我國法律援助制度的完善

摘要：我國目前初步形成現代法律援助制度的框架，但并未形成完善的現代法律援助制度。在發展與完善我國法律援助制度的過程中，法律援助國家責任性質的強化、供需矛盾的緩解與專項法的制定是最具有必要性與緊迫性的三個問題。

關鍵詞：法律援助制度； 定位； 完善

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：Ａ

法律援助又稱法律救濟或法律扶助，是指國家對某些經濟困難或特殊案件當事人給予減、免費用提供法律幫助的一項法律制度。我國目前已初步形成現代法律援助制度的框架，但并未形成完善的現代法律援助制度。在向完善的現代法律援助制度發展的過程中，我國尚存在急需解決的問題。

一、我國法律援助制度的歷史與現狀

我國歷史上長期處于封建社會，自然經濟長期占據絕對統治地位，商品經濟從未得到過充分的發展。與此相應，父系家長制和家庭倫理觀念束縛嚴重，形成了根深蒂固的以家族和家庭為本位的法律體系，廣大成員處于無權地位。此外，君主專制一貫到底，長期缺乏民主傳統；國家權力集中于皇帝一身，人民的基本權利和自由被剝奪，①（ p.5） 導致法律不發達，法律觀點淡薄和不普及。人民沒有訴權也不愿訴訟，更不用說獲得法律援助。推翻封建王朝后的北洋政府時期、國民黨統治時期，法律援助是個別的慈善行為。新中國成立早期、文化大革命時期，法律援助法制化的任務也沒有或不可能提上日程。在相當長的時期中，社會正義以主張群體權利為核心，以至壓倒并替代個人權利；政治權威空前強化，儼然成為社會正義的化身。以往戰爭、社會動亂所導致的對基本生活秩序的需求從另一側面強化了政治權威，遏制個人權利與自由的享有；謀求社會正義無需通過法律，法律本身也難以進入社會生活。②（ p.26-31）

改革開放以來，隨著民主法制建設進程的日益加快，公民的法律意識和對法律保護的需求不斷擴大。③（ p.55） 為了貫徹憲法所規定的“公民在法律面前一律平等”、“被告人有權獲得辯護”的原則，一系列法律、法規對法律援助的某一方面作出具體、零散的規定，但尚未系統化。如，1990年《律師業務收費管理辦法》第12條對律師在六種情形下減免費用作了規定；1991年《民事訴訟法》第10條規定對無力交納訴訟費用的當事人可以實行減、緩、免交訴訟費用；1993年《律師職業道德和職業紀律規范》規定律師必須“積極履行為有經濟困難的當事人提供法律援助的義務”，要求律師“不得拒絕律師事務所指派為無能力交納費用的當事人提供法律援助”，“不得拒絕承辦人民法院為刑事被告人指定辯護人的案件”。1996年修正后的《刑事訴訟法》第34條，規定法院應當或可以指定承擔法律援助義務的律師為經濟困難或其他原因沒有委托辯護人的公訴案件中的被告人及特定案件（被告人為盲、聾、啞或未成年人或被告人可能被判處死刑的案件）中沒有委托辯護人的被告人辯護。1997年實施的《律師法》第一次將法律援助寫入該法第41條，并在第43條規定：“法律援助的具體辦法，由國務院司法行政部門制定，報國務院批準”。國務院“三定方案”進一步明確賦予司法部“指導、監督全國法律援助工作”，從而首次將我國組織管理法律援助的機關定位為司法行政部門。

1997年5月，司法部頒布了《關于開展法律援助工作的通知》，從而拉開了法律援助法制化、規范化建設的序幕。國務院頒布并于2003年9月1日起正式實施的《法律援助條例》意義深遠地明確規定了法律援助是政府的責任，國務院司法行政部門監督管理全國的法律援助工作，縣級以上地方各級人民政府司法行政部門監督管理本行政區域的法律援助工作。直轄市、設區的市或者縣級人民政府司法行政部門根據需要確定本行政區域的法律援助機構。法律援助機構負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合條件的公民提供法律援助。

這一切，表明現代法律援助制度的框架已經初步形成。目前，我國共建成法律援助機構3000多個，專職人員12000多人，近60%有律師資格。據不完全統計，自1997年至2005年6月，各級法律援助機構共接待解答法律咨詢681余萬人次，辦理法律援助案件90多萬件，有近97萬人次通過法律援助維護了自己的合法權益，產生了積極有益的社會效果，充分體現了法律援助的保障作用。④

然而我們在肯定成績之余也必須正視現實，必須清醒地認識到我國并未形成完善的現代法律援助制度。因為完善的現代法律援助制度必須以國家責任的確立與貫徹為標志，具體表現在以下三方面：一是從立法上，法律援助作為一種國家責任，寫入基本法律甚至憲法或憲法性文件中；二是在機構、人員上，刑事法律援助完全由政府專設法律援助機構與公職律師來承擔，刑事案件以外的援助活動由公職律師承擔為主或由私人組織或私人律師在國家宏觀控制下承擔；三是在經費來源上，法律援助資金主要來源于國家財政撥款，一部分來源于個人和社會團體的捐贈。⑤（ p.9-13） 而在我國，法律援助作為一種國家責任并未寫入基本法律與憲法。《法律援助條例》雖然首次確立了法律援助的政府責任即國家責任性質，但仍是國務院制定的行政法規而非基本法。在機構、人員方面，我國法律援助基本上還停留在由律師協會、社會執業律師免費義務或領取超低補貼提供援助而非公職律師承擔為主的階段。據司法部法律援助中心統計，目前全國平均每件法律援助案件辦案補貼費僅有60元。⑥在經費來源上，由于《法律援助條例》第3條只是原則性地規定了縣級以上人民政府應當為法律援助提供財政支持，卻并未將法律援助經費納入政府財政預算，故政府支持力度的大小、資金投入的多少也就由政府隨意而為了。

二、我國法律援助制度的完善

在我國建設完善的現代法律援助制度的過程中，法律援助國家責任性質的強化、供需矛盾的緩解與專項法的制定，是最具有必要性與緊迫性的三個問題。

（一）強化法律援助的國家責任性質

主要措施有二：一是對現有的國辦律師事務所進行“轉向”改造，在重新組建和規范的基礎上，使其成為由國家核撥編制和經費，專門從事公益性法律服務的機構，⑦（ p.6） 即成為從事法律援助服務的政府法律援助專門機構。這樣做，既不需要增加編制，可減輕政府負擔，又可以充分發揮國辦律師事務所律師在公益法律服務業務方面經驗豐富的優勢。二是要加大各地方政府對法律援助資金的投入力度，不能僅依賴中央政府的撥款。目前我國地方政府在法律援助的投入上沒有一個最低保障，絕大多數地區的法律援助所需要的經費尚未納入地方財政預算，這一點急需改善。法律援助資金的相當一部分應當來源于地方政府財政，如美國全國用于法律援助的資金有1/3來源于聯邦政府，其他2/3來源于地方政府財政和民間捐助。⑧在我國，使用中央政府撥款的手段應主要用來縮小由于各地區經濟發展不平衡所帶來的地方政府撥付援助金費上的差距，從而使不同地區的公民享有一定程度上的平等待遇。

（二）緩解法律援助的供需矛盾

我國在法律援助方面最大的國情便是供需矛盾突出，主要表現在資源的有限與需求的無限之間的巨大反差上。資源有限既體現為提供法律援助的人手有限，又體現在國家所撥付的法律援助經費有限上。目前我國資源因素的制約已經明顯限制了公民獲得法律服務的廣度和深度。據悉，全國法院審理案件已高達600萬件以上，其中有幸享受到“法律援助”和“司法救助”的不足5%，這說明這項利國利民的“陽光工程”還有待繼續開發。⑨

緩解供需矛盾，整體上須從以下幾個方面著手：首先，對法律援助案件范圍與受援對象作出必要的限制。法律援助案件范圍和受援對象的確定受到國家的法律傳統、法律制度等多方因素的影響，其中最現實、最直接的影響因素是法律援助的資金和人員。在我國法律援助財力和人力均有限的情況下，只能通過縮小法律援助案件范圍和限制法律援助受援對象來達到減少法律援助案件總量的目的，從而適應經費和人手短缺的現實。從理想的角度來看，所有無力支付法律服務費用的貧窮者以及所有刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人，不論案件性質、種類、階段如何，均應無條件地得到國家的法律援助。然而，這對于我國和其他經濟不發達國家還是難以實現的理想。正如南非Didcott法官在S訴khanyile and Another一案中所強調的那樣，在面臨律師人員短缺的情況下賦予每名貧困被告人獲得律師辯護權將會使刑事審判制度陷入一片混亂。⑩（ p.126） 在特定的國情下，理想必須與現實的各種限制性因素相妥協，因而我國當前對法律援助案件范圍和受援對象加以合理限制有其必要性。現行《法律援助條例》在援助案件范圍上，以列舉方式規定可申請援助事項以及將受援對象界定為公民（不包括法人與組織）的作法是適合我國國情的。其次，由于訴訟案件法律援助要遠遠高于非訴訟案件法律援助所需人力、財力，因而我國應當重視發揮傳統的調解或和解等解決糾紛機制，以減少訴訟，從而使新生的法律援助機構不至于負擔過重。此外，國家應當加大普法宣傳力度，通過開展廣泛的宣傳教育活動，以及向公民免費提供法律資料和信息等，使人們在日常生活中就自覺地用法律來維護自己的權利而不是等到權益已受侵害才通過訴訟來維護自己的權利，即讓公民懂得通過積極預防使自己的權益免受侵害。

為解決我國提供法律援助人手不足（主要是專職律師嚴重缺乏）問題，我國必須采用混合式的提供模式，在大力發展專職律師隊伍的同時，充分利用社會執業律師、公證人員、基層法律服務工作人員、實習律師等人力資源，積極推動建立法律援助社會志愿者體系，廣泛動員和接納有志于從事法律援助的社會法律專業人才參加法律援助事業。主要措施有：一、在專職律師不足或者在邊遠農村、人口稀少等不需要設置專職律師的地區，由國家付費給社會執業律師等法律服務人員去完成法律援助工作。這既緩解了某些地區沒有或缺乏專職律師的問題，又提高社會執業律師等法律服務人員參與法律援助案件的積極性。二、要求所有獲得律師資格但未獲得執業證書的實習律師在一年的實習期限內，必須專門從事法律援助業務。由于我國《律師法》已規定訴訟代理、辯護業務必須由律師進行，為保持與《律師法》規定的一致性，因而實習律師只能從事法律援助業務中的非訴訟代理、咨詢業務。這樣，既有利于解決律師不足的問題，又在擴大法律援助人員隊伍的同時在后備律師隊伍里培育激發一種社會責任感。三、在各法學院設立類似“法律商店”、“法律診所”的機構，由法學院的師生為本社區的貧困者提供法律援助。對教師，政府按照其提供法律援助案件的數量與質量支付薪金；對學生，可將提供法律援助活動作為他們的一門社會實踐課程，他們完成這門課程將得到學分。這種做法，既為學術界和學生提供了實踐與認識社會的窗口，又為法律援助開發了豐富的潛在資源。四、充分利用社團優勢，逐步建立起以工會、共青團、婦聯、殘聯等社團維權部門為依托的法律服務網絡。如實踐中開展的職工法律援助就是在全國總工會、地方總工會職工法律援助機構的指導下，由工會法律服務機構和工會法律工作機構的律師、工會法律工作者等法律服務人員，為經濟困難的職工給予減、免收費，提供法律幫助的制度。上海市總工會最早開展職工法律援助。至2000年，全國已經有12個省和直轄市、2個自治區（新疆、廣西）開展了職工法律服務工作。(11)（ p.5）

為解決援助經費不足的問題，除了依靠政府資金外，還必須采取以下措施：

其一，借鑒世界上其他國家的作法，拓寬資金的來源渠道，建立法律援助基金會。其資金可大部分來源于國家財政，部分來源于社會集資或捐贈，還可以從律師管理費中提成一部分。此外，我國還可嘗試實行法律保險制度，從而使保險金成為節省法律援助辦案經費的重要途徑；規定公民每年支付保險公司少量的保險費，一旦公民確需法律服務時，保險公司即須為其支付數倍于保險費的法律服務費用。在西歐，許多國家實行法律保險制度。英國規定一人一年支付300英鎊的保險費，即可由保險公司為其支付達18000英鎊的法律服務費用。(12)（ p.109） 瑞士公民每人每年支付保險費約150瑞士法郎，保險公司每年支付保險費約300瑞士法郎，如果發生法律糾紛需要打官司則由保險公司向律師支付費用。因此，在瑞士凡購買司法保險的公民均不享受法律援助。(13)

其二，建立社會執業律師無償援助職業責任制度。盡管社會職業律師不具有無償提供法律援助的法定義務，但社會職業律師在力所能及的范圍內無償提供包括法律援助在內的公益活動卻是其職業責任，這種職業責任以律師職業道德為基礎。由于律師的職業要求律師比一般人具有更高的道德水準，因而這種職業責任與一般意義上的道德義務有所不同，——雖以自愿性為前提，但具有一定的強制性。因此，律師協會作為律師行業的自律性管理組織，可以將廣大律師的意志上升為律師協會的集體意志，以規章和決議的形式要求律師為法律援助作出貢獻。如，美國律師協會職業行為示范準則修正案規定，每個律師每年至少應當提供50小時的無償公益活動，其中“最大量”的應該投入于為窮人服務的法律服務中。(14)（ p.180） 這樣做的前提是：律師協會真正成為一個獨立的律師行業自治組織，而不是國家司法行政機關的附庸；規章或決議的通過真正體現了大多數律師的意愿，而不是出于官方的壓力。(15)（ p.248） 否則，由律師協會要求律師為法律援助承擔職業責任，就與國家法律強制律師承擔法律援助義務無太大區別。社會執業律師無償援助職業責任制度的建立，有利于改進律師在公眾心目中的形象，又在客觀上阻止了律師職業目前所面臨的被完全商業化的威脅。我國可以規定每名律師一年承辦不少于兩件法律援助案件或支付一定數量的義務代償金。社會職業律師可以自愿選擇這兩種方式中的一種來履行其法律援助職業責任。義務代償金由未承辦法律援助案件的律師向所屬律師協會支付，律師協會可用義務代償金安排其他律師承辦法律援助案件。對于每名律師來說，兩件法律援助案件是一個很小的數目，然而所有律師加起來所承擔的法律援助案件總量卻是一個龐大的數字。這種參與的平均化有利于解決法律援助人手缺乏的問題，也在一定程度上解決了當前我國少數盡職律師因承擔超額法律援助案件導致經濟、精神壓力過重的問題。

（三）制定專門的《法律援助法》

在立法體例上，國外有關法律援助的立法規定主要有兩種形式。一、分別立法，即先在憲法中確立原則，后在相關立法（多為訴訟法和律師法）中加以落實，如日本、泰國、德國、英國等；二、統一立法，即在憲法中確立原則，另就法律援助專門立法，如瑞典、法國等。(16)（ p.23） 我國以2003年《法律援助條例》的實施為分界點，之前采用的是分別立法形式，之后采用的是統一立法形式。《法律援助條例》第一次在我國以統一立法的形式，分5章（總則、法律援助范圍、法律援助申請和審查、法律援助實施、法律責任）對法律援助制度作出較為系統的規定。其所采用與確立的統一立法形式在我國比分別立法形式更具合理性，主要原因在于：法律援助的業務范圍在我國除了訴訟案件外，還包括非訴訟案件及公證、仲裁案件等，這些業務范圍是我國三大訴訟法所無法包容的；此外，我國的法律服務者，除律師外還包括公證員、基層法律服務工作者，這兩類主體是《律師法》無法規定的。

然而，由于我國《法律援助條例》規定的不完善以及行政法規的效力屬性，導致在具體實施中顯示出諸多漏洞，突出表現為以下兩方面：一是對有關問題規定不明或沒有規定。如，在法律援助受援對象的規定上，《法律援助條例》通過第1條明確了法律援助的對象為經濟困難的公民。然而對“經濟困難”的全國統一底線標準并未規定；而且，將經濟困難作為受援的唯一條件也不符合國際慣例。國際上普遍要求受援對象除了具備“確因經濟困難，無能力或無完全能力支付法律服務費用”外，還要具備“有充分理由證明為保障自己的合法權益需要法律幫助”之條件。(17)（ p.70） 再如，《法律援助條例》通過第23條規定了對于律師承辦法律援助案件的辦案補貼。然而由于對“補貼”的內涵未作明確界定，到底是辦案經費外之報酬還是辦案經費不明確，導致各地作法不一，一些地方律師能領到辦案經費外之報酬，而另一些地方律師承擔法律援助無報酬僅能領到辦案經費。二是對有關問題無法加以規定。如，《法律援助條例》對一些法律援助涉及的關系就無法加以規定與調整。法律援助機構與律師、公證、基層法律工作管理部門等司法行政內部相關業務部門之間的關系，作為行政法規的《法律援助條例》當然可以予以規定與調整；然而由于我國采用的是混合式的法律援助提供模式，因而還會涉及到法律援助機構與社會團體、行業組織和民間機構之間的關系，法律援助機構與編制、財政、法院、檢察院、立法機關等部門的關系，這些連基本法效力屬性的《律師法》和三大訴訟法都不能加以調整，《法律援助條例》更顯得無能為力。

可見，制定統一的具有法律效力屬性的《法律援助法》具有現實必要性與緊迫性。同時由于我國地域廣闊，各地區經濟發展很不平衡，這又要求我國法律援助的立法，應當在國家統一標準和原則性規范的前提下，賦予地方一定的靈活性，即由各省、自治區、直轄市依據《法律援助法》，結合本地情況制定實施細則。

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（責任編輯 顧 錦）