新一輪土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施的思考和建議

摘要： 土地利用總體規(guī)劃是一定區(qū)域內(nèi)土地資源在空間上、時(shí)間上的總體安排和布局，本文通過分析上輪土地利用總體規(guī)劃的編制、實(shí)施成效及存在問題，指出新一輪土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施要把握好五個(gè)方面的問題，同時(shí)對(duì)新一輪土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施提出五條具體的建議。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；編制與實(shí)施；思考和建議

一、引言

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，對(duì)土地的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)，在空間、時(shí)間上所作的總體安排和布局，是國(guó)家對(duì)土地實(shí)行用途管制和土地利用計(jì)劃管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。其實(shí)質(zhì)是對(duì)有限的土地資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門間的合理配置，即土地資源在部門間的時(shí)空分配（數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位），體現(xiàn)在土地利用結(jié)構(gòu)上的合理和科學(xué)布局。它是土地利用管理的“龍頭”。

20世紀(jì)80年代以來，針對(duì)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展過程中出現(xiàn)的建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張過快、耕地大量減少等情況，我國(guó)先后組織開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃編制和實(shí)施工作，取得了很大成就，很大程度上發(fā)揮了規(guī)劃在科學(xué)利用和合理配置土地資源中的宏觀調(diào)控作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和改革開放的不斷深入，規(guī)劃預(yù)測(cè)的不確定性因素越來越多，特別是第二輪規(guī)劃是在90年代初經(jīng)濟(jì)過熱，中央采取從緊政策，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)的背景下編制的，規(guī)劃實(shí)施后，出現(xiàn)了一系列新情況、新問題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和宏觀政策的調(diào)整，使得這輪規(guī)劃在許多方面顯現(xiàn)出不相適應(yīng)的地方。隨著我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》的制定和國(guó)內(nèi)、國(guó)際土地利用規(guī)劃新理念的傳播，我國(guó)的土地利用管理思路也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，上一輪規(guī)劃越來越難以適應(yīng)土地管理的新形勢(shì)、新要求，迫切需要進(jìn)行新的修訂。目前，如何開展新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作，是一項(xiàng)十分重要的課題。要在總結(jié)上一輪規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)上，改進(jìn)規(guī)劃方法，提高規(guī)劃水平，確保規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。

二、新一輪土地利用總體編制與實(shí)施的思考

通過上輪土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施的成效及存在問題進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為，新一輪的規(guī)劃編制，應(yīng)重點(diǎn)研究解決好以下五個(gè)方面的問題。

（一）規(guī)劃的多元化目標(biāo)定位問題

社會(huì)決策中的目標(biāo)通常不會(huì)只有一個(gè)，不同經(jīng)濟(jì)層次的組織有不同的目標(biāo)，不同水準(zhǔn)的個(gè)人也有不同的目標(biāo)，同一組織或同一個(gè)人也不會(huì)只有一個(gè)目標(biāo)，這就是多目標(biāo)決策。多目標(biāo)決策有兩個(gè)特性：一是目標(biāo)之間的不可公度性。人們所追求的目標(biāo)之間沒有統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益，可以用貨幣來衡量標(biāo)準(zhǔn)，而社會(huì)和諧、生態(tài)環(huán)境問題中，是無法用貨幣指標(biāo)作為衡量的。二是目標(biāo)之間的矛盾性。當(dāng)改進(jìn)了某一個(gè)目標(biāo)值，就很可能使另一目標(biāo)變壞，滿足了一個(gè)目標(biāo)卻損害了另一個(gè)目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)并不一定意味著人們愉悅程度得到增加、生態(tài)環(huán)境得到改善。很顯然。土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)多目標(biāo)決策問題，在新一輪土地編制中，如何確定規(guī)劃的多元化目標(biāo)問題，如何對(duì)目標(biāo)進(jìn)行篩選、排序、優(yōu)化是一個(gè)值得探討的問題。

（二）規(guī)劃的彈性與剛性關(guān)系問題

彈性，是指當(dāng)經(jīng)濟(jì)變量之間存在函數(shù)關(guān)系時(shí)，一變量對(duì)另一變量變化反應(yīng)的靈敏程度。運(yùn)用到規(guī)劃中，是指規(guī)劃思路及指標(biāo)體系對(duì)隨機(jī)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)程度。從理論上講，規(guī)劃和市場(chǎng)之間存在一種相互聯(lián)系、相互制約的辯證關(guān)系，一方面規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)起著誘導(dǎo)、調(diào)控、規(guī)范和拉動(dòng)作用，另一方面市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃起著主導(dǎo)的、決定性的作用；就土地利用總體規(guī)劃而言，首先是規(guī)劃在編制時(shí)接受市場(chǎng)變動(dòng)的信號(hào)，即信號(hào)刺激，如地區(qū)建設(shè)用地供給不足、需求市場(chǎng)發(fā)生變動(dòng)，導(dǎo)致用地結(jié)構(gòu)布局變化或需求導(dǎo)致區(qū)域大量土地閑置等；繼而規(guī)劃通過各種機(jī)制對(duì)此做出相應(yīng)調(diào)整，如增加建設(shè)用地指標(biāo)，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局等；隨后規(guī)劃將這一信息反饋到市場(chǎng)，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)整和引導(dǎo)，市場(chǎng)在規(guī)劃的作用下不斷調(diào)節(jié)并將新的信息反饋給規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)式雙向作用機(jī)制。在西方國(guó)家，彈性被廣泛運(yùn)用到各個(gè)規(guī)劃領(lǐng)域。如波蘭、法國(guó)、西德等西方國(guó)家早在上世紀(jì)60年代就開始探討彈性發(fā)展規(guī)劃方法論，同時(shí)做出若干不同方案，供決策部門評(píng)價(jià)選擇。實(shí)踐證明，彈性規(guī)劃對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源的合理配置和利用有較強(qiáng)的適應(yīng)性和指導(dǎo)性。關(guān)鍵在于如何處理彈性與剛性的關(guān)系，彈性太大會(huì)給地方政府留有尋租的機(jī)會(huì)，地方高興，國(guó)家遭殃；剛性太大會(huì)使規(guī)劃呆板，國(guó)家好管理，地方?jīng)]自主權(quán)。

（三）規(guī)劃的開放性問題

從系統(tǒng)論角度看，土地的本質(zhì)是由土地生態(tài)系統(tǒng)和土地經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在時(shí)空耦合而成的復(fù)合系統(tǒng)，土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是一個(gè)開放的系統(tǒng)，只有開放，才可能保持系統(tǒng)的有序性。土地規(guī)劃就是在時(shí)間上和空間上對(duì)土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)不斷地輸入和輸出物質(zhì)、能量、信息和資金，使之向決策者預(yù)期的方向發(fā)展變化，以實(shí)現(xiàn)土地生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙贏。系統(tǒng)的開放程度決定于影響系統(tǒng)開放的激勵(lì)機(jī)制。所謂激勵(lì)，就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的當(dāng)事人達(dá)到的一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，他具有從事某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在推動(dòng)力。一般而言，激勵(lì)功能的強(qiáng)弱，主要與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)事人的努力和報(bào)酬的接近程度相關(guān)，要使土地利用總體規(guī)劃具有開放性就是要營(yíng)造這種開放性的激勵(lì)機(jī)制。

（四）規(guī)劃理念與規(guī)劃技術(shù)問題

20世紀(jì)80年代以后，基于可持續(xù)發(fā)展的土地可持續(xù)利用研究日益成為熱點(diǎn)，它尋求實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置的有效途徑，認(rèn)為土地利用規(guī)劃應(yīng)遵循公平、選擇、共同、需求等一系列原則，應(yīng)以不損害、不掠奪后代的發(fā)展需求作為前提，滿足當(dāng)代的發(fā)展需求，以體現(xiàn)高效和諧、循環(huán)再生、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)行平穩(wěn)的良性狀態(tài)。近10年來，新土地規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃理論在區(qū)域發(fā)展問題的過程中進(jìn)一步把視角從“物”轉(zhuǎn)向了“人”，轉(zhuǎn)向了人對(duì)土地資源需求的滿足和社會(huì)發(fā)展，主要借助人文社會(huì)科學(xué)的方法論，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)和文化特點(diǎn)，并引用相關(guān)人文社會(huì)學(xué)科的理論、來分析其對(duì)經(jīng)濟(jì)空間問題的影響。如勞動(dòng)地域分工中借用馬克思主義生產(chǎn)關(guān)系理論， 新產(chǎn)業(yè)空間中借助經(jīng)濟(jì)學(xué)中的柔性生產(chǎn)概念，網(wǎng)絡(luò)研究中借助社會(huì)學(xué)家的社會(huì)根植性概念等。在方法和技術(shù)應(yīng)用上，近年來發(fā)展很快，隨著最優(yōu)化技術(shù)的出現(xiàn)與應(yīng)用，各種線性和非線性規(guī)劃及多目標(biāo)規(guī)劃的方法開始應(yīng)用于土地利用規(guī)劃編制和研究過程中，已較為廣泛地運(yùn)用遙感(RS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)與地理信息系統(tǒng)(GIS)等新技術(shù)進(jìn)行土地利用適宜性評(píng)價(jià)、現(xiàn)狀變更調(diào)查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、規(guī)劃動(dòng)態(tài)管理和信息系統(tǒng)建設(shè)方面，并探索“3S”一體化技術(shù)和WebGIS在土地利用規(guī)劃中的運(yùn)用。

（五）規(guī)劃實(shí)施與追蹤管理問題

規(guī)劃作為一種中長(zhǎng)期計(jì)劃和一種行動(dòng)綱領(lǐng)，其編制工作的完成，僅僅是規(guī)劃成功邁出的第一步。是否能夠?qū)嵤瑒t是規(guī)劃成功的關(guān)鍵，它直接影響著規(guī)劃的生命力和應(yīng)用前景。土地利用總體規(guī)劃編制過程與實(shí)施過程是一對(duì)有機(jī)聯(lián)系不可分割的孿生體，規(guī)劃編制過程僅僅是一種研究、一種分析、一種建議和一種規(guī)定，只有將這種規(guī)定和建議同規(guī)劃實(shí)施追蹤過程對(duì)接起來，才能構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)完整的規(guī)劃全過程，這種全過程規(guī)劃就是土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施追蹤一體化的過程。這種一體化過程包括三個(gè)方面：1.規(guī)劃“政策”化。規(guī)劃在未進(jìn)入實(shí)施前，不管實(shí)施可行性看起來有多強(qiáng)，都只能是停留在文字（圖件）化階段。規(guī)劃的政策化過程就是將土地利用總體規(guī)劃文本中的各種規(guī)劃目標(biāo)、各類實(shí)施措施等變成政府的政策加以實(shí)施。2.謀劃與決斷的相互監(jiān)控。土地利用總體規(guī)劃是區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的咨詢服務(wù)系統(tǒng)，主要通過探討各種土地利用問題，對(duì)土地利用系統(tǒng)進(jìn)行綜合分析，向政府針對(duì)具體土地利用問題提出多個(gè)理念，多個(gè)規(guī)劃方案。也就是說，土地利用總體規(guī)劃只擔(dān)任“謀士”的角色，最后的決斷權(quán)在政府決策者。只有真實(shí)反映某一時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求的規(guī)劃才是好的規(guī)劃，才能在實(shí)施過程中，不斷促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。3.動(dòng)態(tài)化的追蹤管理。規(guī)劃作為對(duì)未來多種可能性的描述，在實(shí)施過程中不可避免地會(huì)遇到這樣那樣的問題，需要經(jīng)常在實(shí)施過程中加以調(diào)整，也就是對(duì)規(guī)劃實(shí)行動(dòng)態(tài)式追蹤管理，對(duì)區(qū)域土地利用狀況、土地規(guī)劃執(zhí)行狀況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

三、新一輪土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施的具體建議

(一)堅(jiān)持為以保護(hù)耕地為主線的規(guī)劃目標(biāo)不動(dòng)搖，重點(diǎn)兼顧土地空間布局，土地生態(tài)環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)

實(shí)踐證明，在土地利用總體規(guī)劃中，堅(jiān)持以保護(hù)耕地為主線的功能定位，是符合我國(guó)人多地少、農(nóng)用地特別是耕地不足的基本國(guó)情的。國(guó)土資源部就第三次土地利用總體規(guī)劃的修編，也提出了嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田是修編的首要原則。

土地的空間布局首先就要考慮農(nóng)用地布局尤其是耕地布局，主要是基本農(nóng)田布局問題。基本農(nóng)田布局就要根據(jù)我國(guó)未來人口高峰期，綜合考慮城鎮(zhèn)發(fā)展體系和城鎮(zhèn)用地規(guī)模，科學(xué)地確定。參照英國(guó)的作法，在大城市周圍修建綠化帶，作為隔離地帶，可以有效控制城市外延，對(duì)保護(hù)城市郊區(qū)耕地起到了很好的作用。這樣確定的基本農(nóng)田不會(huì)輕易被占，不會(huì)造成對(duì)基本農(nóng)田投入的浪費(fèi)。除劃定的基本農(nóng)田外，其他一般農(nóng)田改設(shè)為農(nóng)業(yè)調(diào)整區(qū)，把合理布局，突出區(qū)域特色，大力發(fā)展區(qū)域化、專業(yè)化、集約化較高的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地作為規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并根據(jù)集約利用的原則進(jìn)行集中布局。只要是不破壞耕層，在指標(biāo)上不限制，可根據(jù)實(shí)際情況在農(nóng)業(yè)調(diào)整區(qū)進(jìn)行安排，視為符合規(guī)劃。其次要考慮建設(shè)用地的布局。建設(shè)用地布局主要是城鎮(zhèn)體系布局，在規(guī)劃中，從統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的空間均衡理念出發(fā)，使人口、經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)的分布與環(huán)境、資源的承載能力相協(xié)調(diào)。要考慮哪些地方適合擴(kuò)大城市規(guī)模，適合進(jìn)一步聚集人口，哪些地方不適合進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)和建設(shè)，而是需要進(jìn)行保護(hù)和恢復(fù)，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的空間引導(dǎo)和約束功能來予以解決。

在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制中，要考慮由于規(guī)劃實(shí)施而產(chǎn)生外部性作用。一般而言，正的外部性應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償，負(fù)的外部性應(yīng)當(dāng)賠償，不能以犧牲環(huán)境、犧牲子孫后代的利益為代價(jià)來換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（二）改革僵化的指標(biāo)體系，構(gòu)建剛、彈性互補(bǔ)的規(guī)劃指標(biāo)

要改革目前僵化的指標(biāo)體系，根據(jù)新形勢(shì)的需要，應(yīng)把指標(biāo)分成強(qiáng)制性指標(biāo)、指導(dǎo)性指標(biāo)和機(jī)動(dòng)性指標(biāo)。強(qiáng)制性指標(biāo)主要包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)占用耕地面積、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模等指標(biāo)。這部分指標(biāo)需要無條件地實(shí)施，如規(guī)劃應(yīng)明確規(guī)定在空間上需要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)和管制、嚴(yán)格禁止開發(fā)建設(shè)的區(qū)域和地段。指導(dǎo)性指標(biāo)主要包括農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)(設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜禽飼養(yǎng)和養(yǎng)殖水面等農(nóng)業(yè)用地占用耕地指標(biāo)、生態(tài)退耕)、土地資源生態(tài)保護(hù)、林木覆蓋率等指標(biāo)。這些指標(biāo)主要是為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)保護(hù)需要，具體實(shí)施是由相關(guān)部門實(shí)施。機(jī)動(dòng)性指標(biāo)主要針對(duì)一些定位隨機(jī)性較大的、零星或突發(fā)性建設(shè)項(xiàng)目而設(shè)置，因其建設(shè)用地?cái)?shù)量及位置難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，用機(jī)動(dòng)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)節(jié)。在規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)中，增設(shè)適當(dāng)比例的機(jī)動(dòng)指標(biāo)，以保證一些特殊用地的需要。根據(jù)各地實(shí)際情況，這部分指標(biāo)可以是規(guī)劃期規(guī)劃建設(shè)用地增量的10％~20％，由各級(jí)人民政府機(jī)動(dòng)調(diào)整，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性，但這些指標(biāo)不能隨意突破，這些指標(biāo)都要由上級(jí)土地管理部門和用地審批部門同意與備案。

（三）建立規(guī)劃修編的公眾參與制度，提高規(guī)劃的開放程度

公眾參與規(guī)劃編制是規(guī)劃編制人性化的要求，有利于增強(qiáng)規(guī)劃本身的綜合性，為規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。公眾參與的方式應(yīng)根據(jù)規(guī)劃編制不同階段的特點(diǎn)，采取行之有效的參與方式，注重實(shí)效。政府應(yīng)制定相應(yīng)的法規(guī)，規(guī)定土地利用規(guī)劃中公眾參與的組織設(shè)置、參與形式及參與步驟，確保公眾參與的合法性，保證公眾參與層面廣、參與活動(dòng)貫穿規(guī)劃編制全過程。市級(jí)規(guī)劃采取了吸收各相關(guān)部門及其專家參與專題研究、方案論證的方式，專題研究吸納了土地管理部門、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)，規(guī)劃方案綜合了部門發(fā)展意見，活躍了學(xué)術(shù)探討氛圍，探索出順應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、又不違背國(guó)家土地政策的規(guī)劃方案和實(shí)施保障措施。縣級(jí)規(guī)劃將采取部門提出行業(yè)規(guī)劃、縣主要領(lǐng)導(dǎo)參與規(guī)劃方案審查等公眾參與方式。鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的公眾參與主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出地方建設(shè)發(fā)展設(shè)想，對(duì)實(shí)施涉及到農(nóng)民切身利益的項(xiàng)目(如居民點(diǎn)調(diào)整、土地開發(fā)整理、生態(tài)退耕等）的安排廣泛征求村民委員會(huì)和村民意見等。

（四）堅(jiān)持“以人為本”的規(guī)劃理念，同時(shí)做好土地資源的供需預(yù)測(cè)工作

堅(jiān)持“以人為本”的規(guī)劃理念，就是要以黨的十六屆四中全會(huì)提出的“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，改變過去單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、忽視資源保護(hù)的規(guī)劃理念，把土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和提高耕地質(zhì)量納入規(guī)劃目標(biāo)體系。要轉(zhuǎn)變土地資源利用方式，變粗放、掠奪性的消耗模式為集約和永續(xù)利用模式，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

堅(jiān)持“以人為本”的規(guī)劃理念，要吸收國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)的規(guī)劃理念，如全球化理念、社會(huì)化理念、外部性、資源稟賦、理性發(fā)展理念等。這里著重介紹一下理性發(fā)展理念。理性發(fā)展理念在20世紀(jì)90年代初由美國(guó)的建筑師創(chuàng)立，在學(xué)院派的理論學(xué)說基礎(chǔ)上，形成理性發(fā)展政策。理性發(fā)展理念符合可持續(xù)發(fā)展原則，是可持續(xù)發(fā)展在現(xiàn)實(shí)條件下的具體實(shí)踐。理性發(fā)展作為一種與市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)應(yīng)的政府宏觀調(diào)控職能，主要是通過法律、財(cái)政、金融、稅收等手段對(duì)土地開發(fā)和利用的過程與模式進(jìn)行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，實(shí)現(xiàn)城市的理性發(fā)展。筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)人多地少的國(guó)情，適當(dāng)控制城市發(fā)展的規(guī)模是必要的，理性發(fā)展理念值得借鑒。

針對(duì)上輪土地規(guī)劃土地供需預(yù)測(cè)，特別是建設(shè)用地偏差較大的情況，筆者認(rèn)為，在研究方法論的同時(shí)，主要做好土地供需預(yù)測(cè)的調(diào)查工作與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集工作，做到定性與定量、主觀與客觀的統(tǒng)一。這是因?yàn)榛跀?shù)理統(tǒng)計(jì)的方法論并不完全能夠反應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，除了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確之外，還要通過實(shí)地調(diào)查來檢驗(yàn)，這往往是以往規(guī)劃容易忽視的環(huán)節(jié)。

（五）完善土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)控體系

“三分規(guī)劃，七分管理”，在土地利用總體規(guī)劃管理過程中，編制是基礎(chǔ)，審批是保證，實(shí)施是最終目的。首先，要加快相關(guān)法律法規(guī)的立法步伐。抓緊制定《土地規(guī)劃法》《土地用途管制法》等項(xiàng)法律法規(guī)，在這些法律法規(guī)中應(yīng)著重明確土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，一切土地利用都應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行。其次，要建立起由政府、公眾和規(guī)劃師三位一體的群體決策支持系統(tǒng)，其組成結(jié)構(gòu)可以是各占1/3。決策支持系統(tǒng)對(duì)規(guī)劃的實(shí)施起決定作用，既對(duì)政府的尋租行為起到約束和制約作用，也可以對(duì)個(gè)人和單位的土地利用行為和方式進(jìn)行監(jiān)督。第三，要建立完整的規(guī)劃編制評(píng)估體制。通過建立“規(guī)劃編制——實(shí)施——評(píng)估——調(diào)整”，修訂一套完整的規(guī)劃體制，解決“重編制、輕實(shí)施、缺評(píng)估、泛調(diào)整”的問題，建立規(guī)劃的監(jiān)督檢查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和反饋修改機(jī)制。第四，建立規(guī)劃的動(dòng)態(tài)化追蹤管理機(jī)制。充分應(yīng)用各種技術(shù)手段，對(duì)區(qū)域土地利用狀況、土地規(guī)劃執(zhí)行狀況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，反饋問題，解決問題。

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