構建區域央行價值創造型內部審計機制的探討

摘 要：一直以來，區域央行內部審計缺少一個價值創造型的內部審計機制。突出表現為內審定位不明確；審計資源配置低效，耗費大量人力、物力；業務部門也對種種檢查、審計疲于應付，影響各項業務活動的開展，進而影響組織整體的運轉效率。為了解決制約內審部門有效發揮價值創造作用的內部審計機制問題并實現組織整體價值的提高，本文提出從識別價值推動因素、創造和諧內審環境及建立價值評估機制等方面構建區域央行價值創造型內部審計機制。

關鍵詞：區域央行；價值創造；內部審計機制

中圖分類號：F830.31

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2007)06-0075-03

中央銀行內部審計機制是由內審主體、授權人、內審客體諸要素相互作用有機結合，具有一定結構和功能的有機系統。[1]構建轄區央行價值創造型的內審機制，關鍵是建立起有效鏈接內審主體、授權人、內審客體這三者的系統內部各子系統的合理的運行機制，并能夠達到“二次增值”：一是被審計部門增值，將審計成果迅速轉化為生產力，并帶動其他管理同步發展，提高各項業務的工作效率，實現全面提升被審計部門的管理價值，最終提升轄區央行履行執行貨幣政策，維護金融穩定，提供金融服務等各項職能的能力；二是審計自身增值，在實現全面提升被審計部門價值過程中，審計人員自身價值得以實現。內部審計成為一種創造價值的知識產業，其影響力也得以提升，不斷吸引內審人員以更強的使命感投身內部審計事業。[2]

本文根據轄區央行存在制約內審部門有效發揮價值創造作用的內部審計機制問題，對如何構建區域央行內部審計價值創造機制進行探討，以期讓內部審計更好地服務于央行中心工作的大局，逐步從事后審計向事前和事中審計發展，發揮內部審計的價值創造作用。

一、轄區央行構建價值創造型內部審計機制的內涵

2001年，IIA(國際內部審計協會)在其制定并修改的《內部審計實務標準》及《職責說明》中認定：“內部審計是一項客觀獨立的保證和咨詢活動，其目的是為實現價值增加并提高組織的經營效率，采取系統規范的方法對風險管理、控制以及治理程序進行評價，改進其有效程度，從而幫助組織實現其目標。”[3]可見，現代內部審計職能是保證和咨詢，強調了內審工作要主動為管理層提供解決管理難題的咨詢信息，內審工作責任不再僅僅是以前的監督和復核。而是增加了“增加價值”概念，這就使內審工作帶來一個方向性的轉變，即內部審計工作要由過去的監督向構建價值創造型內部審計機制轉變。通過對IIA新定義分析，筆者認為區域央行構建的價值創造型內部審計機制應具備以下特征。

(一)明確服務內向性

目前，央行先橫后直的內審管理模式，導致內審部門陷入“服務于二主”(Serving two masters)的困境，既服務于行長，又服務于上級內審部門。對此，部分內審人員紛紛謀求在組織體系上保證內部審計部門的超然獨立地位。其實，內審人員的獨立性不僅僅受限于管理層面，在實務中，反而更應該強調客觀性。首先，IIA新定義強調獨立性和客觀性是并列的，表明IIA在淡化獨立性的同時，提升了內部審計的客觀性，傾向于使用客觀性一詞來表達內部審計的可信度。其次，內審工作具有服務上的內向性決定了它為誰服務，為誰負責。即內審部門做的任何一件工作，首先就要考慮審計結論是否對本行的中心工作有利。

(二)注重咨詢性服務

目前，央行內部審計職能的定位主要還體現在監督職能。這種監督可分為兩個不同的層次：第一個層次是代表上級行內審部門對本級行各職能部門是否履行其應負的責任進行監督，如授權審計；第二個層次是代表本行行長對各職能部門、下級行和行屬企事業單位的合規、內控和風險管理的情況進行審計監督，如同級監督、履職及離任審計等。IIA新定義明確內部審計隨著內審能力的提高可以對內、對外提供咨詢性服務。事實上，國外內部審計的角色正向風險警察逐漸轉變，擴大內部咨詢活動，增加公司及內部審計部門的價值。另外，央行內部審計對本單位的工作流程、風險點有全面的了解，其工作具有綜合性強和接觸面廣的特點。因此，央行內部審計有能力和必要為組織提供咨詢性服務和建議，豐富內部審計的內容，為組織創造價值。

(三)注重整體價值

在IIA頒布的《內部審計實務標準》中，獨立性的要求居于首位。一般認為，獨立性是內部審計工作的必要條件。但把“獨立”凌駕于其他概念之上，會使內部審計部門在提供服務時相對于外部服務提供者處于競爭的劣勢。比爾·貝克特(Bill Birkett)指出：價值問題將會取代獨立性來支配內部審計工作。[4]因此，如果對獨立性的強調損害了內部審計所提供服務的價值，應當優先考慮價值，從整體價值鏈來考慮問題和提出解決方案，從全局、長期著眼、促成各部門各個方面的有效合作。這就提供一個判斷內部審計是否成功最重要的標準，即內審人員對改進經營和控制的分析與建議是否增加組織價值。

二、目前區域央行在構建價值創造型審計機制中存在的制約因素

(一)存在的制度性問題

1.報告制度存在缺陷，影響管理層決策的有效性。央行審計項目的報告(包括上級行安排的審計項目)均需經本級行領導審閱后，再向上級行報告。然而，向上報告的審計項目結果部分存在按領導的意見有選擇地報告。這種內審報告制度，導致內部審計部門的審計權和報告權不相統一。當然，篩選的問題一般是本級行的特有問題，但如果內審人員對“篩選”掉的深層次問題沒有繼續分析及監督整改，則該問題的風險隱患長期存在，發生之時不僅有損內審的有效性，甚至對整個轄區的形象造成極大影響。

2.內審定位缺失，影響內審價值創造的前瞻性。2005年人民銀行制定的《中國人民銀行內審工作制度》拓展了內審監督的范圍，增加對各職能部門、分支機構和行屬企事業單位內部控制和風險管理的情況進行審計監督，強調加強履職審計，期望以此提高內審的地位。然而，內審部門目前由于受人員素質、項目管理等因素制約，仍定位于查錯糾弊、堵塞漏洞，導致內審工作沒有體現出應有的預防價值，不能發揮內審價值創造的前瞻性作用；加之履查履犯現象的存在，內審沒能發揮分析問題及解決問題的作用。同時，內審的職責和作用被隨意擴大，在眾多管理決策中均需要內審部門參與，這背離了內審的根本宗旨。

(二)存在著期望差距問題

一是在舞弊審計方面，管理層要求內審人員承擔更多的檢查、發現和報告舞弊的責任，而由于舞弊的特殊性所決定，內審人員在常規審計中難以做到這一點。二是在保證范圍方面，被審計對象要求內審人員能發現所有問題，并能夠解決，而內審人員只能做到“沒有重大錯弊”，不能保證“沒有任何錯弊”。

(三)存在的規范化問題

1.審計管理隨意性強。一是計劃管理不強。計劃制定欠考慮整體情況，一般于年初制定計劃工作，沒有考慮隱含高風險的業務領域，缺乏中長期規劃及內審部門任務重人員少的矛盾沒有得到緩解。二是現場管理欠規范。規范的現場審計要經過進點會談、現場檢查、事實確認、意見反饋等過程，而有時因時間短、任務緊，人為地縮短現場審計時間。審計工作的隨意性強，造成審計質量難以保證，最終不能提供具有附加價值的建議。

2.內審整體組織乏力。對內審工作的組織方面存在管理力度不夠，重查下級，輕指導下級工作。一是機關內審部門主動性不夠，不能有效統籌轄區內審工作。機關內審部門往往覺得轄區縣市支行大多只單設內審崗，力量薄弱，無法自主組織內審項目，因此對轄區縣市支行內審工作關注不夠。二是安排項目過少，往往只有上級行內審部門或領導層需要調查了解某情況時，才對轄區內審指定工作任務，但未制定對轄區開展審計任務的指導方案。三是轄區縣市支行的內審工作一般是各自為戰，而自主安排的審計項目雖然有時重點突出，但往往也是基于應付考核所需。

(四)存在的成果轉化問題

大多數內審人員來自財務工作崗位，而內部審計工作的發展要求內部審計人員不僅嫻熟會計、審計專業技術，而且要求具備戰略思考能力、相當的管理知識和經驗、計算機和網絡技能。此外，內審人員普遍缺乏“價值”意識，一個審計項目結束后，習慣總結發現了多少問題，提出多少建議，而對建議采用率多少，節省了多少資金，整改多少問題沒有重視并統計，而這恰恰是為組織增加價值的重要考核指標。

三、促進區域央行價值創造型內部審計機制建立的政策建議

(一)識別推動內部審計創造價值的內在因素

內部審計的價值推動力主要體現在兩個方面：一是享有利益者的要求。內部審計的存在源于相關利益者的需求，它的價值在于保證享有利益者享受他應有的利益。因此，轄區央行內審部門應針對上級行內審部門、各級管理層等不同的“享有利益者”，確定利益相關者的需求和期望，相應轉變工作重點，研究并提出對本行各職能部門各項業務的審計需求，并對審計項目質量負責。二是風險管理。即轄區央行內部審計關注的重點要從單純的財務管理向整體風險管理轉變。利用自身優勢，對本行的風險進行深入細致的評估，明確主要業務的風險點，針對每一風險環節、風險點，明確其內控要點，并設計風險評估指標，制定統一規范的內控評價量化指標和評價標準。

(二)整合內審資源，創造和諧的內部審計環境

在價值鑒定的基礎上，價值創造型的內部審計向利益相關者提供防范性的審計產品，向其提供解決方案，內部審計不再將自己視為“局外人”，而是成為組織增加價值、提供效率的一員，為實現組織的目標提供保障和咨詢。一是明確為行長服務，提高行長的支持度，保持與行長暢通的溝通渠道，以取得工作的主動權和積極性。明確對行長負責，不僅可以很好地保障內部審計部門的獨立性和權威性，而且從制度上確保了內部良好監督管理和層級間有效溝通。二是明確內審工作是為組織增加價值，站在這樣的高度，要求內審人員在遵循質量的基礎上，通過與各部門保持良好的人際關系，建立暢通的溝通渠道和信任關系，開展專項調研、問題研討、案例分析等，發揮內部審計在風險管理、內部控制和組織管理等方面的潛在作用，增加附加值。三是整合內審資源，保證內審人員具備傳統和非傳統審計背景。內審團隊應由各種資歷的專業人才組成。如法律、行政管理、金融等專業人才能給內審組織帶來了特殊的才能和視角。四是實施輪換制度，內審人員按制度規定定期或不定期輪換到組織的其他部門，利用他們業務風險和控制的知識增加所在部門的價值。

(三)抓好審計項目工作，為相關利益者創造價值

央行內部審計的主要工作應是以風險為導向，以創造價值為目的而開展的內部審計活動。一是運用風險導向審計，識別和監測出單位最大的風險領域，建立風險事件分類矩陣，篩選尚未有效管理的風險事件，以集中整合使用審計資源。二是運用內部控制評估，評價操作過程和內部控制的充分性。三是運用績效審計，對轄區央行在履行職責時利用資源的經濟性、效率性和有效性進行的綜合考核和評價，提高各項業務的工作效益和效率。四是運用后續審計，對內部控制的缺陷及審計發現問題進行糾正，進而確保管理層及時有效的予以執行。

(四)實施轄區內審工作分類管理和指導，強調風險點控制

結合轄區內審資源實際，按內設機構、業務職能和人員規模等標準將轄區縣市支行劃分為三類，實行分類管理和指導。一是督促轄區縣市支行按照央行內控建設指引，全行總動員，全面排查風險點，制定《風險點控制措施一覽表》。二是對三類支行的《風險點控制措施一覽表》進行差異性分析，明確業務差異，建立分類考核標準。三是指導轄區縣市支行建立內控評估具體實施制度，按季度抽調非被檢查股室人員對計劃檢查股室防范業務風險點的工作進行檢查，強調風險點的控制，并對發現的問題進行督促整改。四是制定評估標準對支行檢查效果進行評估，評估結果作為支行行長、檢查組及相關經辦人等的重要考核依據。

(五)建立內部審計自身的價值評估機制

建立價值評估機制，檢討內部審計的策略和程序的有效性及是否與價值推動力保持一致，并根據檢討的結果及時采取措施加以改善，完善內審價值創造的相關流程，同時尋找新的價值創造機會，從而有效發揮內審價值創造的作用。

參考文獻：

[1] 周發森，符夫之.系統性內審監督模式的探討[J].海南金融，2003，(9).

[2] 武漢鋼鐵(集團)公司.增值型內部審計[J].企業管理，2005，(10).

[3] 中國內部審計協會編譯.內部審計實務標準-專業實務框架[M].北京：中國時代經濟出版社，2005.

[4] 《內部審計實務標準》導讀[DB/OL].http：//app2.learning.sohu.com/education/html/article-2269.html.