對呼和浩特市城市集中供熱的思考

2006年10月15日呼和浩特市正式頒布實施《呼和浩特市城市供熱管理條例》(以下簡稱條例)，用以規范城市供熱管理，維護供、用熱雙方合法權益。首次出臺供熱格式合同，明確政府、企業和個人的權利和義務。但是，從實際運行情況看，用戶、供熱企業和監管部門之間仍存在能源浪費、供熱計價和收費方式不完善、合同執行難、政府管理滯后等諸多矛盾和問題，值得進一步深思。

一、呼和浩特市城市供熱存在的問題

(一)供熱能源浪費

我國城市供熱普遍存在的一個突出問題就是能源利用效率低、消耗大。據統計，北方地區城市供熱耗能占全國總耗能的13％，城市居民單位面積的供熱耗能是同等條件下發達國家的3倍，這主要是由于我國城市供熱方式落后。目前呼和浩特市集中供熱雖將達到50％，但仍存在將近一半用戶采用的是分散小鍋爐供熱。在用戶采暖方面也存在著嚴重的能源浪費現象，如城市建筑物的保溫隔熱和氣密性能差，特別是住宅建筑，建筑材料質量和技術不高，致使建筑物的熱量損失大，用熱效率低。特別是集中供熱計費方式是按建筑面積收費，而不是按實際消耗的熱量計算，這種熱費與熱耗的脫節嚴重影響了用戶的節能積極性，溫度高就開窗散熱，人離開房子或暫不居住也繼續供熱，造成了能源的極大浪費。

(二)供熱收費困難，供熱單位虧損

取暖費是供暖企業運行的生命，取暖費收不上，企業設備維護及更新改造就無法得到保證。由于福利供熱體制的弊端，城市集中供熱期間無人交費、無力交費、不愿交費的現象十分嚴重。2001～2005年呼市居民已拖欠城發公司取暖費1400多萬元。2006年供熱開始時公司采暖費的收費率只有0．5％，而且每年到了11月15日收費率也只能達到50％，采暖費非常難收。根據調查資料顯示，呼和浩特市現有的200多家大大小小的供熱企業沒有一家是盈利的，原因主要是熱源成本的提高，造成了供熱企業生產與銷售的不均衡。北方電力有限責任公司表示，現在成本太高，一個供暖期下來，北方電力公司負擔的虧損多達2億多元，而且供熱面積越大虧損就越大。當然，也不排除目前企業出現的經營性虧損，也存在著個別企業利用信息不對稱故意夸大其辭，或制造虛假賬面虧損以為其提高熱費價格造勢的可能。

(三)供熱方式不完善

包括由誰來供熱、用什么方式供熱和用戶以什么方式用熱的問題。現在，呼和浩特主要存在供熱公司集中供熱、小區集中供熱、自行供熱等供熱方式，供熱的能源主要是煤炭。不同供熱方式下的供熱成本不同，造成實際使用效果相同的情況下，資源消耗、環境污染、供熱質量和居民負擔等相差很大。同時，不同單位的供熱補貼制度不同，如國有單位的一些職工，擁有單位住房，單位給予很大的供暖補貼，而那些沒有住房的職工，則享受不到這種福利，購買商品房只能自己負擔取暖費，這也造成供暖負擔中的不公平。另外，居民用熱時是統一使用還是分戶使用，由于房屋建造和技術等原因，呼和浩特市的大多數小區仍是單管串聯式供熱，即同一管道、統一供熱，暫時難以實現分戶供暖，造成了不管用不用熱同樣交費，用多用少交相同的熱費，不管交不交費同樣用熱的矛盾，不少人“搭便車”，由此引發了許多供熱企業和用戶之間的矛盾和糾紛。

(四)政府管理缺位、監管滯后

政府既要規范供熱企業的行為，確保對居民的正常供熱，又要維護供熱企業的合法收益。目前，呼和浩特市對供熱實行特許經營制度，但“熱”的商品化、供熱的企業化和市場化程度還很低，供熱管理體制在過去一直強調的是福利性，不講商品性、經濟性，絕大部分供熱單位承擔著為社會供暖的責任，造成供熱企業生產和經營缺乏動力和活力。在現行的BOT制度下，政府尚未建立起健全的供熱市場準入與退出機制、獨立價格形成機制，以引導、培育和規范供熱市場，促進供熱資源配置市場化，投資主體多元化，供應服務社會化。據統計，呼和浩特市有各類供熱企業(單位)570多家，而持有資格證書的正規供熱企業(單位)僅有170家，對供熱企業監管不嚴。

二、改進呼和浩特市城市供熱的建議

熱作為公共產品，既具有商品經濟的屬性，也具有私人提供的可行性。隨著收入和需求水平的提高，技術和制度的創新以及可替代性供熱產品的出現，其公共產品屬性也日益弱化，出現了由純粹公共產品向準公共產品，甚至向私人產品轉化的趨勢。因此，可以從技術和制度的創新、完善來著手促進熱供應的商品化、市場化，建立有效的供熱市場，為社會提供更多更好的服務。

(一)完善價格形成體制

供熱價格作為推進供熱體制改革和加快供熱事業發展的關鍵問題。呼和浩特市現行供熱價格是國家統一規定價，根據經濟學原理，政府對壟斷價格的管制使壟斷廠商的平均收益小于平均成本，必然出現廠商的虧損，若政府不能給予足夠的補貼，對企業發展將有約束作用，影響企業的競爭和發展。由于地理、環境、資源稟賦、收入與消費水平等在地區間存在差異，以及國家在制定供熱價格時獲取供熱企業成本信息過程中的信息不對稱，國家定價未必能真實反應當地真實情況。為此，當地政府要在國家定價的基礎上研究并調整當地供熱價格，建立合理供熱價格體系，一方面要結合當地能源價格、消費指數和供熱企業正常運行成本等各種因素綜合考慮，重新確定價格構成，既保證供熱企業的合理回報率，又保證居民的承受能力；另一方面對制熱價格和零售熱價實現以市場為主導的區別定價與統一管理的價格形成機制。逐漸建立競爭性的制熱市場，由政府建立熱力市場交易規制，甚至可以通過投標招標的方式讓外企或國內有實力的企業來參與呼和浩特市供熱市場的競爭，在市場競爭中形成制熱價格，這樣既有利于控制污染又可以提高效益。在售熱市場中，實行統一管理，保證終端價格一致。

(二)完善熱量計量與熱費收繳制度

一是對熱實行分戶控制，采用熱量表進行分戶計量，實現用多少熱，交多少錢?？紤]到呼和浩特市還存在著技術、舊建筑改造投資和推行新建筑建造標準等制約因素，對于舊建筑，將原來的供熱用戶端管網由垂直的上供下回單管串聯改為水平并聯系統，獨立安裝溫控閥及熱量表，方便用戶自行調節溫度及計算用戶消耗的熱量。同時，合理計算出單位面積室溫達到18±2℃所需的標準熱量，以此為依據，供熱單位與用戶可根據熱量表上的熱流量及用熱面積來計算比較室溫是否達標，減少供用熱雙方因供熱不達標的糾紛，減少室溫測量難、標準不明確的困擾。對于新建筑要強調建筑節能，新建居民住宅的設計、選材與施工，要嚴格執行建設部《民用建筑節能管理規定》和當地政府制定的供暖節能規定，保證建材的質量、新建成的建筑在墻體、門窗及地板等方面達到節能要求；同時，政府對未設計安裝分戶控制和熱計量系統的公共建筑和住宅，應從設計審查、頒發施工許可證和竣工驗收方面著手制約。二是對于熱費收繳方式，可采取“記大賬不記小賬”，即一棟樓進了多少熱，總數可以計算，熱力公司可根據一棟樓來收費，然后樓內住戶按合理的面積分攤。另外，由于頂層和底層的住宅以及有高層建筑遮擋的單元采暖過程的熱量損失會相對大一些，建議使用一個校正系數補償建筑物內的熱量損失，在計算分攤費用時用校正系數乘以計算出的供熱費用作為最后收取的費用，這種計費方式更能體現合理與公平性。

(三)加強政府監督管理職能

供熱作為公用事業，由供熱企業以BOT方式提供，是市場化改革的重要一步，但由于市場的不完善，政府必須加強引導和監督，以保證供熱市場的規范有序、健康發展。一是公共物品的私人供給需要技術的進步來支持，所以政府需要加大研發和建筑改造投資，以科學的計量方法、計量工具及標準的建筑要求來確?！稐l例》中提出的“穩步推行按用熱量計量收費制度，原有房屋應當逐步實施建筑節能和系統節能改造，供熱設施逐步改造為分戶控制、按表計量?！倍沁M一步明確政府、企業、市場三者之間的關系，解決好政府“管什么”和“怎么管”的問題，進一步轉變管理方式，從直接管理轉變為宏觀管理，從管行業轉變為管市場，從對企業負責轉變為對公眾負責、對社會負責。對承擔社會供熱的企業嚴格實施資格準入制，每年都要對供熱企業進行經營資格審查，凡供熱管理、操作技術人員、供熱設施、安全生產和供熱保障能力不具備國家規定技術標準的供熱單位，給予處分、責令整改或注銷其營業執照等處罰。三是建立對供熱產業發展的激勵機制，改變傳統的“行政管制”。通過推行稅收優惠或公眾評獎等激勵，激發供熱企業的生產、減耗、環保和服務積極性。如《條例》第七章第四十二條規定企業違反第二十七條規定，不向社會公布承諾服務質量和標準的，責令限期改正；逾期未改正的，處以1000元以上5000元以下罰款；如果讓這一規定——“供熱單位應當向社會公布承諾的服務質量和標準，設置并公開報修、服務、投訴電話，實行24小時服務，及時處理用戶反映的問題，保證用戶報修修理及時率達到規定的標準?！弊鳛楣娊o供熱企業服務打分的一條標準，以公眾打分來進行服務評獎，這樣更能起到對企業的激勵和監督效果。四是建立健全保障制度，解決困難群體的采暖問題，重點解決下崗職工、失業人員、企業退休人員和享受城市最低生活保障人員等低收入家庭的冬季采暖問題。這不僅是從保證城鎮居民的基本生存生活出發，而且是確保供熱企業收入及正常運行的途徑。五是進一步做好《條例》的宣傳，讓更多的人了解、認識這一《條例》，宣傳簽訂《合同》的必要性和其對社會、個人的意義，增強保護自身和社會利益的意識，積極主動地要求與供熱企業簽訂合同。政府同時也要做好對供熱單位上門與用戶簽訂合同的監督。

(四)建立有彈性的供熱時間

呼和浩特市對集中供熱的起止時間是一個固定的期限，即當年10月15日至次年4月15日，而不是按照天氣變化“看天燒火”。固定期限主要是考慮供熱企業的經濟效益和成本核算，以供熱期兩頭的低成本來彌補供熱高峰期高成本及熱費收繳不足的損失，也因為天氣變化無常，“看天燒火”使供暖企業很難確定預先收取的費用標準，供熱費的補交和退還也都非常復雜。固定期限往往造成供熱期兩頭的資源浪費。在供熱價格、熱量計量與熱費收繳制度逐步完善的基礎上，建議選擇使用有彈性的供熱時問，按天計費，對預交熱費進行多退少補。

(五)增強公眾參與意識

企業在市場中的表現主要由公眾來反應，所以，在供熱市場化過程中重視公眾參與的重要性，讓公眾更多地了解政府的決策和執行情況，增強公眾服務自己、服務社會的意識，發揮他們的參與和監督作用。同時，供熱體制改革是一個漸進的過程，這不僅需要制度上的建立健全，政策上的完善，還需要技術、企業運營、企業管理上的創新；不僅需要當地政府和供熱企業的努力，還需要建筑業、科研機構和高等院校等眾多部門的支持及參與。