中國農村勞動力流動政策變遷研究

摘要：政策和體制是影響農村勞動力流動的重要因素，政策的變遷對農村勞動力流動有著極大的引導和推動作用。本文通過對政策問題的研究，分析國家政策變遷的趨勢。

關鍵詞：農村勞動力；流動；政策變遷

一、國家政策的變遷過程:從控制流動到公平流動

國家對農村勞動力流動就業政策的放開是在改革開放之后，這種放開經歷了一個從內到外、由緊到松、從無序到規范、由歧視到公平的過程。

(一)1949～1983年:控制流動

建國初期，由于特殊的歷史條件和國際背景，我國采取了先國計后民生、先生產后生活、先城市后農村的發展戰略。出于這一戰略需要，國家采取措施限制農民進城。改革開放前中國實行的是城鄉分割的戶籍制度和就業制度，農村勞動力的流動受到嚴格的限制，這種限制到改革開放初期并沒有根本的改變。

（二）1984～1988年：允許流動

從1984年開始，國家準許農民自籌資金、自理口糧，進入城鎮務工經商。這一小小的城門開放是農村勞動力流動政策變動的一個標志，它表明實行了30年的限制城鄉人口流動的就業管理制度開始松動。之后，政府又進一步出臺了一些政策和措施，允許和鼓勵農村勞動力的地區交流、城鄉交流和貧困地區的勞務輸出，使農村勞動力的轉移和流動進入了一個較快增長的時期。

（三）1989～1991年：控制盲目流動

這一時期政府對農村勞動力流動政策進行了局部調整，加強了對盲目流動的管理。盡管如此，這一時期的政策調整并沒有像計劃經濟時期那樣一刀切地清理清退農村勞動力，而只是加強了對農村勞動力盲目流動的管理，開始組織實施農村勞動力開發就業試點，并保留了大部分允許農村勞動力流動的政策和措施。

（四）1992～2000年：規范流動

自1992年以來，農村勞動力流動的政策逐漸發生變化，從控制盲目流動到鼓勵、引導和實行宏觀調控下的有序流動，開始實施以就業證卡管理為中心的農村勞動力跨地區流動的就業制度，并對小城鎮的戶籍管理制度進行了改革。

（五）2000年以來：公平流動

從2000年下半年開始，國家關于農村勞動力流動就業的政策發生了一些積極的變化。有兩個突出特點：一是賦予城鄉統籌就業以新的具體的含義，即取消對農民進城就業的各種不合理限制，逐步實現城鄉勞動力市場一體化；二是積極推進諸多方面的配套改革，農村勞動力流動涉及就業、保障、戶籍、教育、住房、小城鎮建設等多個方面，僅靠單個方面的改革是難以奏效的。這些變化表明，中央政府在改革城鄉分割體制，推動城鄉勞動力市場一體化方面已邁出實質性步伐，也必將要求地方政府的政策和措施發生相應的變化和調整，農村勞動力的轉移和流動正在進入一個新的發展時期。

二、政策變遷的背景及其影響因素

我國農村勞動力流動政策的變動有其特殊的制度背景，同時也受到許多其他因素的影響，國家政策變動都是要保持社會的穩定，促進經濟的可持續發展。

(一)改革前政策變遷的制度背景和影響因素

1．非城市化的工業化道路

建國初期，中國選擇了特殊的工業化道路———優先發展重工業，并實行中央高度民主集權的資源計劃配置制度，這種非常規的工業化道路帶來了城市化嚴重滯后。中國城市化與工業化的發展相脫節，表現為工業化超前而城市化滯后。另一方面，嚴格的戶籍管理政策，割斷了城鄉聯系，城鄉間的生產要素流動被阻斷。城鄉被分割成兩個封閉的系統，除了統購統銷形式的商品聯系外，工業化基本是在城鄉隔離條件下進行的。于是，形成了中國特有的二元經濟結構背景。

2．人民公社制度

人民公社制度本質上是一種強制性的制度安排，是為重工業優先發展的趕超戰略而服務的，它最大限度地將農村經濟剩余轉移到重工業部門，以解決在資源稀缺的條件下進行工業化的矛盾。于是采取由國家控制農業生產資源的政策，其中包括控制農村勞動力不能自由轉移到非農產業中，在這種強制性制度安排下，農民被牢牢地束縛在土地上，極大地限制了農村勞動力的流動。

3．戶籍管理制度

新中國成立以后，中國實行的是迅速實現工業化和優先發展重工業的國民經濟發展戰略，而控制農村勞動力流動是推行優先發展重工業戰略的關鍵。

把城鄉人口和勞動力分割開的制度安排中，最重要的是戶籍管理制度。為了保證農村中有足夠的勞動力生產農產品，同時也為了把城市里享受低價格農產品的人數限制到最少，需要設立一些制度安排，以限制農村勞動力的流動。1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》確定在全國實行戶籍管理制度，形成了阻礙農村人口遷移和勞動力流動的制度框架。

4．城市偏向的勞動就業制度

在通過戶籍制度限制勞動力在城鄉之間流動的前提下，城鎮實現了全面就業政策。在吸收就業的渠道中，國有部門是主要的渠道，輔之以城市集體經濟部門。而一旦就業安置妥當，職工就不再有機會改變就業單位，也不會被解雇和失業。因此，這種全面就業的政策是絕對排他性的，一個人只要沒有城市戶口，無論其人力資本與企業要求如何，就不在計劃安排之內，不能得到就業。

5．社保和福利制度

由于城鄉勞動力配置的分割，計劃經濟時期的社會福利和社會保障也具有濃厚的城市偏向色彩。在農村，由集體經濟即人民公社，對因疾病、傷殘而喪失勞動能力的社員及沒有子女的老年社員，給予基本生活保障；同時根據各地情況，分別形成了低水平、廣覆蓋的合作醫療體系，而標準統一的全國性社會保障僅限于城市職工。社保體系和福利制度是城市偏向的。

(二)改革后政策變遷的制度背景和影響因素

1.農村家庭承包制改革

中國實行改革開放政策，率先起步的是農村的改革，即推行家庭聯產承包責任制。家庭承包制的推行，從根本上動搖了人民公社制度存在的基礎，加速了人民公社制度的解體和農產品統購統銷制度的改革，部分消除了農民自主流動的體制性障礙。

2.戶籍制度的改革

1978年我國進入改革開放的新時期，在這樣的大背景下，國家開始調整戶籍管理政策并逐步改革戶籍管理制度。從1984年10月開始，國務院發布的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》以及此后的一系列政策舉措等都對現有的戶籍制度進行了相關的改革，不斷放寬了對農村勞動力流動的限制，促進了農村勞動力的流動。

3.中國經濟的改革與發展

進入80年代中后期，中國經濟的改革與發展取得了巨大的成績，促進了農村勞動力的流動。一方面我國鄉鎮企業異軍突起，吸納了大量的農村剩余勞動力。另一方面，中國經濟改革的中心逐漸由農村轉向了城市，城市體制改革的步伐也進一步加快，尤其是第三產業的發展為農村勞動力的流動創造了新的空間。

4.中國經濟改革的深化和國際國內大背景

1992年鄧小平的南巡講話掀起了中國經濟改革的又一高潮。非國有部門迅速發展，同時鄉鎮企業尤其是沿海地區鄉鎮企業大發展，各種開發區建設出現熱潮，對廉價農村勞動力產生強烈需求，使得農村勞動力的流動進入了一個高潮期。

1997年東南亞金融危機嚴重影響了亞洲乃至世界很多國家的經濟增長，對我國的出口貿易和鄉鎮企業發展也產生了負面影響。我國國民經濟發展實現了“軟著陸”，經濟發展速度放慢；經濟結構開始調整，出現大量下崗人員；各種農產品價格較大幅度下降，農民收入增長緩慢，農民負擔不斷加重。所有這些都對農村勞動力流動產生了影響。

三、政策變遷的趨勢

中國政府對農民流動的政策是不斷演變的。從1958年國家頒布第一個限制城鄉人口自由流動的法令，到現在各種鼓勵和支持農村勞動力流動的各項政策，總的趨勢是逐步放開的。

（一）國家將會繼續加快戶籍制度改革，逐步形成城鄉統一的勞動力市場

由于戶籍制度的限制，我國長期存在城鄉分割的勞動力市場，導致農村勞動力在就業、社保和教育培訓等方面受到嚴重歧視。因而，加大戶籍制度改革力度，形成城鄉統一的勞動力市場，是破除制約農村勞動力流動藩籬的當務之急，而中小城鎮戶籍管理制度改革尤其要先行。要盡快把一部分在城鎮工作多年的農民轉為市民，并在子女入學、就業、社保等方面給與與城鎮居民同等待遇。改革現行的戶籍管理制度，通過制度創新，保證農村勞動力享有平等的經濟和社會權利，實現勞動力資源在全社會范圍內的合理流動。

(二)相關方面的制度改革會配套進行

農村勞動力流動涉及到戶籍制度、就業制度、社會保障制度、教育制度、小城鎮建設等多個方面，單靠戶籍制度改革本身并不能實現城鄉居民無差別對待。為此，國家印發了《國民經濟和社會發展第十個五年計劃城鎮化發展重點專項規劃》等一系列政策進行相關配套改革。

上述一系列政策措施的出臺，表明中央政府在打破城鄉分割的就業制度、社保制度、教育制度、小城鎮建設等方面已采取一系列重大政策改革，但是要把這些政策真正落實到位，還有許多工作要做。因而，在今后較長一段時期內國家仍需出臺一些相關政策，推進配套戶籍制度的進行，以促進農村勞動力順利、有序流動。

（三）國家將會以多層次的形式提升我國城市化水平

1．從深度和廣度上提升現有城市的城市化水平

在戶籍制度改革的同時，應積極發展現有城市的第二、三產業。因而，加快以第二、三產業和擴大內需為特點的城市化建設，進一步提高現有城市的城市化水平是必然選擇。就我國目前的實際情況看，城市化具體方針應該是合理發展與改造大城市，重點發展中心城市，適度發展中小城市，增加城市的就業崗位，增強城市對農村剩余勞動力的吸納能力。

2．加快農村城鎮化、工業化步伐

近些年來，雖然我國農村建制鎮的數量不斷增加，但規模較小，結構分散，經濟聚集規模低，產業結構層次低，功能單一，質量較差等依然是現實問題，這使現有的小城鎮吸納剩余勞動力的能力十分有限。因此，我國今后還應繼續加快小城鎮建設的步伐，推動農村城市化、工業化進程，主要的工作重點應該是把農村工業化同小城鎮建設結合起來，提高農村小城鎮容納剩余勞動力的能力。

（四）越來越重視“三農”問題和對農民工的合法權益的保障

從2003年起中央多次頒布各種條例和政策關注農民增收和農民工的合法權益問題，特別是三個“中央一號文件”的出臺。該文件以“農民增收”為重點，“三農”問題的解決為目標，要求各地對進城的農民給予“國民待遇”，保障其平等就業機會及其子女平等受教育的權利，從而降低農村居民向城市遷移的貨幣成本和心理成本。

綜上所述，改革開放20多年來，雖然國內經濟環境發生了一系列變化，但農村勞動力流動的政策在改革的過程中不斷向前推進。從限制農村勞動力的轉移和流動到允許農民流動，從控制盲目流動到規范流動，直到實行城鄉統籌就業，完善農村勞動力外出就業管理與服務，推動城鄉勞動力市場逐步一體化。反映出了國家有關農村勞動力流動政策的變動趨勢和導向，這種趨勢和導向既適應了改革實踐的需要，又符合經濟發展的方向，對推動我國經濟發展將起重要作用。

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