民主政治的信息化是制度化和法制化的基礎

摘要：本文從信息經濟學的角度，結合我國民主政治及反腐敗的實踐，提出民主政治的信息化是民主制度化和法制化的基礎的論點。要使民主制度化和法制化，真正保障人民民主，推進反腐敗進一步深入，就必須高度重視民主政治的信息化建設。

關鍵詞：民主政治； 信息化； 制度化； 法制化

中圖分類號：D62 文獻標識碼：Ａ

一、問題的背景

社會主義的優越性不僅表現在能夠解放和發展生產力上，而且表現在能夠創造更高、更切實的民主上。因此，黨的十六大把“社會主義民主更加完善”作為全面建設小康社會的一項重要內容。如何才能更加完善社會主義民主呢？鄧小平提出，根本的途徑是使民主制度化和法制化。我國關于完善社會主義民主的理論和實踐在總體上是沿著鄧小平的上述論斷展開的，并取得了豐富的成果。但不可否認的是，完善社會主義民主的制度和法規在實施中還沒有達到預期的效果。

例如，鄧小平早在1980年的《黨和國家領導制度的改革》一文中就指出：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”2004年中共中央出臺的、在社會上引起強烈反響的《中國共產黨黨內監督條例》，也把監督的重點放在各級權力金字塔的頂端。但是制度實施的結果特別是反腐敗的實踐證明，權力過分集中的問題仍然沒有得到根本解決，對“一把手”權力監督仍然是一個“軟肋”。為什么出臺的許多民主監督制度不能收到期望的效果呢？本文認為，一個基本原因是忽略了民主過程中的信息化問題。

本文所謂民主政治的信息化，簡單地講，就是指把民主政治對信息的實際需求（即既有欲望又有獲取權利的信息需求）轉化為具體的信息結構和機制。例如，公民社會要清楚地了解他們的權利并維護這些權利，就需要也有權掌握充分的信息，也就是存在著對信息的實際需求。信息化就是要把公民的這種實際信息需求轉化為公民獲取信息的具體結構和機制。本文將信息經濟學的基本原理與我國民主政治實踐及反腐敗實踐結合起來，從實證角度提出的基本命題是：民主政治的信息化是民主政治制度化和法制化的基礎。當然，民主的制度化和法制化對信息化也有著十分重要的影響，例如，法律會加快信息的流動。只是限于本文討論的主題和篇幅，我們沒有進行這方面的討論。

二、信息的完整性是民主制度化和法制化的必要條件

社會主義民主政治的本質是人民當家做主，也就是說人民是國家權力的主體。但是，人民是由眾多的分散的公民個體組成，單個的公民既沒有激勵也沒有能力去直接行使其對國家的主權，因為信息的搜尋結果與國家主權的實際行使是一種“公共產品”。因此，人民通過投票機制來選舉其權力的代表，代理其實際行使權力；并通過監督機制對其權力的代理人進行監督，以保證代理人的行為真正體現全體人民的整體利益（或者說，使代理人在追求自己利益時不能損害全體人民的整體利益）。

怎樣才能做到這一點呢？我們先沿用一個新古典主義經濟學的信念：個人為使自身利益最大化而行動，同時假定信息是完備的。把這兩個假定引入民主信息化問題分析時，意味著無論是權力的委托人還是代理人，都在完全信息的條件下根據自身利益最大化的原則進行投票選舉和權力監督。具體講，在投票選舉時，每個公民都能無成本的、及時地得到每一個被選舉人的各種信息，不僅能夠得到被選舉人過去和現在的各種信息，還能夠得到如果選舉人當選之后將怎樣行使其權力的各種信息。在進行權力監督時，每個公民也都能夠無成本的、及時地觀察到并能夠驗證代理人如何行使權利的各種信息。在這種情況下，社會主義民主要保證人民既當家又做主就不是個嚴重的問題。

但是，在現實世界中，即使是最聰明的和最了解情況的公民也無法完全按照前面描述的那種方式行動，民主政治也不可能按照上述方式運行。這是因為在現實世界中信息是不完備的。換言之，我們必須放松新古典主義經濟學關于信息完備的假定。

在信息經濟學中，信息不完備可分為信息不對稱和信息不完全兩種基本類型。信息不對稱是指“你知道我不知道”，例如代理人知道的委托人不知道，反之亦然。信息不完全是指各方都有不知道或因成本約束而不可能完全知道的的信息。例如，委托人和代理人都不知道權力實際運行過程中可能出現的各種不確定的事件。由于信息不完備，公民在選舉和實施對代理人進行權力監督時就會面臨這樣一些基本問題：如何甄別誰是最能代表他們根本利益的人？如果有兩個以上的候選人，使用什么樣的尺度才能夠確定不同的被選舉人之間的差異？如何根據候選人現在、過去的政績來推測其當選之后的政績？政府的行政行為與其規定的權責是否一致？怎樣才能判斷政府的某些重大的決策錯誤究竟是什么原因導致的？凡此種種，都是不確定的。

不確定性與信息有關。信息論的創始人申農（C﹒E﹒Shanon，1948）指出：“信息是能夠用來消除不確定的東西”，是關于環境事實的可通信的知識，它是通過數據（字母、符號和數字）、代碼、圖紙、報表、指令等形式反映出來的。可見，信息是不確定性的負度量。信息的增加意味著不確定性的減少和對客觀事物認識理解的加深。這里指的作為不確定性的負度量的信息，是指具有可觀測性和可驗證性的信息。

可觀測性的信息意味著其他人可以觀測到行為主體的特征、行為及后果的信息。可驗證性的信息一般是指可以在法院（或在第三方的獨立的仲裁機構）面前客觀地加以證實的信息。一般而言，行為主體的行為與其后果之間并沒有一一對應的關系。例如，一個領導干部的違紀違法行為導致了具有社會危害性的后果，在很多情況下，即使我們已經看到了這一后果，也難以確定責任人是誰。行為不同，可觀測性也不一樣。例如，觀測一個官員的素質在多大程度上符合“政治上靠得住、工作上有本事、人民信得過”的要求是困難的。相比之下，官員的腐敗行為（如受賄）的發現則是相對容易的。還有些行為，可以觀察到，但難以證實，例如，用公款請客時，究竟是為了“拉私人關系”還是進行必要的“公務活動”，往往很難驗證。當信息不能觀測、又不能驗證時，制度和法律就無能為力。

如果信息既不能觀測，又不能證實時，信息經濟學認為就會導致“無交易（no-trade）”。類似地，當權力代理人（比如一個政府或一個單位的領導干部）的特征和行為的信息既不能觀測、又不能驗證的時候，民主政治可能就會以“無交易”的形式出現。更通俗地講，民主政治就會形同虛設，就是一種不能產生實際效果的制度安排。例如，由于缺少信息，廣大黨員對黨內領導干部如何執政的情況不知情，只是霧里看花，反映情況只能說個現象，不能提供真憑實據，因此想監督也困難。在這個意義上可以說，正是信息缺乏導致有關規章制度形同虛設，各種監督流于形式。當然，我們并不能說信息完備就一定會有民主政治的成功，但沒有個條件，肯定沒有真正的民主政治，民主的制度化和法制化也無從談起。

三、信息成本決定了民主制度化和法制化的可行程度

信息的完備性是民主制度化和法制化的必要條件，但是完備的信息在現實中是不存在的。所以進一步要討論的問題，是民主政治所需的信息完備程度由什么決定。現實世界中信息完備假設之所以不成立，是因為信息有成本，信息要通過消耗稀缺資源才能夠獲得。減少不確定性的信息要符合可以觀測、可以被證實的條件，而這兩個條件意味著民主制度化和法制化要付出信息成本。

信息的可觀測性和可證實性依賴于各種條件，例如技術條件、更多的監督、特定的制度安排、信息傳遞的時間和距離，這些都是要消耗稀缺資源的。假定其他條件不變，信息搜尋、信息處理、信息傳遞和信息使用的成本太高，相對而言所得到的收益或效用太低，完全信息必定是不經濟的，這時，理性的經濟人寧可選擇不完全信息，也不愿意選擇完全信息。同樣，當一個理性的公民在行使其民主權力時如果面臨著太高的信息成本時，也會寧可選擇不完全信息，也不會選擇完全信息。例如，一個理性的公民通常不會在選舉之前花費太多的時間和精力去搜尋相關候選人的完全信息，因為這個候選人當選后會給自己帶來的可感覺到的效用收入（物質的或精神的）往往是不確定的。由于同樣的原因，如果一個理性的公民為了監督權力需要花費大量的時間、精力甚至金錢、政治壓力和心理壓力，而得到的個人利益卻很少，那么他們也會做出同樣的信息決策。可見，給定其他條件不變，信息成本決定了信息的完備程度，從而決定了民主制度化和法制化的可行程度。

其實，民主政治中的許多制度和法規，例如，關于行政問責制、政務公開制度、干部提拔公示制度等等，在某種程度都是為了節約信息成本，或有著節約信息成本的優勢。單個的公民或者組織處于信息占有上的劣勢，而政府處于信息占有上的優勢。如果政務不公開，單個的公民或者組織要獲得對政府權力監督的各種信息，必須自己去搜尋。為此，他們必須解決這樣一系列的問題：到什么地方去搜尋，通過什么渠道才能得到相關的信息，搜尋的范圍有多寬，如何整理搜尋來的信息，如何判斷這些信息的真偽程度和充分性，如何傳遞和使用這些信息，等等。這意味著理性的公民或組織要支付高昂的信息成本。這樣，單個的公民和組織就會選擇一定程度上放棄監督權。政務公開制度無疑可以在一定程度上解決上述的問題，即降低理性公民或組織收集對政府權力實施監督所需信息的成本，改善公民和政府在信息占有上的優劣地位，從而降低監督成本。在某種意義上，民主政治中的許多制度和法規是通過降低公民實施民主權力的信息成本、提高信息的完備程度來發揮作用的。

四、信息結構決定了民主制度和法規的實施效果

信息結構是指包括信息收集、傳遞、加工、存儲、使用的既定機制和渠道。民主制度和法規的實施效率，在相當程度上依賴于信息結構的有效性。

信息公開的時點和時間長度的選擇，對黨內民主制度的實施效率有著重要的意義。例如，黨務公開是黨內民主的前提，貫穿于黨內權力運作的方方面面。只有公開，黨員群眾才有可能介入權力運作，參與決策才有可能實現。但是，如果把黨務公開僅僅理解為結果公開，而不包括決策過程公開，用信息經濟學上的術語說就是“事后公開”，而不是事前公開（或者說事前隱瞞信息），黨內決策公開制度的實施效果就必然大打折扣。因為，黨內決策過程不公開會加劇事前信息不對稱的程度，增加把“好的決策”淘汰出局的概率。

信息傳遞的效率對民主制度和法規的實施效果也有著重要影響。我們知道，信息傳遞渠道中的傳遞環節和傳遞主體這兩個要素，對信息的傳遞效率至關重要。一般地，信息傳遞過程中的環節越多，信息損耗就越大，失真的概率也就越高。信息傳遞的主體對信息真實性的保持也至關重要。例如，在信息不對稱的情況下，委托人和代理人之間，一個組織的上下級之間，擁有私有信息的一方會選擇“策略地利用隱性信息”，就是信息歪曲。沒有私有信息的一方，就會選擇策略性地打探隱性信息的行為。

現在我國民主政治過程中的信息主要依靠黨政機關系統逐級傳遞：上級的各種政策信息同一渠道由上而下傳遞，下級的各種實際情況也通過同一渠道由下而上反饋。這產生了兩個基本問題：一是信息傳遞的層級過多。信息在傳遞過程中只要有一個環節出現問題，就會導致失真，如“政策走樣”；或者信息傳遞遲緩，上下溝通機制不暢。二是信息傳遞和反饋的主體往往是同一個主體。這就使得傳遞主體很容易產生“欺上瞞下”的激勵。例如，黑龍江省的一些人大代表和政協委員分析引起“黑龍江的政壇地震”（2003年到2004年，黑龍江原省長田風山和原政協主席韓桂芝以及其他5位副省級干部、一批地市級干部落馬，這被媒體稱為“政壇地震”）的原因時指出：一些官員的“劣跡”，代表們心中是有數的。但是，一些官員的“劣跡”，要么被權力部門策略地解釋成為“人無完人”、“看一個人要看主流”；要么干脆說“查無此事”。權利機構通過對一些官員的“劣跡”信息的歪曲，再加上“與黨保持一致”的大帽子，往往把干部選舉程序變成了某些人“買官賣官”的工具。顯然，在信息傳遞不暢和信息傳遞主體“欺上瞞下”的情況下，不可能真正實施民主制度和法規，只可能大幅度地“減損”民主制度和法規的效果。

歪曲信息的激勵并不必然導致腐敗行為，但腐敗主體必然會歪曲信息。因為腐敗行為具有不合法性和面臨社會對腐敗進行道德譴責的壓力，因此腐敗行為必然具有“黑箱操作”的特征和激勵，而且信息不完備也為腐敗份子歪曲信息提供了可能。

五、結束語：用信息化推進民主制度化和法制化

現在我們可以得到這樣一個結論：只要個人為使自身利益最大化而行動，在既無法保證信息結構能夠向公民提供行使其民主權利的充分信息，又缺乏“講真話”的激勵機制的情況下，要推進民主制度化和法制化進程幾乎是不可能的，至少是困難重重。我國社會主義民主進程曾一度遭受破壞的歷史經驗和當前民主建設仍然障礙重重的現實狀況，為此提供有說服力的證據。沒有充分和及時的信息，社會公民不僅無法真正行使其民主權利，還會對權力機構充滿惡意和不信任，也不會積極參與到民主過程中來。因此，要使民主制度化和法制化，真正保障人民民主，反對權力機構以權謀私，必須高度重視民主政治的信息化建設。首先，要進一步完善我國目前的黨務政務公開制度和知情權制度。特別是要控制權力機構對信息發布的自由裁量權，也就是說，對權力機構發布信息的內容、時間、方式等必須做出明確的制度規定，而不能把信息發布變成權力機構，特別是主要領導人隨意決定的事情。其次，細化干部提拔、任職、決策等的規則和程序，建立有效的“信息甑別”機制。例如，對一把手及領導班子成員的各自相對獨立的權力運用空間和對應的責任加以明確規定，就能夠較好地判別一把手是否越過邊界，違反程序，濫用權力。這就是說，要通過職務規定把一把手及領導班子成員的關系變成一組授權關系，而不是現在的一個縱向的等級關系。再次，加強研究和使用現代信息的技術和方法，提高民主政治的信息化水平。最后，要根據信息優勢的分布來調整權力的監督機制，讓那些具有信息優勢的人來監督官員，并以此提高反腐敗的效率。

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（責任編輯 顧 錦）