物權(quán)法草案：博弈中走向成熟

已經(jīng)全國人大常委會六審的物權(quán)法草案，與每位百姓的利益息息相關(guān)。自從2002年12月啟動物權(quán)法立法進(jìn)程以來，圍繞諸多焦點(diǎn)問題，社會各界展開了廣泛討論。物權(quán)法草案在激烈的博弈中逐漸走向成熟。

保護(hù)私產(chǎn)與保護(hù)公產(chǎn)之爭

到底以保護(hù)私有財產(chǎn)為主，還是以保護(hù)公有財產(chǎn)為主，成為中國最高立法機(jī)關(guān)在制定物權(quán)法過程中面臨的最大爭議。在物權(quán)法草案修改過程中，有人提出：“物權(quán)法是私法，首先應(yīng)該保護(hù)私有財產(chǎn)，按照先私人、再集體、后國家的順序加以保護(hù)。”

中共十六大關(guān)于“完善保護(hù)私人財產(chǎn)的法律制度”的要求和憲法修正案“私產(chǎn)入憲”的重大舉措，使相當(dāng)多的人在很大程度上將制定物權(quán)法與保護(hù)私有財產(chǎn)簡單劃上等號，而另一方面，近年來屢屢發(fā)生的國資流失大案，又讓許多人意識到了保護(hù)公產(chǎn)的重要性。

曾幾何時，因經(jīng)營失誤，中國儲備棉管理總公司虧損近10億元，中航油的虧損額更高達(dá)5億多美元。而發(fā)生于2004年的“郎顧之爭”(香港中文大學(xué)教授郎咸平質(zhì)疑科龍電器董事長顧雛軍采取多種手段“套取”國有資產(chǎn)，不久前這場爭論的當(dāng)事人之一顧雛軍被捕)，更使國有資產(chǎn)流失成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

在這種情形下，通過立法加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的保護(hù)，防止被不法之徒侵吞，成為不少人的熱切期待。一些常委會組成人員在審議時也要求在物權(quán)法草案中增加條款，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的保護(hù)。

全國人大法律委員會認(rèn)為，“制定物權(quán)法，既要體現(xiàn)中國的基本經(jīng)濟(jì)制度，也要體現(xiàn)對國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)和私有財產(chǎn)的平等保護(hù)原則。”“中國實(shí)行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，它的社會主義性質(zhì)是由國家的基本經(jīng)濟(jì)制度、特別是居于主體地位的公有制經(jīng)濟(jì)決定的，同時對屬于不同市場主體的財產(chǎn)給予平等保護(hù)又是市場經(jīng)濟(jì)的一條基本原則。”

北京大學(xué)法學(xué)院教授、物權(quán)法草案專家組成員王軼指出，物權(quán)法是民法的組成部分，對民事主體進(jìn)行平等保護(hù)體現(xiàn)了民法的基礎(chǔ)性原則。

已經(jīng)六審的物權(quán)法草案汲取了各方的意見，集中體現(xiàn)了“公私兼顧”的原則。草案指出：“國家堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，保障公有制經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展，鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保護(hù)國家的、集體的、私人的合法權(quán)益。”

新的草案還規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”

在國有資源管理問題上，六審草案著重對防止企業(yè)并購造成國資流失作出了規(guī)定：違反國有資產(chǎn)管理規(guī)定，通過企業(yè)改制、合并分立、關(guān)聯(lián)交易等，低價轉(zhuǎn)讓、集體私分、擅自擔(dān)保或者以其他方式造成國有資產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。增加了“合并分立”的規(guī)定。

國務(wù)院國資委有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，在國有企業(yè)并購重組過程中，“蛇吞象”、政府“拉郎配”、“合并報表”式的虛假重組、非相關(guān)產(chǎn)業(yè)重組等是導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的典型方式。

70年后房子歸誰

70年后住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿，老百姓的房子怎么辦？物權(quán)法草案初審時，有人“解釋”說，國家可以依法收回，而只需要給房主“相當(dāng)于磚頭瓦塊成本”的補(bǔ)償金。這一說法，讓許多百姓為70年后自己住宅的命運(yùn)焦慮不已，成為物權(quán)法草案公開征求意見時百姓最為關(guān)注的焦點(diǎn)話題。

“中國老百姓從改革開放到今天，好不容易有了房子可以傳下去，可到了孫子那一代，房子的情況還說不清，多讓人不放心！”全國人大代表王煥永建議要對這一問題認(rèn)真推敲，不要留后遺癥。

在公開征求意見時，不少人提出，住宅用地使用權(quán)最長出讓期限為70年的規(guī)定過短，不利于保護(hù)私人財產(chǎn)，建議延長出讓期限；關(guān)于續(xù)期的土地出讓金問題，有人提出，應(yīng)當(dāng)通過召開聽證會等形式合理確定。

物權(quán)法草案第五稿對這個問題曾規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期；建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)；續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定。私人在購得房產(chǎn)70年后，可通過向國家交納土地轉(zhuǎn)讓金而繼續(xù)使用。

有人認(rèn)為這種規(guī)定將上述兩個重大問題授權(quán)政府通過行政法規(guī)確定，而行政法規(guī)的制定者往往是相關(guān)的行政管理者，這無疑又使房屋所有權(quán)人的利益處于不確定狀態(tài)。五審草案這一規(guī)定同時受到了普通房屋所有權(quán)人和諸多專家的強(qiáng)烈質(zhì)疑。

草案在社會各方的激烈博弈中日臻完善。在草案六次審議的過程中，有全國人大常委會委員提出：住宅建設(shè)用地續(xù)期后住戶還要支付土地使用費(fèi)，這樣規(guī)定是否合適，建議進(jìn)一步研究。基于此，全國人大法律委員會經(jīng)反復(fù)考慮，最終認(rèn)為：這一問題需慎重對待，目前以不作規(guī)定為宜。屆時，可以根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究。因此，這次提起審議的第六稿物權(quán)法草案，就刪去了有關(guān)土地使用費(fèi)的規(guī)定。

物權(quán)法草案起草小組成員、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授王軼認(rèn)為，草案關(guān)鍵是區(qū)分了居住用地和其他建設(shè)用地，居住用地到期后可自動續(xù)期。他指出，這主要考慮到保護(hù)房屋所有者的利益，尤其住房是和人們的基本生存權(quán)密切聯(lián)系的，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對生存利益的重視。另外也是考慮降低交易成本，便利人們行使權(quán)利。這也是主流的民意。

“財富分配向私人傾斜才是好的選擇。”在具體的工作方案選擇上，王軼透露了自己的標(biāo)準(zhǔn)。

基于此，有人認(rèn)為，新版的物權(quán)法草案讓那些為住宅命運(yùn)操心的百姓吃了一顆“定心丸”，老百姓依然是自己住宅的主人。

什么是“公共利益”

對有關(guān)于物權(quán)法草案是否應(yīng)該對“公共利益”作出具體界定的爭論也十分激烈。憲法規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。”物權(quán)法草案第四稿也有規(guī)定：“為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收農(nóng)村集體所有的土地和城市房屋及其他不動產(chǎn)。”因此，如果不能明確界定“公共利益”的范圍，“公共利益”就有被濫用的可能。

不可否認(rèn)的是，在當(dāng)下，許多地方的征地用地制度極不規(guī)范，一些人打著公共利益旗號征地搞商業(yè)項(xiàng)目牟利，“暴力征地”、“野蠻拆遷”在各地時有上演，利益的天平被權(quán)力所左右，普通百姓特別是農(nóng)民合法權(quán)益受到極大侵害。

因此，如何界定“公共利益”，使得政府依法行政，是公眾對物權(quán)法的重大期望。但是，究竟什么是“公共利益”，最高立法機(jī)關(guān)最終仍未對“公共利益”作出界定。其給出的解釋是：在不同領(lǐng)域內(nèi)，在不同情形下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，難以作出界定；征收屬于公權(quán)力的行使，物權(quán)法作為民事法律，不宜作出規(guī)定。

這一觀點(diǎn)，也得到了參加專題立法論證會的多數(shù)專家的贊同。與此同時，全國人大法律委建議，可由有關(guān)單行法律對“公共利益”作出規(guī)定。

有評論稱，雖然物權(quán)法草案將國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)和私有財產(chǎn)給予了同等地位，但如果不能界定公共利益，政府難免會濫用權(quán)利與民爭利，這種“防公民不防政府的規(guī)定不得不說是新版物權(quán)法草案的一大缺憾。

此外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押，宅基地使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓，小區(qū)車位和車庫歸誰所有，業(yè)主大會有無提起訴訟和申請仲裁的權(quán)利等立法爭論焦點(diǎn)，最新的物權(quán)法草案也都一一作出明確“回答”。

自2002年12月初審以來，物權(quán)法草案“不趕進(jìn)度”，廣泛聽取各方意見，在爭論、博弈和反復(fù)審議之中不斷完善。從中體現(xiàn)出了當(dāng)前立法者、法學(xué)家和普通公民對實(shí)體法律權(quán)益的了解、關(guān)注和討論水平的不斷提升，也反映了我國立法技術(shù)、立法觀念的長足進(jìn)步，這都是值得肯定、令人欣慰的變化。