清末廣東警察職能分析

摘 要：晚清警察的設立是以國家職能為目的，社會服務職能是警察職能最外在的表現，但由于清政府統治處于風雨飄搖的狀態，決定了廣東警察職能的特殊性。文章對廣東警察社會服務職能內容和作用進行闡述，并從人口控制和輿論控制的角度重點對廣東警察的國家職能加以論述。

關鍵詞：廣東 清末警察社會服務職能 國家職能 職能分析

清末警察的建立是清政府通過調整政治關系來維護統治的典型表現，清末警察職能分為國家職能和社會服務職能，政治性是階級社會警察的基本職能，服務職能是警察政治職能的外在表現。清末《廣東警務官報》發刊詞明確規定警察的職責為“民生財產惟警察保衛之，賊盜奸宄惟警察偵緝之，靡風俗惟警察匡正之，疾病之傳染惟警察防于先事，天事人事之變惟警察備于然，其于民彌親，于責彌巨，固肩警察之任者”。可見近代警察的國家職能深深地隱藏在社會職能當中，警察的服務職能也是統治階級進行社會整合的一種方式，是完成國家職能的保障。

一、清末廣東警察的社會服務職能

警察的建立源于社會秩序動蕩，警察就是利用暴力手段預防犯罪，防止社會動蕩。清末廣東社會局勢動蕩，盜匪猖獗，這些行為既危害了國家統治又危害公共社會的利益，我們承認警察的階級性與承認警察的服務職能并不沖突。近代警察的社會服務職能主要是建設市政與維護文明為主要內容，這正是近代警察職能的特征和改革趨勢，警察職能發揮的好壞直接反映在社會對其社會職能的信息反饋上。其主要體現在以下幾個方面：

1．戶籍和治安管理

近代警察主要負責戶口調查、統計。近代戶口調查目的是“除從前各省保甲填寫門牌奉行事故之積習，以植將來實行戶籍法、選舉議院之始”。1909年在預備立憲和法律改革的推動下，廣東清查戶口的內容和方式有了新的變化。警局對公館、工廠另立表式，對旅館、娼寮、戲院等制訂專章；警局對流動人口的登記和管理程序規范化，對戶籍遷徙、生死統計采取定期匯報制。這些戶口調查基本上改變了過去身份戶籍和保甲戶籍的統計和管理特點，它以區為單位的統計方法，打破傳統的血統主義的觀念，開始近代區域劃分，對地方的家族宗法的專制統治起到一定的瓦解作用。

自1910年起，廣東政府收回了對僑民、教民、洋人的調查、管理權。由于粵省教民受傳教士的教唆，抗拒調查戶口。巡警道請總督袁樹勛照會各國領事，“各國教堂是設在中國之領土，教民亦系中國子民，地方官應有直接調查之權，自未便事事照會領事”，自此教民統計權仍歸中國政府。1910年廣東政府規定外國人教堂、書院、醫院、學堂及居留官商、教士游歷都需要注冊，但法領事函致南海縣，“欲將本國居留官商、教士游歷照單填注礙難照辦”在華洋人的統計受阻重重。此外，對華僑實行人數報表制度，完成了對華僑人數的統計。自此次調查始，中國開始區分內外人的標準，為國籍法的推行打好了基礎。

廣東警察的治安管理包括新聞雜志出版檢查，集會結社及大眾運動、罷工、地方戒嚴、槍炮火藥爆發物的查禁、消防事務、國際警察之管理、農林礦等管理。清末廣東社會的治安問題是重中之首，對于盜匪、械斗、會黨問題，對于槍支的管理查驗，警察百般努力，也未收到成效。

2．工商市政管理

警察的營業管理指一切市政、商業、工業的查考，市場諸營業的取締，度量衡的檢查，商標版權的檢查，紙幣銀元的偽造檢查等。警察局對近代城市的一些行業商業規范和職業道德的給予明文規定，如《取締客棧章程》《稽查轎擔館簡章》等。如在消防條件有限的情況下，限制火水店的存貯數量的限定和對囤積居奇商人的訊辦。面對清末經濟波動，一些商人借機哄抬金融市場的情況，廣東巡警道告示“官銀錢局，發行紙幣，準備金額，緩急有濟，持票換銀，向無停幣，近聞奸商藉端牟利，貶價低收，顯違定例，亟應查拿，以示風歷，諭爾人民勿墮奸計。款是有著，決無虧累，共保商場，互相維系。倘敢故違，定嚴懲治”。

警察對近代城市文明行為進行規范和保護。他們負責鐵路、輪船、轎夫等管理，路燈、電桿、機電設施的保護，各類建筑圖式的審核，聚集場所建置的檢查，危險建筑的拆除等事宜，尤其注重對于近代城市擴建，為保障街道暢通，并組織專門的測繪人員重新繪制廣州城市地圖，以便進一步合理地規劃。

3．科學普及、衛生管理、移風正俗

巡警局保健股主要負責飲食衛生、煙膏等管理；醫務股負責公私醫院、醫生及醫療營業之檢查、藥品管理，傳染病的救濟、防疫，獸疫的預防等。1907年國民衛生會成立，倡導“科學之理日明，由祈念而臻于實驗，由個人而近于公眾”，“為簡約夭病之損失而改良衣食住行焉，為掃蕩都民之身神迫害而竭力于都市衛生設備”。巡警局嚴厲禁止迷信活動。面對廣州的銷魂錢、打地氣、畫符治病等活動，警局勸諭“但能入孝出悌，即可感召祥和，慎節起居自能拔除疾病，勿聽迷信之說”。這些舉措對消除迷信，開啟民智起了先導作用，但是中國迷信思想久遠，要想剔除人民心中的封建迷信觀念并非嚴禁或取締的簡單方式可以解決。清末鼠疫泛濫，1909年淋巴腺鼠疫特別厲害，衛生工作成為巡警社會服務的一項重要內容。巡警局發布了《鼠疫研究會通告》、《家庭防疫簡章》等，警察是專門負責街道的清理與消毒，對傳染病醫院遷移等任務，并建立死亡人數、染疫人數分區按月報告制度。

清末廣東巡警局對于煙膏的管理只是徒勞，因為禁煙，外有英法等國的阻礙，內部華商冒串洋商販運洋藥，或者包買洋藥專賣官膏跡近爭利。如法國教士庇護教民干預禁煙，袁樹勛以“教堂公產更不能準開膏店聚眾吸食之理”，“照會法領事嚴飭該教士不得干預地方事件”。‘香港英商雖然聲稱對煙土減絕而并無阻止之心，但求所出轄制章程不能影響商業。袁樹勛復致外務部電：“與煙臺條約續增專條并無違背，且洋藥土藥成膏以后一律抽捐，未嘗歧視外人，亦本吾國內政”，禁煙還是困難重重。

清末廣東警察的社會服務職能集市政、衛生、工商、警察為一體，這對近代社會管理、市政管理等方面有很大的實踐性和啟蒙作用。然而只有警察職能和警務效果一致時，警察作用才能發揮至最好。據《民國海南島志》記載清末警察建設“人才費用兩俱缺乏，辦理決無成績可言，而不肖官吏又往往秘密鬻賣區缺，擅征雜捐，囚緣舞弊……人民不堪其擾”。可見清末警察社會服務職能是維護專制統治為最終目的，清末警察建立的歷史條件與其歷史使命阻擋了其近代化社會職能的發揮。

二、末廣東警察的國家職能

清末廣東獨特的社會環境決定了警察的國家職能表現為對社會的控制。社會控制是指通過各種社會力量對社會成員進行指導和約束，使其遵守社會規范，以建立和維護社會統治秩序的過程。清末警察的社會控制具體表現為對人口和報界輿論的控制，目的是推行符合統治階級利益的行為規范和對付少數與現實秩序對抗之人。

1．人口控制

中國戶口戶籍管理權一直控制在地方紳士手里，近代警察將戶口調查權和管理權從地方紳士、外國傳教士手里收回。清查戶口是廣東官員和紳士抑制盜匪、穩定社會秩序的主要手段，保甲清鄉對人口控制已經不湊效了。1900年1月廣東高廉欽道宣示，“保甲必先清鄉，自此行保者非但編門牌、列戶口而已，也要查明其鄉有匪無匪，有匪則勒交，無匪則具結。以后若再有匪，惟父老、左右鄉鄰、鄉正負團長、保甲長是問”。但是會黨盜匪興盛，不少地方鄉紳加入會黨以求自保，政府對紳、紳對民的控制力依次減弱了，官紳合作的人口控制政策失效，警察替代紳士的人口控制是必然趨勢。1909年1月，由于廣東“各府廳州縣城鎮鄉市尚未一律普設巡警，若仍照舊章令各州縣保甲辦法按戶清查，終不免有疏略忽漏之處”。

預備立憲極力推進人口普查的進程，但地方政府直接控制基層人口的努力受阻。兩廣總督張人駿決定派員清查全省戶口，戶籍制取代保甲制度，政府取得了清查戶口的權力，在設立警察的地方按區域劃分對人口進行調查。但由于地方劣紳從中煽動或者蠱惑民眾抵抗門牌捐，引起大規模的反抗調查戶口運動，致使1910年lO月兩廣總督袁樹勛不得不“擬請將此次調查戶露酌緩，至鄉鎮巡警遍設及識字學塾較多之時，再行補辦”。

廣東清末警察人口調查以“調查居民人數、身份、異動并訪察其行為及現狀以圖警察之利便為宗旨”，對人口進行分類管理，“甲號：貴族世家及其他人資產職業身份正確者；乙號：甲號丙號以外者；丙號：被監視及會受官刑者無業游民博徒痞棍及其他認為性行不良者”；“定期調查戶口，甲號每三個月調查一次，乙號每六個月調查一次，丙號每個月調查三次”并特別強調“會受官刑者、無恒產而徒食者、有性行不良之風聞、多數人聚集之場所、貧民雜居之地”調查時最宜注意。警察對流動人口戶籍規范管理目的是加強對人口的監管力度，抑制社會動亂。

這種統計分類目的是加強對人身自由的監控，違反了近代經濟發展之下人口流動的規律，也違背了以“民權”為基礎的立憲精神。立憲是以明確國民的權利與義務為基本內容，“教育何以強迫，禁煙何以厲行，征兵何以定制，租稅何以配賦，商工業何以振興，概括言之，國民之權力義務何以規定，莫不以清查戶口為始基”，所以此次人口調查所起治安管理作用遠大于它的人口統計作用。

近代警察除了對違法行為鎮壓，重點放到對人民的越軌行為(非犯罪)進行預防，主要采取勸誡與教養方式，各類的收容、教養機構誕生，與近代善堂、近代監獄的管理相輔而行。“輕刑之制必與富民教民二事相互依賴而進，否則徒以長民之奸而已”。1907年廣東設立游民習藝，對游民設法擴充以收容教養，主要以編制鞋、帽等傳統手工藝為主。1910年廣東仿成都籌辦教養院，收養人分為三類，“(甲)無業之壯丁；(乙)失教之童稚；(丙)輕犯罪期已滿之窮民，犯雖有罪而期滿釋放之后即與無罪游民無異合注明”，他們對于械斗、會黨、土匪之類的活動也是以安撫為主。近代以來，廣東械斗有增無減，粵漢廣九鐵路一有斗案必須停工，因為行車危險，還要保護外籍技術人員的安全，以免引起外交事件。對械斗的處理，政府計劃“查明祖祠常產，除酌留祭饔之需其余悉數提出，為舉辦該鄉小學堂及工藝廠之用，……財歸正用，人漸馴良，亦易俗移風之道”，以達到治標治本，遏制亂萌之目的。

清末政治現代化的一個特征是“政府的政令能直接達于每個國民，即人民與政府問能直接建立權力與義務的關系，不必透過封建領主或鄉紳”。清末警察制度的建立就是要從地方總督與紳士手里收回社會的直接控制權來強化國家統治，但受到的阻力還是非常大的。

2．社會輿論控制

清末廣東社會輿論權不在政府而在時報。廣東清末報業17家，其中商辦的有8家，保皇黨和革命黨分別是3家、4家，其余華僑和天主教各一家。從新政以來廣東報界數量遞增變化看，“1902年－4份，……1907年－11份，1908年－9份，1909年－9年，1910年－11份，1911年－16份”。1907年“西江緝捕權”運動興起，雖政府幾度壓制，到辛亥革命時已達16份之多，此外還有從香港、澳門進入的報紙。廣東報業的發展是廣東近代化、民族主義、民主意識增量變化的結果，既使不參與政治的華僑報《領海報》也會刊登關系國計民生的問題。清末廣東收回鐵路權、收回西江緝捕權等重大事件的成功無一不與報紙有關。

社會輿論是警察控制的重要內容。報紙的社會功能是引導民眾對政府民主監督，雖然清廷對報業言論極力鉗制，但新聞媒體先天就肩負著政治溝通的職能。“新聞為輿論之母。清議所叢出，左挈國民右督政府”。報界的興起改變了過去單通道的政治傳遞體制，打開了民情上傳的通道，這種雙向溝通的結果使政治大眾化了。近代廣東報業影響了廣東社會心理、價值觀念和人民的社會行為，精英們的思潮通過報刊的輿論，侵蝕著清王朝腐朽的政治機體。

輿論自新政以來一直掌握在廣東社會手里，政府要維護專制統治必須壓制媒介的傳播，與媒介爭奪輿論權。警察產生后自然擔負著壓制報業的重任。1906年6月岑春煊因為粵漢鐵路問題對《亞洲報》、《時敏報》、《時事畫報》等進行查封或罰款。“粵東各報館于官紳沖突一事痛斥岑督之非，不遺余力，固岑督惡之極深。”掀起了粵省報界風潮。后任總督周馥為遏制革命，命令警局嚴禁港報進口，“香港澳門所處公益中國少年珠江鏡有所謂商報東方報各種語多狂悖”，令各店停止代賣。

民主革命思潮是清政府控制的主要內容。1906年巡警部規定報界不許詆毀宮廷、妄議朝政四大條款。1910年7月廣東巡警欲因演說而興大獄，禁止人民演說、宣傳，到1911年“本城各家報紙，向皆極力鼓吹革命”。兩廣總督鎮壓報紙輿論的批示應接不暇，總督張鳴岐命巡警道告示各報館“報館為輿論叢出之地，尤應遇事審慎豈容濫博消息”，“此是軍務及有關治安事件違禁登載報律均有應懲專條，此次諭禁之后，各報館仍未遵辦，即由各道按報律分別懲究，勿稍寬貸”。后來清政府《報律》的頒布更為地方查禁報業提供了法律支持。

但由于西江緝捕權、中日“二辰丸”事件的刺激，廣東報業從數量和內容上發生了突飛猛進的變化。警察的嚴控無法壓制日益增長的社會民主、民族意識的主流。警察只有與報界溝通才能消解其與社會的隔閡。1908年粵省城巡警總局函邀報界到警局集議，“極言警務與報界之關系，報界雖在警察范圍，然警局必藉報界為耳目，就嗣后請各報新聞添列警案一門，略如香港報紙辦法；凡警局裁判議設旁聽一席，以備報界諸君入座，如有失出失人之處，可由報界警告稗藉改良；凡警局星期二各巡官長會議時議請報界到局參議稗取集思廣益之效。如有卓識仍希隨時獻議”。巡警局的這種民主溝通努力與自身維護封建專制的政治職能本質上相背離，隨著辛亥革命的高漲，警察維護專制的先天使命使它必然走上壓制報界的道路。

隨著民主思想的傳播，政府與社會整體的利益已經達到對立狀態，警察的政治職能和社會職能間的一致性就不存在了。官方所界定的“潛在犯罪”和“邊緣犯罪”個體行為已經發展到社會群體行為，清末廣東警察所要控制犯罪的對象范圍在不斷擴大；政府所認可的合法行為與社會民眾的行為價值已經產生強烈的反差，警察所執行的治安職能已不再是保護公眾生活安全，它的唯一目的就是維護專制統治。辛亥革命前夕，巡警與新軍的多次沖突反映了封建性與民主力量的武裝對立。

社會控制的根本目的是維護社會秩序，它需要社會各種力量共同作用，使社會達成一定的行為規則和意識，以協調沖突，達成社會的整合。雖然政府可以通過警察控制人口，但民主的思想就如同陽光一樣能透過一絲縫隙傳遞，僅僅依靠警察壓制民主力量必然使社會各種力量更加分裂。清末廣東的政府、封建紳士、近代知識分子、紳商等各種社會控制力量以不同的方式控制著社會，相互制約使社會整體控制力消減。

三、結語

晚清警察是用暴力的手段通過預防和解決犯罪來維護國家安全和鞏固現有社會秩序。清末警察產生在憲政改革的時代，缺乏近代商品經濟的基礎和“民權”、“法制”傳統，又要維護專制半殖民地半封建的統治秩序；清末廣東經濟較發展、局勢動蕩，又地處邊陲，對外交涉頻繁的環境，使警察在社會服務職能和國家職能間的矛盾性與統一性的沖突和調節反映明顯。衰弱的清政府由于控制力下降，在授予警察的職權、經費的保障、警員的權力等方面的不足或片面性，使警察遭到社會的強烈反對。