房屋拆遷，政府的錯位與回歸

近年來，在具體的房屋拆遷過程中，政府的錯位和越位行為時有上演，損害了社會公平，引起了民眾的普遍不滿。“依法行政、規(guī)范職權(quán)、及時歸位”，是對當前行政工作提出的原則性要求，同時也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。

政府的逐利驅(qū)動

□近年來，隨著城市建設(shè)進程的加快，房屋拆遷補償糾紛呈現(xiàn)愈演愈烈之勢，已經(jīng)成為當前社會中的不和諧因素。有人將問題和矛盾歸之于政府因素，認為是政府的“從中牟利”導致了拆遷補償工作的非正常性運作。您認為，在具體拆遷工作中，政府是否存在類似的問題？

■朱曉燕：是的，這類現(xiàn)象普遍存在。我們對近年來大量的有關(guān)房屋拆遷的案件進行整理，發(fā)現(xiàn)政府錯位案例比比皆是。值得一提的是，政府作為拆遷人直接參與商業(yè)拆遷并從中牟利，是其中的典型。

政府在拆遷過程中假公益拆遷之名，行商業(yè)拆遷之實。政府以舊城改造等名義參與商業(yè)拆遷，而一旦房屋拆遷安置補償協(xié)商不成，再由政府有關(guān)部門裁決，這種既當運動員又當裁判員的做法，嚴重扭曲了商業(yè)拆遷中拆遷人與被拆遷人平等的民事法律關(guān)系，損害了被拆遷人的利益。由政府直接參與商業(yè)拆遷，導致了政府角色的混亂，使得政府在執(zhí)法過程中動輒以犧牲法制的統(tǒng)一性原則和社會的公平和正義來滿足其簡單的、局部的行政目的，這樣的價值取向不符合目前倡導的依法行政理念。

□我們從有關(guān)部門了解到，在房屋拆遷補償中，政府有時會利用行政權(quán)力壓低補償標準。被拆遷方應(yīng)有的補償標準被強權(quán)所壓縮，對此，民眾怨聲載道。您是怎么看待這個問題的？

■王懷章：根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，被拆遷人可以指定評估機構(gòu)進行認定，但由于城區(qū)改造、房屋拆遷大多包含著政府意志在內(nèi)，拆遷方指定的評估機構(gòu)與政府、拆遷方有著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至就是政府部門的附屬單位，因而很難保證這些評估機構(gòu)認定的補償標準是合理公正的。況且，目前拆遷補償?shù)耐ㄐ凶龇ㄊ钦ㄟ^規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)定拆遷房屋的土地及房屋的具體補償標準。在這種情況下，行政法規(guī)所設(shè)定的市場評估方式實際上就變異為行政單方定價，而這也使得被拆遷人的財產(chǎn)損失無法得到合理補償。

此外，政府直接參與簽訂安置補償協(xié)議。在房屋拆遷實踐中，部分地方政府違規(guī)操作，從幕后走到前臺，親自參與到房產(chǎn)的開發(fā)經(jīng)營中來，用行政手段，成立房地產(chǎn)開發(fā)公司，并成立拆遷處，與被拆遷人簽訂補償協(xié)議。如此一來，行政權(quán)的介入導致了行政行為與民事行為的混同，使原本平等的民事合同雙方的談判力量發(fā)生顯著變化，被拆遷人被剝奪了拆遷交易中的選擇權(quán)和退出權(quán)，處于更加不利的地位。

政府角色錯位的表征

□按照上述的分析，說明部分地方政府不僅沒有能夠成為被拆遷人私有財產(chǎn)的守護神，反而與開發(fā)商坐在一條板凳上，結(jié)成利益共同體，聯(lián)合起來與民爭利，成為剝奪公民私有財產(chǎn)的先頭兵。您認為導致這一現(xiàn)象的原因是什么？

■王懷章：是政府與拆遷人逐利的需要、傳統(tǒng)行政理念的影響以及現(xiàn)行的房屋拆遷制度，共同促成了政府在房屋拆遷中的角色錯位。

在現(xiàn)實中，公益拆遷與商業(yè)拆遷被混為一談。基于公益拆遷與商業(yè)拆遷所負載的利益在質(zhì)和量上的不同，公益拆遷與商業(yè)拆遷在受到保護的優(yōu)先層次上有所區(qū)別。國家賦予了公益拆遷更多的便利，使得政府公權(quán)力能夠更多地介入到公益拆遷中來。為了防止行政權(quán)對被拆遷人私有財產(chǎn)權(quán)的侵害，從理論上講，政府只有在公益拆遷中才有存在的合理性依據(jù)。但在拆遷實務(wù)中，政府和開發(fā)商想方設(shè)法地將行政權(quán)力引入商業(yè)拆遷，推動商業(yè)拆遷向公益拆遷的演變，促使其披上公益拆遷的外衣，借此滿足各自的需要。

□我們知道，制度是行動的保障。那么現(xiàn)行拆遷制度是否也存在一定的缺陷，影響了拆遷工作的正規(guī)化運作？

■王懷章：這也是問題所在。我國現(xiàn)行與房屋拆遷有關(guān)的法律制度為政府介入，為房屋拆遷法律關(guān)系的變異創(chuàng)造了條件。如國務(wù)院新的房屋拆遷條例將適用范圍界定為“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例”，這就將一切因土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓帶來的拆遷都囊括在“強制拆遷”之內(nèi)。另外，新條例第29條、第16條、第19條等均與我國憲法、《民法通則》等法律規(guī)定的保護公民合法財產(chǎn)所有權(quán)相沖突，為政府以行政權(quán)力干預(yù)民事行為提供了空間。

此外，在“全能政府”行政理念的影響下，社會各種資源包括國有土地使用權(quán)都由政府而不是市場來進行配置，從而使權(quán)力這只嚴重變形的手介入國家資源配置。具體到房屋拆遷上來，就是政府將介入房屋拆遷關(guān)系視為理所當然。

政府職權(quán)的歸位

□既然如此，是不是政府完全退出房屋拆遷領(lǐng)域，問題就徹底解決了呢？

■朱曉燕：討論政府在房屋拆遷中的角色錯位，這并不是否認政府在商業(yè)拆遷過程中存在的必要，相反，政府必須在其中保持適當?shù)拇嬖冢煌氖牵巧獙崿F(xiàn)適當?shù)剞D(zhuǎn)變。

首先，政府要成為私有財產(chǎn)權(quán)的保護者。政府之所以得以存在，其原初合理性在于政府可以運用強制力量保障公民的自由和財產(chǎn)。各國憲法均提出要保護私有財產(chǎn)不受侵犯，我國憲法同樣規(guī)定，公民個人的合法私有財產(chǎn)不受侵犯。由于被拆遷人在房屋拆遷中屬于絕對的弱勢群體，此時的政府負有為弱者提供幫助，在商業(yè)拆遷過程中保障被拆遷人合法權(quán)益的責任，這是政府在商業(yè)拆遷中首要的、也是最為核心的任務(wù)。

其次，政府要成為拆遷政策的制定者。正如前面所言，商業(yè)拆遷是一個復(fù)雜的利益博弈的過程，拆遷人與被拆遷人為了實現(xiàn)自身利益的最大化，必然要求政府為博弈制定完善、公平、公正、透明的規(guī)則。政府必須從保障房屋拆遷法律關(guān)系中處于弱勢地位的被拆遷人合法私有財產(chǎn)的角度出發(fā)，避免拆遷人利用自身經(jīng)濟上的強勢地位恃強凌弱。

■王懷章：政府應(yīng)該扮演拆遷糾紛的仲裁者的角色。政府存在的—個基本理由，在于解決和消弭社會中的各種沖突，以維護正義、秩序和穩(wěn)定。越是復(fù)雜的利益博弈，越是需要政府行政部門和司法部門來充當利益談判中公平的裁判者。在拆遷過程中，由當事各方嚴格地按照公正的規(guī)則進行討價還價，而政府僅作為公正的裁判，對利益沖突做出不偏不倚的裁決。

另一方面，政府應(yīng)該適時地轉(zhuǎn)變工作重心與工作方式，從市場參與者的身份中走出來，做好商業(yè)拆遷的服務(wù)協(xié)調(diào)工作，實現(xiàn)由經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這是解決房屋拆遷法律關(guān)系變異的基本目標。具體到商業(yè)拆遷法律關(guān)系問題上，政府的正當角色就是提供雙方平等交易的制度平臺。

理念變更：以指導替代強制

□有專家提出，明確政府在房屋拆遷中的應(yīng)然角色只是解決政府在房屋拆遷中角色錯位的第一步，更為重要也是更為關(guān)鍵的是如何實現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)變，您認為這應(yīng)該從哪幾個方面入手？

■王懷章：實現(xiàn)政府在房屋拆遷中的角色回歸就是要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：在商業(yè)拆遷主體上是將“政府—拆遷人—被拆遷人”這樣一個三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為“拆遷人—被拆遷人”這樣一個二元結(jié)構(gòu)，從而避免政府與拆遷人結(jié)成利益共同體；在房屋拆遷管理層次上將政府—被拆遷人二層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢薪榻M織—被拆遷人”三層結(jié)構(gòu)，從而避免政府與被拆遷人直接面對面，減少二者發(fā)生沖突的可能性。

規(guī)范政府在拆遷中的職能，關(guān)鍵在于推動房屋拆遷的市場化運作。現(xiàn)代行政理念認為，政府只應(yīng)直接管理與其職能范圍相適應(yīng)的市民社會之外的公共領(lǐng)域，市民社會內(nèi)部則以市場契約關(guān)系來調(diào)節(jié)和管理，政府只需充當仲裁人即可。政府的立足點是為市場機制的發(fā)揮創(chuàng)造充分的外部條件，維護市場規(guī)則的公正，并在一定程度上彌補市場不足。沿循這一思路，商業(yè)拆遷必須交給市場，按市場規(guī)律辦事，拆還是不拆、拆遷補償?shù)臄?shù)額，都完全交由市場主體自由協(xié)商解決；被拆遷人是否和拆遷人簽訂拆遷補償安置協(xié)議，以及如何簽訂補償協(xié)議，完全取決于被拆遷人自己的意志。

□也有人擔心，政府的“全局介入拆遷”變?yōu)榻挥墒袌鲎孕羞\作，市場是否有能力承載這部分的職能，保障拆遷工作的順利進行。

■朱曉燕：這就需要政府向社會中介組織放權(quán)，減少政府與公民之間的沖突。政府在房屋拆遷中的角色轉(zhuǎn)變本質(zhì)上就是政府還權(quán)于社會的過程。在我國現(xiàn)行的房屋拆遷法律制度中，往往規(guī)定由房屋拆遷主管部門與價格主管部門共同制定拆遷補償標準，這就嚴重限制甚至是取消了社會中介組織發(fā)揮功能的空間。堅持市場化、社會化的改革方向，促使企事業(yè)單位和社會中介組織參與到房屋拆遷管理工作中，對那些通過市場可以調(diào)節(jié)、通過社會中介服務(wù)機構(gòu)可以解決的事項，都應(yīng)當從行政管理職能中剝離出來。

而在處理具體拆遷糾紛等問題時，政府要積極采用行政指導的方式來替代強制，廣泛使用市場手段來減少社會結(jié)構(gòu)的緊張程度，對現(xiàn)實中不可避免的強制拆遷，都由司法部門來裁決和執(zhí)行。這既是依法行政的需要，也是保護公民的合法權(quán)益，維護社會公正的需要。

（王懷章：經(jīng)濟法學碩士，就職于浙江證監(jiān)局。研究方向：公司法、證券法。朱曉燕：行政法學碩士，就職于杭州市余杭區(qū)人民法院。研究方向：行政法。）