臺灣農村建設經驗及其啟示

幾乎所有后發展中國家或者地區都曾經是二元格局社會，也就是城市先進而農村卻遠遠落后；它們要發展，就必須拉近城鄉差別，使得農村和農業擺脫困局。否則，如果城鄉差別不斷擴大，勢必形成斷裂社會，對整個社會的生產生活都形成嚴重的威脅。在二十世紀四五十年代國民黨敗退之際，由于之前日本在臺灣實行“工業日本、農業臺灣”政策，臺灣地區也是典型的二元格局社會，農村和農業極其衰敗，當時的臺灣省主席陳誠就如此描述：“農業落后造成農村社會內部之不安，極易為外邪所感染”，“不加改善，亂源即由此發生，證諸往事，歷歷不爽”。半個世紀過去，臺灣在解決“三農”問題方面進行過多方面的改革，其中的成功經驗值得大陸借鑒和學習。

臺灣地區農村建設的經驗

臺灣地區在農村建設方面、在解決“三農”問題方面所做的工作，是一個長期的過程而不是畢其功于一役的運動，是一個系統的各個方面協調合作的過程，而不是零星的修修補補。筆者認為，臺灣地區的農村建設至少有以下這些寶貴經驗：

一、土地改革

土地改革對于臺灣地區農村建設甚至對于臺灣地區整個社會的經濟起飛，都作出了“基礎性的貢獻”。土地改革使農民成為土地的主人，所以他們盡力地改良農田、采用良種、科學種田，從而提高產量、增加收入。農業得到了發展，就為工業的發展積累了資金，提供了原料，開拓了市場，準備了勞動力。二十世紀五六十年代臺灣地區重點發展經濟價值高的農作物，如香蕉、鳳梨、洋菇、蘆筍等等，并進行食品加工和開拓國際市場，當時其產品風靡歐美市場，特別是糖和洋菇等，這樣就為臺灣地區積累了大量外匯，臺灣當局就有錢投放到紡織、化工等工業上，臺灣地區開始走上工業化道路〔1〕。從這一點來看，臺灣地區所走的路更像是“以農促工”而不是“以工促農”。土地改革之重要，正如臺灣經濟學家們一致指出的：“沒有農業的發展，便沒有工業的進步；沒有土改，則沒有農業的發展”。

臺灣的土改可以分為三個階段。第一階段是“三七五減租”。1949年4月14日陳誠頒布《臺灣省私有耕地租用辦法》，開始執行“三七五減租”，揭開土改序幕。“三七五減租”規定地主收取地租最高不能超過租地全年正產物的百分之三十七點五；如遇災荒歉收，農民可以向政府申請，由政府敦促地主減租；如豐收則還是按1948年產量的百分之三十七點五來交租。隨著技術進步、環境改善，產量肯定要比1948年的高，但是也只是按1948年標準來交租。“三七五減租”讓佃農大收其益，生產積極性提高，收入也增多，農村經濟有了好轉。第二階段是“公地放領”。日本殖民臺灣時曾經占有大量良田，后來被國民黨當局接收，約占到當時臺灣可耕地總面積的百分之二十一點六。1948年4月臺灣當局即開始做“公地放領”的試驗，1951年6月4日頒布《臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法》，全面開始了“公地放領”工作。承領者分十年向政府償還地價，還清后就是土地所有者，地價為放領土地1948年正產物全年收獲量的兩倍半。第三階段是全面實現孫中山先生提出的“耕者有其田”。1953年5月開始實行，規定地主擁有土地最高之限額，超過限額的地主所占耕地一律由政府征收并轉售給農民；地價與“公地放領”是一樣的，政府向地主以及農民向政府都是十年還清地價；而且政府向地主付地價時采取百分之七十土地債券，另加百分之三十股票的做法，從而直接迫使部分地主把賣地所得轉為工業投入。

土改對于臺灣地區農村建設甚至對于整個社會發展都具有重大影響。“在戰后非革命性的土改中，臺灣可以說是最成功的例子之一”，“土地改革運動是一項決定性的掃蕩，它從根本上動搖了臺灣傳統農村社會的結構。而土改后農民自由度和收益增加，為臺灣工業化的開展創造了要素條件，也打下了臺灣所得分配均等的基礎”，“農民雖然受到政府價格‘剪刀差’政策的剝奪，但從無恒產者變為有恒產者，感覺還是要比以前好得多”〔2〕。

二、農民自組織

如果說土改使臺灣產生了“小農”，那么是農會、策略聯盟等農民自組織又讓“小農”變成了“大農”，從而讓農民在市場經濟浪潮中生存發展。

臺灣農會有上百年歷史，經歷了官治和紳治等不同階段，但最后發展成為農民自己真正的組織，一切只為農民利益服務的組織。上世紀五十年代初，國民黨進行社會改造運動，提到要拓展黨的社會基礎，當時就向全黨提出“在生活上與行動上與民眾打成一片，深入民眾，深入農村”；當時所頒布的《農民運動指導方案》規定，一切縣市鄉鎮都要成立農會或漁會，但同時明確“發動組織農會漁會時，就先建立黨的組織，如黨員過少則就先吸收能起領導作用之農民漁民入黨”〔3〕。此時的農會具有濃厚的官辦黨辦色彩。但是七十年代臺灣當局開始農村復興時期，在1974年頒布實施的《農會法》中，為了使農會成為“農村建設”的“重要基層執行單位”，從組織上和動作上都進行了改革，使其從官辦黨辦變成了農辦民有，臺灣農會成為了“農有、農治和農享的公益社團法人”。“農有”是指農會是農民的職業團體，“農治”則表示由農民自己來管理，而“農享”說的是其經濟成果由農村和農民來享受。而實際運行上也是這樣的。

臺灣農會組織完善、功能齊全。臺灣的鄉、鎮、縣、市、省幾乎都有自己的農會，其中鄉農會是農民組織的基本單位。農會中由會員大會選舉產生理事會和監事會；理事會聘請農會總干事，總干事是職業經理人，可以是本地人也可以是外地人甚至還可以是外國人；監事會監督總干事工作，總干事執行任務時如損害農會利益也要承擔責任；總干事下面設立分工明確的各個部門，如有對農民進行信貸業務的農信部、推廣農業技術的技術推廣部，還有產品銷售部、加工廠、會員福利部等。

九十年代，臺灣當局還推動“策略聯盟”，規劃區域性的生產、加工和貿易。它與農會相互作用，相互促進。其實，臺灣的農業“策略聯盟”的主體就是農會；臺灣鄉一級農會一般都有自己的農產品加工廠和農產品超市，這往往就是“策略聯盟”的組成部分。在遇到農產品價格波動很大時，農會與“策略聯盟”一般會采取有效措施保護農民利益。

三、勞動力轉移

這里所說勞動力轉移主要的是說身份的轉變，是指臺灣階級結構“循著農民—工人—中小企業主的主軸演進”。上世紀五十年代，臺灣就有農村人口向城市工業部門轉移，到1965年已有約一百萬農村青年進入了城市成為打工者。這是由鄉村到城市的流動，由農民向工人的轉變。六十年代中期，跨國公司大舉進入臺灣，出口加工業遍布臺灣城鄉，一些先期流入城市的打工者回家創業，臺灣農村地區“客廳即工廠”的農戶生產方式成型，全臺灣中小制造企業勃興。這是由城市到農村的回流，由民工到業主的轉變。

臺灣地區勞動力轉移中有兩個因素很關鍵。第一，沒有身份的排斥。不像目前大陸那樣，農民到了城市也只能從事一些臟、苦、累、險工作，得到的是不平等的待遇，職業是工人了可是身份還是農民，中老年后還得回到農村。臺灣地區的情況是這樣的：“六十年代，農業人口在城鄉之間的流動速度加快，農民、工人和小業主之間的身份轉換頻率也加快”，“到了七八十年代，臺灣兩大勞動階級的身份分際越來越模糊不清”，到“八十年代初，在臺灣全部勞動力人口中，只有不到百分之二十的人從事農業活動，并且他們之中有百分之九十是兼業農民”。第二，職業教育的興起。職業教育的興起，使得鄉下青年學到更多更好的技術，從而更有可能在城市中找到一份工作，這也是臺灣地區勞動力轉移的一大因素。上世紀五十年代臺灣普通高中與職業學校比例還是六比四，可是到八十年這一比例就變成了三比七。

四、資金扶持

在臺灣地區農村建設過程中，臺灣當局對農村建設進行了一定程度的資金扶持，臺灣農會等農民自組織也在資金扶持方面發揮了重要作用。

政府方面：一方面，臺灣農民的農產品生產和貿易是免稅免費的，這無形中也是一種資金扶持。另一方面，國民黨到臺灣后實行“扶植民營工商業”的新政，官辦銀行不僅把對民間企業貸款作為自己的主要業務之一，而且對民營企業的貸款額逐漸超過國營企業。上世紀六十年代臺灣農村地區興起中小制造業時期，各中小制造業也必然在一定程度上得到銀行貸款的支持。

農會方面：臺灣地區鄉一級農會一般都設有農信部，一個鄉的農信部每年的貸款額一般都有數十億甚至百億以上。農民在農會貸款，只要以土地作抵押就可以了；如果土地的估價是一百就可以貸到九十；這對于資金不足的農民來說，無疑是種巨大的幫助。此外，臺灣農會一般都對農村地區七十歲以上的老人發放各種福利，這也是資金支持的一種形式，至少可以讓農村社會有更多的資金投放到其他建設。

應該從臺灣農村建設經驗中得到哪些啟示？

臺灣地區實行資本主義制度，祖國大陸則實行社會主義制度，各自的情況是不同的，經驗是不能完全照抄的；但是我們兩岸都是中國人，目前大陸改革開放，向先進外家學習先進經驗，為什么就不能向海峽對岸同宗同源的同胞學習些經驗呢。我認為，臺灣農村建設能給我們以多方面的啟示。

一、在土地制度方面進行適當改革，給予農民更多更大權力

臺灣農村建設中有一個重要因素，就是土地資本市場的形成，這使得農民可以以土地為抵押向銀行或者農會申請貸款，農民可以從土地的征購中、房屋的拆遷中得到更多的補貼。但是在大陸，這方面卻存在一些障礙，農村土地集體所有制在現實中不時受到權力的操縱，土地成為了地方政府的“第二財政”，農民不容易從土地的征購中得到相應的足額的資金補償，從而成為他們進行行業轉換的啟動資金。這樣在中國大陸形成了不少沒有生活保障的失地農民，這對于社會主義新農村建設無疑會是一個巨大的威脅。為此，有很多學者都認為應該在土地所有制方面進行相應改革，比如黨國英就提出應該給予農民土地永佃權。在進行新農村建設之際，更加有必要真正賦予農民土地處分權，包括對承包權的轉讓、出租、入股、抵押等，從而促進形成一個土地使用權流轉市場。

二、組建農會等農民自組織

建設新農村，就應該更好地維護農民的利益。為了更好地維護農民利益，很有必要組建扶持農會等農民自組織。分散的農民是無力的，只有組織起來，才有力量維護利益、反映問題、宣泄不滿、調節矛盾。新農村建設需要農村地區的社會穩定，社會要穩定需要有暢通的民意表達機制，而農會等農民自組織就是農民的民意表達渠道，因為有組織的理性在利益表達上比非組織的理性更有效。此外，臺灣的經驗還表明，農會還可以有資金信貸、技術推廣等服務于農民的作用。

三、改革戶籍制度，實行自由遷移

大陸有成千上萬的農村青年在城市打工，但是由于戶口方面的原因，他們沒有辦法真正融入到城市生活中，在城市中只能成為”二等公民“，而且一旦他們到了中老年還不得不回到農村再從事農業活動。這樣，只能出現越來越多的人口擠在越來越少的土地上的現象，而不是像臺灣地區那樣農民人數越來越少。為此，必須循序漸進地因地制宜地改革戶籍制度，實行自由遷移，不斷地從土地上減少農民的人數。

四、大力發展農村職業教育

一方面，要發展面向農村服務農民的職業技術教育，培養一大批有文化、懂技術、善經營、會管理的新農民，通過新農民來建設新農村。另一方面，正視大陸還有上億的農村剩余勞動力要轉移到城市這一現實，必須在他們進入城市找工作之前進行相應的各種職業技能培訓。

五、建立全國性的制度性回饋

所謂制度性回饋，也就是要從資金上扶持農村建設，建立城市對農村、工業對農業的轉移性支付補償機制，讓農村也分享到現代化的成果。不僅政府要這樣做，整個社會都應該這樣，讓資金真正流入到農村和農業中來。首先，要消除城鄉間的各種不公平的制度，這是最大的問題。其次，銀行、信用社等金融機構應該提高對農民的貸款力度。再次，制定全國統一的《政府轉移支付法》，讓支持農村建設的各種資金的流動透明化，讓其發揮最大的效益。

實踐證明，只有思想的大解放才能帶來社會的大發展、大進步，沒有一點“冒”的精神和“闖”的精神就不能邁開步子。建設新農村也是這樣的道理。我們必須切實地解放思想，而跳出各種條條框框，勇敢地學習借鑒他人的已經被實踐證明行之有效的經驗辦法，也是思想解放的一種形式。古人曾說過：“宜于兩可莫粗心，事到萬難須放膽。”既然我們已不可能回到過去，那就只能迎難而上，此外沒有別的選擇。

注釋：

〔1〕孫代堯：《臺灣威權體制及其轉型研究》，中國社會科學出版社2003年版。

〔2〕李昌平、周婷：《臺灣農業發展對大陸的啟示》，《改革內參》2006年第19期。

〔3〕轉引自陳敏：《新農村建設背景下的鄉村治理》，《南方周末》2006年8月11日。