國外循環經濟立法對我國的啟示

摘要：循環經濟是源頭削減廢棄物、提高資源利用效率的經濟模式，是實施可持續發展戰略的重要途徑。我國循環經濟立法尚不完善，發展循環經濟首先需要建立相應的政策法規體系，保障經濟、技術和行政手段的有效實施。本文通過對德國和日本循環經濟立法實踐的總結與分析，回顧了我國循環經濟立法進程，以及存在的問題，對我國循環經濟立法提出具有針對性的建議。

關鍵詞：循環經濟； 立法； 清潔生產； 可持續發展

中圖分類號：D912.6文獻標識碼：Ａ

隨著資源、環境壓力的日益加重，90年代以來可持續發展戰略在全球范圍內得以確立。循環經濟作為提高資源利用效率、源頭削減廢棄物的經濟發展方式，是落實科學發展觀，實現可持續發展的重要途徑。我國循環經濟還處于起步階段，發展循環經濟需要運用法律、經濟、技術、行政等綜合手段，而法律手段是保障其他手段得以有效實施的基礎。因此，循環經濟立法是十分緊迫而必要的。

許多國家把發展循環型經濟、建立循環型社會看作是實施可持續發展戰略的重要途徑和實現形式。德國、日本等許多發達國家相繼提出了建設循環型經濟社會的目標，并通過強化循環經濟立法、調整稅收政策、開展企業污染零排放、努力擴大廢物回收等措施，極大地推動了循環經濟的發展，并取得了很好的經驗，值得我國借鑒。

一、 德國循環經濟法制化

（一） 從廢物處理到循環經濟

在發展循環經濟方面，德國走在世界前列。繼1972年制定了廢棄物的末端處理法之后，1986年頒布了《廢棄物限制及廢棄物處理法》，重點從“如何處理廢棄物”轉移到“如何避免廢棄物的產生”。政府強調要通過節省資源的工藝技術和可循環的包裝系統把避免廢物產生作為廢物管理的首選目標。1991年，德國首次按照“資源－產品－資源”的循環經濟思路制訂了《包裝條例》，把各類包裝物的回收規定為國民義務，要求德國生產商和零售商對于用過的商品的包裝，首先要避免其產生，其次要對其回收利用，其目的是要大幅度減少包裝廢棄物填埋與焚燒的數量。1992年通過的《限制廢車條例》規定汽車制造商有回收廢舊車的義務。德國法律規定，自1995年7月1日起，玻璃、馬口鐵、鋁、紙板和塑料等包裝材料的回收率要達到80%。

在主要領域進行了一系列實踐后，1996年德國又公布更為系統的《循環經濟和廢物管理法》，把廢棄物處理上升到發展循環經濟的高度，并建立系統配套的法規體系。這部法律明確提出“本法律的目的是促進循環經濟，保護自然資源，確保對廢物按有利于環境的方式進行清除”，環境保護戰略發生根本性轉變，由過去的末端治理轉向源頭控制。

這部新的廢物管理法確立了發展循環經濟的基本要求，規定了解決廢物問題的優先順序是避免產生-循環使用-最終處置，并且把資源閉路循環的循環經濟思想從包裝問題推廣到所有的生產部門。其要義是，首先要減少經濟源頭污染物的產生量，因此，工業界在生產階段，消費者在使用階段，就要盡量避免各種廢物的排放；其次是對于源頭不能削減又可利用的廢棄物和經過消費者使用的包裝廢物、廢舊貨物等要加以回收利用，使它們回到經濟循環中去；只有那些無法利用的廢棄物，才允許作最終的無害化處置。該法還規定了產品制造者在產品生命周期管理過程中的責任，對于某些特定的產品，只有具有明確的回收可能性時，才容許投入市場。

（二）德國循環經濟發展原則

德國發展循環經濟主要采取了這樣幾條原則：一是生產者負責的原則，即誰生產、誰負責回收。如汽車生產商有責任回收報廢的汽車，并承擔處置費用。這樣就促使生產廠商從一開始就注意環保，考慮到將來商品報廢后的回收問題。二是行業自律的原則，政府鼓勵工業界自覺自愿地執行《循環經濟法》。如德國飲料包裝行業規定，72％的包裝物必須進行二次利用。三是透明原則，即生產廠商有責任公開商品的生產過程，使消費者有選擇商品的權利。目前德國正在開展大規模的環保行動，原則是力圖從源頭控制污染，減少不必要的浪費。

德國的廢物管理新哲學和新經濟實踐對世界產生了很大的影響。90年代以來，歐盟諸國、美國、日本、澳大利亞、加拿大等國都已相繼制定了鼓勵廢物或副產品回收、綠色包裝等方面的法律，并提出了包裝廢棄物的回收、復用或再生利用的具體目標。其中，歐盟規定到2003年報廢汽車的回收利用率達到重量的85%。

二、 日本推動循環經濟立法

日本雖然早在1970年制定了廢棄物處理及清掃法，但從循環經濟角度的立法晚于德國。與德國先在有關具體領域實施循環經濟思想然后建立系統整體的循環經濟法規不同，日本是先有總體性的再生利用法，然后向具體領域進行推進。

（一）逐步建立循環經濟法規

1991年日本制定《關于促進利用再生資源的法律》，其目的為了減少廢棄物、促進再生利用以及確保廢棄物的適當處理。日本1996年制定《家電回收利用法》（到2001年開始實施），該法貫徹“污染者付費”的原則，規定市民應負擔回收處理費用。1997年又頒布《容器包裝再利用法》，該法明確生產商和市民對容器包裝物具有回收的責任。90年代以來日本逐漸建立起了相互呼應的循環經濟法規。2000年成為日本建設循環型經濟社會史上關鍵的一年，召開了“環保國會”，通過和修改了多項環保法規，如：《推進形成循環型社會基本法》、《特定家庭用機械再商品化法》、《促進資源有效利用法》等；對不同行業的廢棄物處理和資源再生利用作了具體規定。目前，日本已經頒布了《推進建立循環型社會基本法》、《有效利用資源促進法》、《家用電器再利用法》、《食品再利用法》、《綠色采購法》、《建筑及材料回收法》、《容器再利用法》等7項法律，并在2001年4月之前相繼付諸實施。

（二）促進循環型社會體系的建立

循環經濟在日本的提出和不斷發展，是由于日本一直沿用大量生產、大量消費、大量廢棄的傳統經濟模式，隨著經濟發展和人口增加導致生活垃圾排放總量的不斷增加；特別是70年代以后全國的廢物排放量一直呈增加的趨勢，垃圾填埋場日趨飽和。為促進垃圾的減量排放和提高垃圾的循環利用率，1991年以來，日本政府對70年代頒布的《廢物處理法》進行了多次修訂，增加了生活垃圾分類收集和循環利用等內容，并將此作為國民的義務以法律形式固定下來。1994年又一次修訂的《廢物處理法》，強化了產業廢物聯單管理制度和對非法投棄的懲罰處理措施，促進了產業廢物的“3R”化（Reduce－Reuse－Recycle，即減量化，再利用，再循環）進程。1997年，生活垃圾的排放量從1991年的每人每天1.118公斤下降到1.112公斤，資源垃圾的再使用與循環利用率為13.4%，比1991年提高了3.2個百分點。1997年以后，在《容器包裝循環利用法》的指導下，在全國范圍內開始對塑料飲料瓶進行回收，1999年的回收率已達到了23%，鋁罐和玻璃瓶的回收率都接近80%；鐵罐的回收率超過了80%。

1999年7月，日本產業結構審議會發表了一份《關于促進循環型經濟體系的建立（循環經濟展望）》的報告，指出資源和環境是制約日本21世紀經濟持續發展的兩大因素。日本要在21世紀繼續保持世界經濟強國的地位，就必須從大量生產、大量消費、大量廢棄的傳統經濟模式轉向循環經濟發展模式，即以最低的資源投入達到最高效率的使用和最大限度的循環利用，實現污染物排放的最小化或零排放。

三、 我國循環經濟立法現狀

我國自上世紀70年代以來，陸續制定了一些鼓勵開展資源綜合利用的政策措施，但至今還沒有一部循環經濟的專門法律。目前國內的循環經濟已從企業層次推廣清潔生產，鼓勵企業內部資源循環利用，促進不同產業部門之間形成生態工業鏈，發展到在一些省市和地區開展區域性循環經濟發展的試點；通過建立相應的經濟機制和制定配套的政策，推動循環型社會的建設。

1973年第一次全國環境保護工作會議通過了《關于保護和改善環境的若干規定》，提出努力改革生產工藝，不生產或少生產廢氣、廢水、廢渣。在1983年國務院頒布的《關于結合技術改造防治工業污染的決定》、1985年《關于加強資源綜合利用的若干暫行規定》和1998年《建設項目環境保護管理條例》中，都作出了關于資源綜合利用、發展清潔生產的規定。分別于1991年、1995年和1997年頒布的《水土保持法》、《固體廢物污染環境防治法》和《節約能源法》等單項法中也作出了有關資源綜合利用、提高資源利用率的規定。

我國2003年實施的《中華人民共和國清潔生產促進法》是一部重要的有關循環經濟的立法，這是我國第一部以提高資源利用效率、實施污染預防為主要內容，專門規范企業清潔生產的法律規范。該法的公布實施，表明我國發展循環經濟是以法制化和規范化的清潔生產為開端，這是實施可持續發展戰略的歷史性進步。

2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》第3條明確規定促進清潔生產和循環經濟發展，設計了生產者責任延伸制度、產品和包裝物強制回收等制度，為發展循環經濟奠定了良好的制度基礎。2004年和2005年相繼出臺了《環境影響評價法》和《可再生能源法》等，均提出了發展循環經濟相關方面的要求。《廢舊家電及電子產品回收處理管理條例》、《清潔生產審核暫行辦法》、《中國節水技術大綱》等法規相繼出臺。

各地也出臺了地方性法規，到2003年，陜西、遼寧、江蘇等省及沈陽、太原等城市先后制訂了地方清潔生產政策和法規。貴陽市頒布并實施了《貴陽市建設循環經濟生態城市條例》。這些均為各地依法推循環經濟的發展奠定了基礎。

隨著有關循環經濟立法的不斷推進，我國在發展循環經濟的實踐方面也頗見成效。1993年我國利用世行項目在釀造、造紙、化工等行業開展清潔生產試點。國家有關部門重點支持了一批重大清潔生產技術開發及產業化示范項目，先后在20多個省（區、市）、20多個行業、400多家企業開展了清潔生產審計，建立了20個行業或地方的清潔生產中心，并廣泛開展清潔生產培訓，有效提高了企業污染預防能力。

推進生態工業、生態農業和循環經濟試點建設。國家環保總局已經批準了14個各種類型的生態工業示范園區。從20世紀90年代起，農業部在全國批準了兩批各51個生態農業示范縣。2004年，國家發改委提出將循環經濟的理念貫穿到“十一五”規劃的編制工作中，無論是規劃綱要，還是各類專項規劃、區域規劃以及城市總體規劃，都將把發展循環經濟放在突出的位置，并且會同相關部門組織在全國范圍內開展生態省市建設和循環經濟試點。

四、 我國循環經濟立法存在的主要問題

雖然我國在循環經濟立法和實踐上取得了令人矚目的成就，但是由于我國轉型時期市場機制不完善，還存在著一些與發展循環經濟不相適應的制度、政策和運行機制，制約了循環經濟的發展。

（一）市場機制不完善，合理的資源和環境產權制度有待建立。要從真正意義上實施可持續發展戰略，需要將生態環境和自然資源作為經濟要素來實施對經濟的管理。由于沒有明確界定產權的自然資源和環境容量具有公共物品性質，而環境污染造成的損失又不受行政區域限制，地方政府在短視的、盲目的發展觀誘使下，違背科學發展觀，過度開采使用自然資源，破壞環境，造成上下游或地區之間的利益不協調，不利于循環經濟發展，也不利于和諧社會的建設。

（二）配套制度欠缺，執行和監督乏力。雖然2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》中提出生產者責任延伸制度、產品和包裝物強制回收等制度，但是由于尚未形成基于市場的激勵機制，包括企業資源再生利用的收費體系和激勵機制，節約使用資源的激勵機制，也缺乏有效的技術支持機制和監督機制等，影響了循環經濟政策的實施。

（三）現行政策法規存在與發展循環經濟不相適應的內容。以現行資源稅為例，由于征收范圍窄，稅率較低，稅收收入大多歸地方所有，從效果來看，并沒有起到糾正地方對資源過度開發的作用，不能有效促進循環經濟的發展。西部一些缺水地區制定水價過低，不足以反映水的資源稀缺性，而某些地方政府為了吸引投資，對工業園區實行特殊政策，如減免水資源收費，這都不利于推動水的循環利用。西部對外來投資優惠的土地政策也不利于土地的合理和節約利用。

（四）以政府推動為主，尚未形成公眾主動參與的局面。在推進循環經濟的過程中，政府發揮了重要作用，但是采取的手段以命令控制型的行政手段為主，沒有提供公眾參與的有效途徑，無法保障公眾參與到循環經濟政策制定、執行、監督等各個環節。而循環經濟政策的實施需要監管成本，如果只依靠政府的監管，會帶來高昂的監管成本，效率也很難提高。

（五）地方立法和專項立法仍顯薄弱。雖然我國在循環經濟方面已經有了一些地方立法，在一些專項法律中也涉及了循環經濟內容，但是發展循環經濟要考慮各地的資源和環境稟賦，建設循環型社會涉及到生產、產品、服務、消費等諸多方面的資源節約和循環利用，這就需要有更完善的的地方立法和專項法律體系來保障循環經濟在全社會的推行。

五、 循環經濟立法的建議

針對我國循環經濟政策不完善的現狀，借鑒德國、日本等發達國家的成功經驗，應加快循環經濟立法，建立適合于我國循環經濟發展的制度體系和運行機制。主要體現在以下幾個方面：

第一，完善市場機制，建立有利于循環經濟發展的自然資源、環境產權和價格制度。通過對自然資源開采權、使用權、排污權的界定，糾正市場失靈，鼓勵資源的合理開發和有償利用，調整現有資源價格體系。一方面，對于資源消耗和污染強度大的行業，通過價格機制促進產業結構調整，采用清潔工藝，減污降耗，從而使企業的外部不經濟性內部化。強化財政稅收等經濟手段，引導循環經濟產業的建立與發展。對從事資源綜合利用和環境保護的企業和個人，通過稅收優惠和政府補貼政策，使得循環利用資源和環保產業能夠獲得社會平均利潤率，使由此產生的外部效益也得以內部化。政府應設立專門的循環和綜合利用技術研發基金，重點支持再生資源回收處理和再利用技術的研究與開發。

第二，建立配套監督、考核與評價制度，確保循環經濟各項法律、規章和制度得以貫徹執行。循環經濟立法除了規定生產者責任延伸制度外，還要建立消費者責任制度和政府責任制度。工業企業等生產者應從源頭控制廢棄物產生，對產生的廢物執行誰生產誰回收的原則，并向消費者傳遞其產品及包裝是否對環境友好的信息。對消費者，要鼓勵公眾參與，倡導綠色消費意識，選用對環境友好的產品及包裝，減少浪費。各級政府和產業部門作為管理者，應大力推行環境保護和資源管理的制度創新，采取和市場相結合的循環經濟促進機制，積極培育市場，為生產者和消費者提供循環利用技術、政策和市場信息，提高管理效率。

第三，對現行政策法規中不適應循環經濟發展的部分進行調整，促進政策的協調性，推動循環經濟穩步發展。清理整頓各級政府和部門關于資源開發利用的財稅、定價、土地、投資、金融等政策，修訂與循環經濟發展不相適應的部分，采取綜合手段統一協調推動循環經濟建設。

第四，鼓勵在循環經濟建設的各個環節引入公眾參與機制。由于公共政策的目的是為了使社會效益最大化，引入公眾參與對提高政策效率和效益都有積極的意義，在制定和執行政策的過程中都要體現民主意識。在循環經濟法律中要鼓勵公眾參與到循環經濟建設的各個環節，包括循環經濟規劃的編制與評價、循環經濟指標的確定、循環經濟目標完成情況的考核監督等。

第五，逐步完善地方立法和專項立法，作為循環經濟法的補充和完善。借鑒國際經驗，成功的循環經濟立法是由單行法向綜合性全方位多層次循環經濟法律體系發展的過程。我國在制定國家級的循環經濟法的同時，要抓緊制定與行業、區域相關的專項法規和規章，形成完善的，有利于在各地區、各行業推行循環經濟的法律框架。

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（責任編輯 顧 錦）