關于地方政府理財若干問題的探討

摘要：當家理財是地方政府的一項重要職責。地方政府擁有巨額負債和巨額現金資產的背后是部分地方政府弱化的理財能力。如何理好財，是地方政府更好地履行職能的必然要求。本文從理財角度出發，分析了地方政府理財能力不足的表現，并提出加強地方政府理財能力的對策建議。

關鍵詞：地方政府；理財；建議

中圖分類號：F045.51

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2007)05-0083-03

理財是地方政府的一項重要職責，但地方政府在理財方面做得還很不夠。每年全國公款吃喝吃掉上千個億，還有公車腐敗和公款玩樂等。除了自身的腐敗，地方政府在花錢方面越來越沒數，都不知道哪些錢該花，哪些錢不該花；哪些錢要緊花，哪些錢該緩花；哪些錢應多花，哪些錢要少花。如沒錢改造偏僻鄉村的學校危房，卻有錢大建形象工程；沒錢改造影響城市水源的廁所，卻有錢修高速公路、建會展中心等。因此，地方政府如何理好財，更好地服務大眾，是人民普遍關注的問題。

一、理財是地方政府更好地履行職能的必然要求

政府之所以要取得收入和安排支出，就在于政府的存在和履行職能的需要。政府不是生產機構而是政權組織，并不擁有資源和要素。然而，政府要存在和履行職能，必須消耗一定量的資源和要素。而且政府履行職能又是整個社會存在和正常運轉的必不可少的前提條件，因而經濟單位和私人又必須將必要數量的資源和要素讓渡給政府，以維持其存在和履行職能。這就產生了財政分配活動。

在封建社會自然經濟時期，存在著形形色色的君主制國家。當時的財政收支表現為君主的私人收支，所有的支出，從根本上看都是為君主的私人目的服務的。王室費用、軍事支出、宗教費用等，構成了當時財政支出的主要內容。所以封建社會政府的財政是私人性質的財政，被稱為“家計財政”模式。在市場經濟條件下，國家和財政必須并且只能為市場提供其所需要的公共服務，提供公共服務就成為此時財政的直接活動目的而成為“公共財政”。此時財政滿足國家履行自身職能的需要，與滿足社會的公共需要是相一致而不是相抵觸的。

在我國計劃經濟時期，對財政本質的認識有所偏差：過分強調財政是國家(政府)意志的體現，財政是保證國家職能的分配。在這種政府意志論下，一方面，財政預算的執行中普遍存在著重收輕支的傾向，財政資源的分配普遍存在支出隨意性和長官意志，因而財政的效益和公平也就常常讓位于人情和政治。由于國有企業和政府的傳統關系，國有企業的人情和政治稟賦整體上遠遠優于其他企業，因而可以從政府得到財政資金。另一方面，財政退化為政府的管家和出納，即計委定盤子、財政出票子。由于只有國有經濟才列入政府計劃安排，財政支出的票子投向國有經濟也就成了順理成章的事情。

黨的十四大確立了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制后，我國政府逐步明確了財政體制改革的目標是建立公共財政體制，并對財政收入體系、財政支出體系和財政宏觀調控體系進行了一系列、全方位、根本性的改革。如調整和優化財政支出結構、實行部門預算、推行國庫集中支付制度、推進政府采購制度、完善社會保障體系等。這些改革初步理順了財政分配中的一些基本關系，建立和完善了一些重要的管理制度，使我國財政體系在取得了一定的發展。但同時也應看到，財政體系依然積累了一些矛盾和問題：地方政府支配和運用的財力與經濟和社會發展的需要相比仍有較大的距離，一些基層政府甚至無法保證正常發放工資和必要的辦公經費。要解決這一問題，從根本上說，就要發揮地方政府當家理財的積極性，按照政府在市場經濟體制下的活動范圍和方向進一步轉變財政職能。

二、地方政府理財應堅持的原則

政府理財的目的就是在保證政府行政活動所需資金的同時，盡可能節約資金，減少現金持有量，而將閑置的現金用于投資和解決公共投資需求，以獲取更多的投資收益和社會效益。換言之，政府應該在降低風險與增加收益之間尋求一個平衡點，以確定最佳現金流量。政府理財原則除講求資金的直接效益外，還應尋求資金的社會效益。

1.富余資金效益最大化。政府是代表人民當家理財的，所以也應當追求資金效益的最大化。當政府及政府所管轄的部門存有富余資金時，應將資金所具有的效益發揮到最大限度，而不應只作為低效的存款存放于銀行等機構。這個效益又包括資金的直接投資效益和資金運用后所產生的社會效益和其他收益。

2.借入資金成本最佳化。政府行政活動中時常需要借入公共秩序資金，在市場經濟條件下，借款渠道和方法也呈多元化，但不同渠道和方法具有不同的成本支出，而政府借款項目的數額大、借期長，更要講求成本效應，只有當融資的綜合成本最低時，融資的效率才最高。

3.資金供求矛盾最小化。政府及其管轄的不同部門具有資金余缺不一、部門間收支不平衡、資金供求矛盾大等特點，政府作為地方事務管理者，要努力使這些矛盾最小化，讓富余資金效益最大化，讓資金需求者能以合理的價格融入資金。[1]

三、加強地方政府理財能力的對策建議

1.充分考慮地方政府理財的特殊性。地方政府理財不同于企業理財，企業理財可以完全追求資金效益最大化，而政府除必須保證正常支付外，還必須投資或為一大批非盈利的公共福利項目支付費用，因此對地方政府的理財必須要考慮到這些特殊性。

(1)收入集中化。政府所轄部門較多，資金也較分散，而理財時需要一定的資金規模，可供理財的資金數額越大，可調控的空間才越大。所以地方政府需對所轄部門的收入進行集中管理，避免收入分散管理。如進行分散管理，將不能形成理財的規模效應，也會減少政府可調控的資金數量。

(2)支出統一化。理財的根本就在于增加收入并減少支出，政府的多頭支出不利于理財，政府要對所屬部門的支出情況進行集中，一方面可分析支出的原因和特點，另一方面可以分清支出的輕重緩急，以靈活調度資金，使支出的進度與現金理財的時間相匹配，提高資金收益。

(3)資源配比化。政府所擁有的存款資金和所需要融資的項目對銀行來說都是寶貴的資源，如果加以配比運用，可能會取得事半功倍的效果；同樣收入和支出也需要配比，否則容易出現收不抵支或收支時間不匹配、資金流動性差的結果。

(4)融資有度化。效益是效果利益的總稱，所說的資金使用效益是指資金在投放時要取得相應的效果和利益。這種效益應該由一個“度”來表示，這個“度”一般地應該是“等價”的。所以說這個“度”也是效益的臨界點。如果說在資金使用過程中，效益大于“臨界值”時，便會產生大的效益，達到最大點便是效益的最大化，這個點值就是我們所追求的最佳點。政府需要解決的地方公共事務很多，融資是必需的，但個別地方政府的融資數額大大超過其自身償還能力，與其收入能力和收支時間不相匹配，影響了政府形象。因此，地方政府應該把握好這個“度”，使融資滿足地方需求而且不造成大量負債。

2.追求富余資金效益最大化。

(1)努力使暫時閑置資金增值。政府大量資金被存放在銀行活期存款賬戶，效益很低，目前比較可行的辦法是委托銀行進行專業理財，以提高資金流動性和使用效益。在操作過程中，銀行將結合政府的組織結構特點和財務集中管理的具體需求，通過有機組合銀行成熟的金融服務產品(資金匯劃、委托貸款、定期存款、國債、股權(票)投資、基金、網上銀行、授信額度等)，為政府搭建兩個相互支撐的平臺(信息平臺和資金平臺，信息平臺及時準確地反映賬戶信息，資金平臺則按照客戶的需要保證其賬戶資金的快捷匯劃)，最終形成為政府量身訂做的一整套現金管理解決方案，從而滿足政府現金的高收益、低風險要求。

(2)聘請銀行為政府的財務顧問。當前，工、農、中、建以及國家開發銀行等都在積極充當政府的財務顧問，而且有的行已取得較快發展。例如：2003年中銀國際與陜西省人民政府簽署了財務顧問服務框架協議，協議規定在公用事業基礎設施行業、制造業、能源行業、服務業四個重點領域進行全方位、深層次合作。隨后，工商銀行又受聘于云南省政府成為其財務顧問，并與昆明市政府簽訂財務顧問協議，工行新疆分行先后被烏魯木齊市政府、巴州市政府聘請為金融財務顧問。國家開發銀行在承諾向四川省提供貸款的同時，也為其提供財務顧問服務。[2]政府財務顧問服務，不僅是銀行在業務和客戶群體方面的創新，同時也反映了銀行職能的轉變。銀行的\"融智\"型業務在基礎設施建設、企業重組并購、資產管理、公司理財、項目融資等方面更加順暢，成為當地資源的推銷者和項目啟動的參與者，不再以直接提供貸款的債權人身份出現。

3.以理財的思路融入資金。目前地方政府普遍缺乏直接融資手段，過度依賴國外借款和國內銀行融資，融資總量無法掌握。融資結構失衡，融資成本高，融資風險加大，因此，需要以理財的思路融入所需資金。

(1)用活自身存量資金。政府可將自身可調控的資金集中后，對暫時不用的資金由政府專門的資產管理(經營)公司用于發放委托貸款，這種委托貸款由政府提供資金來源，政府與借款人達成融資意向，協商確定貸款利率、期限等要素，委托銀行按政府確定的貸款對象、用途、金額、期限、利率等代為發放、監督使用并協助收回。

(2)動員本地民間資本。在政府需要融資而銀行不能滿足時，可以動員本地民間資本參與，如個人委托貸款、私人主動融資(Private Finance Initiative，簡寫為PFI)、信托融資等辦法。

(3)吸引外地資金。在政府融資過程中，還要善于運用外地資金，通過市政債券(Municipal Bond)、基礎設施收費證券化、發行次級債券、股權融資、BOT融資等方式吸引外商或民間投資。

(4)其他方式。一是向國內政策性銀行借款，用于解決大型水利工程及其他重要基礎設施項目建設。一般為中長期借款，期限在5-10年左右，有政府提供擔保的，也有政府“點貸”的。二是國外長期借款，向外國政府、國際金融機構借款，期限一般較長，為15-30年，有的可達50年。由當地政府、財政、計委或外經貿委提供擔保，用于特大型基礎設施項目建設。三是進入國際金融資本市場，嘗試上市發行債券，吸收國外民間資本。

4.建立一支高素質的理財隊伍。理財制度法制化和理財方法科學化的前提是建立一支高素質的理財人員隊伍。所謂高素質是指財政部門工作人員首先在思想上能夠切實按照“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的要求，樹立以人為本、為民理財的理念，調整和優化支出結構，向困難地區、行業和群體傾斜，著力解決事關人民群眾切身利益的突出矛盾和問題，始終把維護好、實現好、發展好人民群眾的根本利益作為財政工作的出發點和落腳。其次是財政工作人員能切實轉變工作作風，注意主動溝通協調，該支持的要主動支持，該保障的要著力保障。不僅會設法做“減法”，而且會主動做“加法”。既從增加投入、研究政策方面幫忙想辦法，又從用好存量、規范管理、提高效益等方面積極出主意。切實為基層服務、為部門服務、為群眾服務，并取得突破性的進展，為經濟發展創造良好的社會環境。同時，轉變財政資金的使用方式，嚴格按照“兩個務必”要求，積極推進績效考評等工作，堅決制止鋪張浪費、揮霍資金的行為，逐步建立以結果為導向的財政資金使用新模式，推動構建節約型社會。

政府通過合理理財，可以謀求存量資金的最大效益，可以通過調動本地和外地的民間資金，以最低的成本融入資金，并可以進行存款與貸款的配比，合理減少閑置資金，發揮政府資金的最大效用。

參考文獻：

[1] 陳革章：解決地方政府融資的另一視角[DB/OL].http：//smy.huaian.gov.cn/smy/jsp/content/content1.jsp?articleId=46448.

[2] 郭偉.爭當政府理財\"師爺\"[N].金融時報，2004-04-23.