關于加強地方政府執行力建設的理性探討

摘要：加強地方政府的執行力具有重要的戰略意義，這一點已為中央領導和一些地方領導所認識。要加強地方政府執行力的建設，就需要大力培育政府工作人員的良好心態，重塑政府組織架構，培養政府工作人員的執行力素質，強化監督機制的建設。

關鍵詞：加強； 地方； 政府執行力； 探討

中圖分類號：D63文獻標識碼：Ａ

在2006年3月召開的全國人大十屆四次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中明確提出了“提高政府執行力”的要求，這是中央第一次提出“政府執行力”的概念。在2006年9月份的政府管理創新會議上，溫家寶進一步指出，“執行力是政府工作的生命力。執行力弱，政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實就可能出現‘雷聲大雨點小’的狀況，也會使政府的公信力受到損害。”①這充分說明了中央領導對政府執行力問題的高度關注和重視，將加強政府執行力建設正式納入了國家治理范疇。那么，如何理解地方政府執行力的重要性？如何加強地方政府執行力的建設呢？本文試對這些問題進行探討。

一、加強地方政府執行力建設的戰略意義

“執行力”一詞最早被運用于行政法學領域，普遍被認為是指對具體行政行為予以強制執行的強制力或法律效力。近年來，“執行力”這一概念被應用于工商企業管理領域，特指“企業貫徹落實領導決策和及時有效地解決問題的能力”。②作為行政管理學意義上的政府執行力，其一是指政府組織執行政策決策方面的執行力，其二是指政府組織執行日常例行性事務方面的執行力。筆者曾經撰文指出，政府執行力即是指政府組織內所存在的通過準確理解政府的目標及方向，精心設計方案并通過對政府的各種組織資源包括人財物、信息、法律、制度等進行集中有效使用、調度和控制，從而有效地執行實施公共政策、政府決策、法令、戰略、計劃以及完成政府既定目標的政府內在的能力和力量。③

我國是社會主義國家，政府的重要職責就是必須執行國家和人民的意志，具體地說，就是必須執行黨的路線方針，執行國家的政策，執行人民代表大會的決議決定，履行政府的日常管理職能，其“執行”的職責十分重大。各級政府的執行力的高低，是決定它們能否有效履行這些重大的“執行”職責的重要的和核心的要素。執行力高的政府組織，就能夠執行有力，能夠較有效地履行政府的“執行”職責，能夠較大程度上滿足權力機構及公眾的要求；而執行力不高的政府機構，則往往容易出現對相關執行任務執行不力的情況，使得國家的公共政策以及政府的戰略決策無法得到有效執行。我國從中央到地方，各級政府都制定了許多有利于社會發展的政策決策，然而由于各地政府執行力的高低不同，各地執行這些政策決策的效果是千差萬別的。如1978年，中央決定實行改革開放政策，廣東省把不折不扣地執行中央政策和從實際情況出發、發揮創造性靈活性結合起來，積極引進外資，發展多種形式的企業，大大促進了經濟和社會發展，使廣東一躍成為全國改革開放和經濟發展的排頭兵。而全國其他一些原來與廣東的經濟、社會情況基本相同的省區，卻因為等待觀望和執行不力而耽誤了寶貴的時間。由此可見，執行力是決定政府工作成效的關鍵性要素，提高地方政府執行力是各級政府刻不容緩的任務，應該引起了地方領導的重視，一些地方政府紛紛制定了提高本地政府執行力的有關規定，對提升當地政府執行力提出了比較具體的措施。

二、著力培育政府工作人員的良好心態：加強地方政府執行力建設的重要前提

既然政府執行力如此重要，那么，如何提高政府執行力呢？筆者認為，首要措施是必須培育政府工作人員的良好心態。

心態主要是指人的心理活動狀態，其外化表現為人的精神狀態。就心理狀態而言，主要包括人的感覺、知覺、表象、想象、信念、思維、情緒、意志等內化的心理特征；就精神狀態而言，心態主要體現為心理特性外化的人的激情、態度等外化的精神面貌特征。人的心態往往決定著人的某些行為的強度，成為影響人的行為的重要因素，而政府工作人員的執行心態則是決定政府工作人員在執行活動中力量大小和效率高低的重要因素。對此，周永亮在其《本土化執行力模式》一書中指出，“心態是影響行為的一個重要因素，甚至是影響行為的首要因素，是人的心理活動外化為實踐行為的一個動力源。”而對于心態要素的主要構成成份，他認為，“心態要素包括三個層次的心理活動：態度、激情、信念。”④通過對政府執行工作的考察，筆者發現，當前導致各級政府執行力低下的政府工作人員的不良心態主要包括：執行人員的執行激情缺失、執行態度偏差、執行信念偏失等三個方面。因而，培育政府工作人員的良好執行心態，就必須從治理這三個方面的不良心態著手，大力培育政府工作人員對執行任務熱情投入的工作激情，培育他們必勝的工作信念和積極的工作態度，以及對政府工作的正確的信念和價值觀。要培養執行主體良好的執行心態，可從以下幾個方面來加以努力：

一是以愿景培養政府執行人員良好的心態。愿景不僅可以給政府組織成員提供一個明確的奮斗目標和方向，引導他們樹立信心，克服暫時困難，而且可以激發組織成員的工作激情和斗志，培育他們為美好未來而奮斗的良好心態。因而，必須從本地實際情況出發，為政府工作人員制定一個充滿希望的、現實可行的規劃，通過有效的溝通和展示，使其成為政府工作人員關于未來的美好愿景，培養政府工作人員的信心、激情、樂觀精神和積極向上的精神狀態。

二是以激勵引導政府執行人員樹立良好心態。美國哈佛大學的心理學家威廉.詹姆斯（William James）就發現，一般情況下，員工的能力只能發揮20%-30%，而受到充分激勵后，其能力可能發揮到80%至90%，相當于激勵前的3至4倍。⑤因而，必須建立和完善政府的激勵機制，通過多種形式的獎勵，激發政府工作人員的執行熱情，增強他們做好執行工作的動力和執行責任感，全力以赴地投入到政府的執行工作之中。

三是要以情感培育執行主體的良好心態。對政府機關和政府工作懷有深刻情感的人，就會滿懷感激之情、滿懷責任感地去從事政府的執行工作，就會呈現出良好的執行心態，其執行力也必然是高的。為此，一要加強對政府工作人員的人性關懷，努力解決他們的后顧之憂，增強他們對政府機關的歸屬感和感情；二要加強理想和責任感教育，幫助政府工作人員樹立崇高的工作責任感；三要通過耐心細致的思想政治工作，培養政府工作人員對黨對人民的感激之情，培養奉獻精神和責任意識，引導他們奮發進取，努力工作。

四是要以壓力端正執行主體的心態。沒有壓力就難以有工作的緊迫感，沒有壓力就容易導致安于現狀和得過且過的心態。要建立科學合理的政府公務員的考核機制和嚴格的責任追究機制，使所有的政府工作人員都面臨著考核的壓力及責任追究的壓力，強化他們的責任感，端正他們的執行態度。對那些未能按時完成執行任務或造成失誤的執行者，一定要依照責任追究機制的規定追究責任，對那些不愿做事、也做不了事的人則應給予降職降薪處理，以端正政府執行人員的執行心態，增強工作責任感和緊迫感，推動政府執行任務的有效完成。

三、重塑政府組織架構：加強地方政府執行力建設的關鍵環節

要提升政府的執行力，還要通過改革，重塑政府的組織架構。合理的政府組織架構，可以產生最大程度的綜合效力，導致較高的政府綜合執行力；相反，組織架構不合理，則有可能出現較高的執行磨擦力，損害政府組織的整體執行效應，削弱政府的整體執行力。

十六大報告中明確指出，要“深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，改進管理方式，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革。”⑥這既為我們重塑政府架構，推進政府制度創新提出了明確的要求，也指明了方向。從當前的實際出發，應從兩個方面來推進地方政府組織架構的重塑。

在創新政府組織架構方面。一是要減少縱向政府層級，實現政府組織的扁平化。當前，我國從中央到地方，包括中央—省市—地市—縣市區—鄉鎮的政府，使得政府的指揮路線延長，不僅大大降低了信息傳遞的速度，增加了政府的執行成本，同時也不利于上級政府對下級政府執行政策活動的監控，導致政府執行力下降。必須在考慮政治穩定與地方利益均衡的基礎上，大膽推進政府層級縮減的改革，特別需要減少省與基層政府之間的管理層級。不少學者建議逐步減少甚至撤消地市一級的建制，同時弱化鄉鎮層級政府的作用。這是一個值得考慮的建議，應該在試點的基礎上盡快在全國范圍內推行。此外，還要大力縮減同一層級政府內的組織層次，減少政府執行的中間環節，簡化政府辦事程序，賦予基層執行者以更多的自主權，形成層次簡明、職責明確的扁平化的政府結構。二是要合理調整和理清橫向的同級黨政組織機構。要克服當前各級組織機構職責不清、政出多門問題，厘清和正確劃分政府各部門的職能權限，進一步優化和規范政府各職能部門的配置，要按照綜合職能來設置政府機構，盡量將相同或者相近的職能交由一個行政部門承擔，減少部門職能的交叉重疊現象。三是要精簡領導職數，減少權力碎片化現象。鄧小平早在1980年就指出，“兼職、副職不宜過多”，“副職過多，效率難要提高，容易助長官僚主義和形式主義。”⑦

在創新政府的運行機制方面。一是建立協調的政府權力運行機制，要科學設定和分配權力，促進政府權力結構的合理化，同時要建立規范、嚴密的權力運行程序，確保公民對國家事務和社會公共事務的廣泛參與，保障權力運行的公正、公開、透明和理性化、程序化。二是要創新政府的執行指揮體制和協調體制，簡化手續，提高效率。要進一步明確和劃分政府組織中各級指揮執行主體的指揮權限和相應責任，下放權限，厘清指揮系統內的各自責任，減少中間層次。三是要創新政府的執行流程。這里主要是指政府執行各項特定任務中的一系列有序和完善的步驟或操作方法。缺乏科學的可供操作的執行流程，往往會使政府的執行活動受到人情、關系網、觀念、風俗習慣或者執行者個人主觀意愿等非制度因素的影響和制約，從而出現執行阻滯和執行變形的情況。而構建規范有效的執行流程是排除這些干擾和提高效率的有力手段。要建立由諸多工作環節和步驟組成的科學合理的政府執行流程，促進政府執行行為的規范化、科學化。在這些流程設計中，應當對執行過程中的原則、步驟、邏輯性作出規定，同時必須對一些可依賴的途徑與方法、技術、時間等進行有效的規劃。

四、大力培養政府工作人員的執行力素質：加強地方政府執行力建設的核心內容

一個有執行力的政府，必須首先是一個由擁有高執行素質的政府執行人員組成的政府組織。合適的具有高素質的人才是政府執行力的一個關鍵要素。政府工作人員的執行素質，主要包括執行人員的思想素質和職業技能。在思想素質方面，正如美國的費斯勒（James W. Fesler）和凱特爾（Donald F.Kettl）所強調的那樣，現代官僚必須具有兩種基本品質，“一種是責任：忠實地服從法律、高級官員的指令、效率和經濟標準。另一種是符合倫理的行為：遵從道德標準，避免出現不道德的行為”⑧。在職業技能方面，政府執行者必須具有執行工作中所需具備的一切管理思想、技術、方法和管理藝術等。具體地說，比如政府高層官員必須有正確的執行管理思想以及選才用才的能力，還要具備授權能力和激勵部屬、監督部屬執行的能力；中層官員必須具備較好的領悟能力、指揮能力、協調能力、判斷能力和創新能力，能及時領悟上級的意圖，指揮開展工作和激勵部屬，并能應對復雜的工作情況，創新工作方法；基層官員必須具備領悟力、操作力、應變力和現場控制偏差的能力，能根據實際情況作出正確行動。

提高政府執行人員的執行素質，必須強調建立學習型政府組織。所謂學習型組織，按照美國學者彼得·圣吉（Peter M. Senge）在《第五項修煉》一書中的描述，就是精簡扁平、網絡化、有彈性、能夠不斷學習、不斷自我創新未來的組織。學習型政府組織可以將學習到的知識、經驗擴散到整個政府組織中，促進組織內部各種要素的優化和組織的良性發展。學習型政府組織中的“學習”，并非一般意義上的學習。宋立清認為，學習型政府組織中的“學習”有著特定的含義：其一，它是指“終身學習”，即機關中的所有人員都應該養成終身學習的習慣，不斷學習，持續提高自身素質；其二，它是指“全員學習”，即機關每個層次包括領導層都要全身心地投入學習，形成一種良好的機關全員學習氣氛；其三，它是指“全過程學習”，即學習必須貫穿于政府執行工作系統的整個過程，不能把學習與工作分割，應強調根據工作需要學習，邊學習，邊將學習所得應用于工作之中；四是指“團體學習”，即不但重視個人學習和個人智力開發，更強調機關成員的合作和群體智力（組織智力）的開發。⑨團體學習比個體學習更重要，更符合學習型機關的本質要求。

建立學習型的政府組織，首先要培養彌漫于整個政府機關的學習氛圍，形成政府組織內的學習壓力，促使政府工作人員形成自覺學習和自我學習的良好習慣。其次是要革新公務員的培訓教育體系，建立健全為公務員學習提供多渠道、多時空、多媒體學習機會的培訓機制。要應對新形勢發展的需要，不斷改進和革新政府工作人員的培訓體制和培訓方法，不斷深化和拓展專業業務培訓的范圍，廣泛吸納各領域的信息和知識，提高學習效果。要建立健全政府系統的學習體系，強調終身學習、全員學習、全過程學習和團體學習，以學習激發創新思維、創新方法、創新實踐、創新效率。要強調道德教育，提高政府執行人員的思想素質。諾思指出，意識形態或倫理道德能起到降低一種正式制度的實施成本的作用。要通過宣傳先進的政府官員中的道德典型，確立合乎現代社會的行政價值標準，使廣大政府官員形成將行政理想、行政態度、行政義務、行政責任心、行政紀律、行政榮譽、行政作風等融為一體的行政倫理，牢固樹立強烈的執行責任感和執行意識，以認真負責的執行態度，奉公守法，廉潔自律，積極負責地完成政府執行任務。要制定合理的行政倫理責任制度體系，把行政倫理責任的理念融入到公務員立法及各種法律法規的制定、完善與實踐中，以完善的行政倫理價值觀、行政倫理規范和行政倫理選擇機制，提升政府工作人員的“官德”，確保政府工作人員的執行思想素質。

五、強化監督機制建設：加強地方政府執行力建設的根本保證

恩格斯早就提出，“一切公務人員在自己的一切職務活動方面都應當在普通法庭上按一般法律向每一個民眾負責。”⑩這就說明了加強對政府工作人員監督的必要性。由于種種原因，政府執行過程中經常會出現消極怠慢，或者執行偏差、走樣、中斷的情況，執行監控就是要通過對政府的執行過程進行監控，及時發現和糾正這些執行過程中的不良情況，保證政府執行任務的有效和順利完成。要強化監督機制建設，筆者認為，必須做好以下三個方面的工作：

一是要強化監督機構的權威性。當前，缺乏相對獨立和具有足夠權威的監督機構是對政府執行監督不力和造成政府執行偏差的重要原因。要有效實施監督，首先要推進政府監督體制的創新，切實提高紀檢、行政監察部門的獨立性和權威性。可考慮將地方紀檢部門、行政監督部門直接歸口上級部門管理，由上級監督部門負責其人事編制、工資福利、經費支出等，減少其對當地黨政領導的依賴性，提高其獨立性和權威性，使其能更好地履行對地方政府執行活動的監督職責，防止出現“虛監”、“漏監”現象。要改進各級紀檢部門的監督手段，強化監督合力，建立全方位、多層次的監督網絡，確保對政府執行活動的有效監督。

二是強化社會公眾和新聞媒體對政府執行活動的監督。必須實行政務公開制度。美國早在1966年和1979年就分別制定了《情報自由法》和《陽光下的政府法》等法律(11)，以法律的形式要求政府的政務活動向公眾公開，并以此來監督政府機關的行為。我們也有必要制定類似的政務公開的法律制度，規定政府要定期不定期地向社會公眾發布有關的政務信息，使政府的執行活動置于公眾的關注和監督之下，充分發揮公民、社會團體、大眾傳媒等社會力量對政府執行活動的監督作用，及時糾正政府執行過程中的偏差。要充分尊重新聞自由，保證各種信息的自由、順暢地流動，發揮傳媒的監督作用等。要完善舉報制度，鼓勵和保護社會公眾的舉報行為，使其成為監督政府執行活動的有力工具。

三是要建立和完善執行問責制，加大懲罰力度。要根據政府執行的有關程序，制定主體明確、層級清晰、具體量化的執行崗位責任制，明確規定政府各項執行任務的責任單位、責任部門、責任人及其執行失誤的責任，要加大懲罰力度，對政府執行各項任務過程中出現的問題，不管查到什么人，都要堅決處理，不搞下不為例。對直接關系人民群眾生命財產安全和利益的重大責任事故，對造成國有資產流失或重大損失的責任者，要及時發現，嚴加追究。

①③周永亮《本土化執行力模式》中國發展出版社2004年版，第128，29—30頁。

②莫勇波《政府執行力：當前公共行政研究的新課題》《中山大學學報》（哲社版）2005年第1期。

④轉引自靳諾、鄭永廷、張澎軍《新時期高校思想政治工作理論與實踐》高等教育出版社2003年版，第200頁。

⑤江澤民《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面—在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》《人民日報》2003年2月26日。

⑥《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第321頁。

⑦[美]詹姆斯.W.費斯勒和唐納德.F.凱特爾《行政過程的政治-公共行政學新論》陳振明等譯，中國人民大學出版社2001年版，第367頁。

⑧參見寧立清《關于創建學習型機關的思考》http://www.3xshw.com/conorg.asp，2005年6月18日。

⑨《馬克思恩格斯全集》第3卷，1960年版，第30頁。

⑩丁煌《政策執行阻滯機制及其防治對策》人民出版社2002年版，第318頁。

（責任編輯 慶躍先）