、教學秩序、科研秩序和生活秩序等等；非社會秩序是指事物的有序位置所在、正常的結構狀態和變化模式。公共行政追求的秩序價值，主要是指一種社會秩序。

秩序是人類社會不可或缺的，秩序是人類社會存在和發展的基礎。秩序的存在是人類一切活動的必要條件，我們通常所說的“穩定是發展的前提和基礎”就是從秩序的重要意義方面來講的，沒有穩定的社會秩序，人們自由、平等、發展的要求永遠也難以實現，如哲學家博登海默所說“從最低限度來講，人之幸福要求有足夠的秩序以確保諸如糧食生產、住房以及孩子撫養等基本需要得到滿足；而這一要求只有在日常生活達到一定程度的安全、和平以及有序的基礎上才能加以實現，而無法在持續動亂和沖突中予以實現。”正是從這個意義上來講，秩序是公共行政價值中的基礎性價值，秩序價值是其它更高層次價值得以實現的前提和基礎。下面將要談到的公共行政效率的價值目標，正義的價值目標都必須建立在秩序價值目標實現的基礎之上。

在專制社會，統治階級所維護的是等級統治秩序，是為了實現少數統治者的利益，這種秩序主要是一種政治秩序。在現代社會，我們需要的是一種和諧、穩定的社會秩序，這種秩序不僅包括政治秩序，同時也包括經濟秩序和其他方面的秩序。隨著社會的發展，政府的政治統治職能有弱化的趨勢，而社會管理和服務的職能則有不斷強化的趨勢。但是，弱化只是一個相對的概念，是與社會管理與服務職能相比較而言的，人們并沒有因為對政府提供社會管理和服務需要的加強而降低對穩定的社會環境的要求。同時，在市場經濟中，政府要依據法律制度保障人們的合法權益，給人們以安全感；要限制壟斷和保護競爭，要調節宏觀經濟總量平衡，維護經濟的正常運行秩序，要對市場經濟中存在的多元利益沖突進行整合和協調，與傳統社會中的政府主要維護政治統治秩序相比，市場經濟中的現代政府維護秩序的范圍更加的廣泛，內容也更加的復雜。

三、效率——公共行政的核心價值

“效率”指的是從一個給定的投入量中獲得最大的產出，即以最小的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果，也就是常說的“價值最大化”或“以價值最大化的方式配置和使用資源”。對于行政學，尤其是傳統公共行政學，對“效率”目標極為推崇，懷特寫道：“公共行政的目標就是最有效地利用由政府官員和雇員處置的資源”，古利克認為：“在行政科學中(不管是公共組織還是私人組織的行政)最基本的‘善’就是效率”?

傳統公共行政學追求“效率”目標，在后期的公共行政學的發展歷程中受到了批評，比如新公共行政學就明確指出：“實用的或傳統的公共行政學試圖找出下列兩個問題中的任何一個問題的答案：我們怎樣才能夠利用可以利用的資源提供更多的或更好的服務(效率)?我們怎樣才能夠花費更少的資金保持服務水平(經濟)?新公共行政學則增加了這樣一個問題：這種服務是否增進了社會公平?”對于傳統公共行政學“效率”目標的批評，還要提到另一位有名的公共行政學者馬歇爾·迪莫克，他說：“對政府工作人員來說，滿足公眾的共同需求就是對他們行動的最終檢驗和評價。”迪莫克對毫無保留地接受效率準則(特別是效率準則的機械運用)提出了質疑，他認為機械式效率是“冷冰冰的、缺乏人性的算計，而成功的行政管理是富有熱情、生氣和人性的管理活動”，公共行政“不是毫無生命的工具，而是為了推進社會發展進行的設計、謀劃、思考、訓練和建設等活動”。

那么，為什么傳統公共行政學會將“效率”作為公共行政追求的目標，后期學者對于公共行政“效率”目標的批評是否意味著要否定公共行政“效率”目標呢?筆者認為公共行政追求“效率”，目標是與人們對于經濟發展的渴望密切聯系在一起的，經濟發展對行政機關提出的要求無疑是“高效率”，要求行政機關提供更多、更快、更好的服務和管理，以與快節奏的經濟生活相適應，從而創造更多的社會財富。從對傳統公共行政學追求“效率”目標的批評中可以看到，新公共行政學告訴我們，公共行政僅僅追求“效率”的價值目標是不夠的，公共行政還要關注其它價值目標，但是，需要指出的是，新公共行政學增加公共行政“公平”的價值目標，并沒有摒棄公共行政“效率”的價值目標。迪莫克為我們描繪了公共行政的一幅美好畫卷，指出公共行政不應該僅僅追求“效率”，應該“滿足公眾的共同需求”，應該“為了推進社會發展進行設計、謀劃、思考、訓練和建設”。但反過來說，經濟發展難道不是“公眾的共同需求”中的重要組成部分嗎?經濟發展是社會發展的核心，沒有經濟的發展，“公眾的共同需求”的其他方面，比如政治進步、文化繁榮都無從談起。正是因為經濟發展處于“公眾的共同需求”的核心，所以滿足公眾對于經濟發展的需求就是對“公共行政機關行動的最終檢驗和評價”的核心，在評判公共行政機關的行政行為時，一個重要的標準就是看其是否可以促進經濟的持續、快速、健康的發展，換句話說，公共行政機關是否具有“高效率”。

四、正義——公共行政的終極性價值

“正義”的英文對應詞是“justice”，有的人譯為“正義”，有的人譯為“公正”。實際上，在漢語中，“正義”與“公正”的含義是不完全相同的，前者側重于道義，主要是與不義、邪惡相對立的；后者側重于公平，主要是與不公、偏私相對立的。因此，無論將英文詞“justice”譯為“正義”，還是譯為“公正”都是不確切的，因為justice同時包含了這兩種意義。在本文中不嚴格區分“正義”和“公正”兩個概念，用“正義”來表達“justice”的涵義。所謂“正義”就是在一定社會范圍內，通過對社會角色及其權利和義務的公平分配，使其中每一個人得其所應得。只有在現代民主社會，才有真正意義上的正義，在專制社會，權力是為少數人謀取利益的，是不可能有社會正義的。以上談到滿足人們對于經濟發展的需求，促使公共行政將“效率”作為核心目標，那么，滿足人們對于正義這一更高層次的需求，則促使公共行政將“正義”作為追求的終極目標。因為“正義”反映了人們對于自身全面發展的更高要求，即人們追求一個良好的、民主的、自由的、平等的社會狀態，在現代民主社會，這種要求表現為人們需要行使自身的民主權利，實現自身的價值，而不僅僅是追求經濟上的富足。

實現公共行政“正義”的價值目標，首先需要公共行政機關對自身的權力予以約束和限制。這是因為行政權力本身就可能對“正義”造成侵害，行政權力的這種潛在危害性是由行政權本身的特點決定的：第一，行政活動所涉對象的廣泛性和直接性；第二，權力行使的主動性和自主性；第三，權力行使的優益性；第四，權力行使的強制性；第五，具有較大的自由裁量權。行政權的上述特點，使得行政權本身存在著越權、違法、權力濫用的種種可能性，而行政權的濫用，則會對公民的權利和權益造成侵害。為防止行政權的恣意濫用，對人們的權利和權益造成侵害，有必要對行政權力加以限制和約束，推行法治行政，堅持行政機關的活動和行為“法無授權不可為”的原則，行政活動和行政行為要公開化、程序化、制度化。

實現公共行政“正義”的價值目標，還要從制度上和程序上對公民依法參與行政活動的權利予以維護和保障。這些權利包括公民的知情權、監督權、選擇權、民主參與權等等。對公民權利進行維護和保障，一方面需要在法律制度上對公民依法享有權利的內容予以明確，即確定“公民擁有哪些權利”；另一方面，要從程序上對公民行使權利的途徑和方式予以明確，即確定“公民如何行使權利”。維護和保障公民權利的兩個方面是密切相關的，如果沒有明確公民的權利內容，權力的行使無從談起；同樣，僅僅明確了權利內容，而沒有切實的途徑和方式去行使這些權利，那么，制度文本上給予公民的權利也只是“空中樓閣”，沒有實際的意義。

五、結束語

如果按照新公共行政學所言，公共行政價值是在“效率”和“經濟”的目標上增加“社會公平”的目標，就可以解決公共行政價值的問題。可是，問題并非如此簡單，就如人們對于發展經濟與保護環境兩者存在著沖突一樣，公共行政對于“效率”的追求與對“正義”的追求也存在著矛盾，如登哈特所言：“顯而易見，效率標準可能會與我們評價公共組織工作的其他標準——比如，正義原則和參與原則——相抵觸。”那么，這種公共行政價值的沖突緣何而起呢?筆者認為，公共行政價值的沖突，根源于生產力的發展所帶來的人們需求的多樣性和復雜性，這種多樣和復雜的需求必然反映在公共行政領域，即隨著社會的發展，人們對于公共行政提出了更高的要求。如前所述，人們對于經濟發展的追求更多的體現的是物質方面的需求，這種需求往往與人們對于正義的需求相沖突，在中國的轉型時期，這種矛盾顯得尤為突出。那么，這種沖突的需求，反映在公共行政領域價值中，就形成了“效率”價值和“正義”價值的沖突，由此可見，公共行政的價值沖突帶有一定的必然性。

但是，我們不能因為公共行政價值沖突的必然性，而忽視了對公共行政價值的調和，這種錯誤的傾向表現為在對于經濟發展的過度關注，而忽視了政治民主化進程。慶幸的是，我們從來都是強調“物質文明和精神文明建設，兩手都要抓，兩手都要硬”，積極完善市場經濟體制，推進經濟發展；推進政治民主化進程，切實保障人民民主權利的行使。在新時期我國提出建設和諧社會的歷史進程中，協調公共行政價值的內在沖突，有效的促進經濟發展和社會全面發展，仍是擺在我們面前的一個歷史性課題。