淺議呼和浩特地區(qū)國庫支付制度改革的模式設(shè)計(jì)

一、呼和浩特地區(qū)國庫支付制度改革的模式

呼和浩特地區(qū)國庫支付制度在呼和浩特市市委、政府的關(guān)心和支持下，主要經(jīng)歷了以下幾個歷程：

2001年5月8日呼和浩特市會計(jì)核算中心正式成立并投入運(yùn)行，這是全國少數(shù)民族地區(qū)首府城市成立的首家會計(jì)核算中心。會計(jì)核算中心的成立基本上實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門對財(cái)政庫款的有效調(diào)控，緩解了庫款不足的矛盾，實(shí)行集中核算，取消了支出單位在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金支出賬戶，將這些資金統(tǒng)一集中到會計(jì)核算中心在銀行開設(shè)的賬戶進(jìn)行分戶核算，財(cái)政資金統(tǒng)一調(diào)度，杜絕了各用款單位滯留財(cái)政資金的現(xiàn)象。

會計(jì)核算中心的建立在改革的初期由于實(shí)行了會計(jì)的集中核算，保證了會計(jì)核算的及時、準(zhǔn)確、完整，積極引導(dǎo)和規(guī)范了預(yù)算單位的會計(jì)程序和會計(jì)制度，起到了積極的作用。但隨著改革范圍的擴(kuò)大和改革的深入發(fā)展，會計(jì)核算也越來越顯現(xiàn)出諸多弊端，不適應(yīng)改革的進(jìn)一步發(fā)展，因此呼和浩特市財(cái)政局大膽進(jìn)行改革，將原有的會計(jì)核算職能交還預(yù)算單位，審核職能予以保留，預(yù)算單位支出時仍然需要經(jīng)過中心審核并辦理結(jié)算，同時將會計(jì)核算中心改名為“呼和浩特市審核支付中心”。審核支付中心是根據(jù)財(cái)政部的總體要求，即“各地可結(jié)合本地實(shí)際情況，因地制宜，采取會計(jì)集中核算向國庫集中支付制度轉(zhuǎn)化等做法”而選取的一種由會計(jì)集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌的一種形式。但是究竟采取哪些措施，選擇哪種轉(zhuǎn)軌模式，才能積極穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)會計(jì)核算向財(cái)政國庫集中支付制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌，已成為已實(shí)行會計(jì)核算制度地區(qū)在深化地方財(cái)政國庫管理制度改革進(jìn)程中一個不可逾越和必須認(rèn)真解決好的難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。

筆者認(rèn)為，具體改革的模式應(yīng)在會計(jì)核算中心的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)揚(yáng)棄，不能簡單地肯定一個，否定一個，應(yīng)將會計(jì)核算的職能交回單位，但保留會計(jì)監(jiān)督的職能，充分利用會計(jì)集中核算的改革成果，最大限度地節(jié)約改革管理成本，然后在此基礎(chǔ)上結(jié)合國庫支付制度的要求并根據(jù)呼和浩特地區(qū)的具體實(shí)際建立起一套滿足支付、監(jiān)督、審核三位一體的國庫支付制度管理體系，具體模式如下：

(一)中心以部門預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政監(jiān)督為主要工作職責(zé)，具體會計(jì)核算工作交由預(yù)算單位承擔(dān)

在轉(zhuǎn)軌的過程中，我們應(yīng)與時俱進(jìn)，在改革的思路上有大的突破，工作重點(diǎn)要有大的轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)軌后，預(yù)算單位資金的使用權(quán)和審批權(quán)仍屬各預(yù)算單位，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出仍由各預(yù)算單位審批并承擔(dān)相應(yīng)的會計(jì)法律責(zé)任，預(yù)算單位應(yīng)完成包括預(yù)算編制、憑證編制、支出報(bào)賬、備查簿登記、往來款項(xiàng)和固定資產(chǎn)會計(jì)核算、報(bào)表編制、備用金的保管、支票領(lǐng)用保管和用款計(jì)劃編報(bào)等在內(nèi)-的各項(xiàng)具體的會計(jì)核算工作。中心主要對各預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)實(shí)行預(yù)算指標(biāo)控制管理，對符合直接支付的財(cái)政資金采取直接支付，對不適合直接支付的財(cái)政資金采取授權(quán)支付。預(yù)算單位恢復(fù)會計(jì)、出納崗位。其主要職責(zé)：一是完成編制會計(jì)憑證等具體會計(jì)核算工作，編制完整的財(cái)務(wù)報(bào)表并報(bào)送有關(guān)部門；二是辦理支付的收支事項(xiàng)相關(guān)手續(xù)；三是進(jìn)行預(yù)算編報(bào)；四是履行會計(jì)監(jiān)督、管理職能，并對本單位的固定資產(chǎn)進(jìn)行會計(jì)核算等。

(二)將應(yīng)納入國庫集中支付資金范圍的資金，全部足額納入

所有財(cái)政性資金都應(yīng)納入財(cái)政國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財(cái)政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位。

納入國庫集中支付的部門和單位，除政府各職能部門外，還應(yīng)包括人大、政協(xié)機(jī)關(guān)，民主黨派、各人民團(tuán)體，法院、檢察院以及依照公務(wù)員管理的事業(yè)單位。

納入國庫集中支付的資金范圍，包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金和其他財(cái)政性資金。即包括財(cái)政撥款的行政經(jīng)費(fèi)、事業(yè)經(jīng)費(fèi)(包括政府采購資金、在職職工工資和離退休人員生活費(fèi)支出等)、及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)(包括中央、省部門直撥的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi))預(yù)算外資金等。

(三)建立和完善國庫單一賬戶體系，為國庫集中支付奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

國庫單一賬戶體系的建立和完善是國庫集中支付制度改革的基礎(chǔ)。應(yīng)按《財(cái)政國庫管理制度改革方案》的要求，建立和完善國庫單一賬戶體系，國庫單一賬戶體系結(jié)構(gòu)同財(cái)政部要求的體系機(jī)構(gòu)一致，即開設(shè)國庫單一賬戶、財(cái)政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶、預(yù)算外資金財(cái)政收入專戶、特設(shè)專戶。

(四)分別采取不同的支付方式，確保轉(zhuǎn)軌穩(wěn)步推進(jìn)

1．直接支付方式

為保證平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌，應(yīng)對目前已納入會計(jì)集中核算范圍的資金全部采用財(cái)政直接支付方式。通過國庫單一賬戶體系，直接將資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位賬戶。預(yù)算單位用款時提出申請，并填制支付申請書，同時填寫好必要的會計(jì)要素，將申請書連同原始單據(jù)一同交中心審核，中心根據(jù)批復(fù)的預(yù)算和用款計(jì)劃及相關(guān)開支標(biāo)準(zhǔn)對支付申請審核無誤并在原始單據(jù)上加蓋審核專用章后退回原預(yù)算單位，同時向人民銀行國庫或代理行開具支付令，將資金通過國庫單一賬戶體系劃撥到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位賬戶，在進(jìn)一步確認(rèn)會計(jì)要素準(zhǔn)確性的前提下，由計(jì)算機(jī)系統(tǒng)自動生成相關(guān)賬表。

2．授權(quán)支付方式

對預(yù)算單位的零星支出，可采取授權(quán)支付方式。預(yù)算單位進(jìn)行授權(quán)支付時，由預(yù)算單位填制授權(quán)支付申請書，填寫好必要的會計(jì)要素，將申請書連同原始單據(jù)一同交中心審核，中心根據(jù)批復(fù)的預(yù)算和用款計(jì)劃及相關(guān)規(guī)定對支付申請審核無誤并在原始單據(jù)上加蓋審核專用章，由預(yù)算單位向代理銀行開具支付令，將資金直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位賬戶，營業(yè)終了時由代理銀行與國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過預(yù)算單位零余額總賬戶進(jìn)行清算。

(五)建立計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，支撐國庫支付制度的改革

信息系統(tǒng)是國庫集中支付制度的重要技術(shù)支撐，應(yīng)在財(cái)政部門、人民銀行、代理銀行、試點(diǎn)單位之間鋪設(shè)專線網(wǎng)絡(luò)，把屬于國庫集中支付的各子系統(tǒng)納入到一個總體框架中，突出系統(tǒng)的實(shí)用性、通用性、靈活性和可擴(kuò)展性，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政、銀行、預(yù)算單位的“三方對賬和雙渠道監(jiān)控”，并按照宏觀經(jīng)濟(jì)分析及管理、預(yù)算執(zhí)行控制、財(cái)務(wù)會計(jì)核算等不同需求生成相關(guān)基礎(chǔ)信息。運(yùn)行中對預(yù)算單位每一筆資金的支付對象、支付數(shù)量、付款科目、付款用途、付款賬戶、收款人、收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等要素都應(yīng)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測。就實(shí)際而言，與人民銀行的聯(lián)網(wǎng)由于受金融系統(tǒng)保密性條件的制約，在目前暫時還不能與之聯(lián)網(wǎng)，所以聯(lián)網(wǎng)后的主要目標(biāo)應(yīng)注重以下幾點(diǎn)：

1．建立財(cái)政內(nèi)部的局域網(wǎng)

財(cái)政內(nèi)部的局域網(wǎng)主要側(cè)重于財(cái)政內(nèi)部國庫業(yè)務(wù)的自動化流轉(zhuǎn)，即通過系統(tǒng)軟件實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃功能的網(wǎng)上共享，實(shí)現(xiàn)各部門互相制約、互相協(xié)作的關(guān)系，為國庫支付在財(cái)政內(nèi)部、預(yù)算單位與國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間運(yùn)轉(zhuǎn)提供良好的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。

2．實(shí)現(xiàn)財(cái)政、銀行、預(yù)算單位之間的橫向聯(lián)網(wǎng)

實(shí)現(xiàn)財(cái)政、銀行、預(yù)算單位之間的橫向聯(lián)網(wǎng)是提高財(cái)政資金使用效率的必然要求。財(cái)政通過內(nèi)部局域網(wǎng)將分月用款計(jì)劃下達(dá)到國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)，中心根據(jù)財(cái)政下達(dá)的額度對預(yù)算單位通過網(wǎng)絡(luò)下達(dá)的支付申請進(jìn)行審核，支付中心審核通過后通過網(wǎng)絡(luò)下達(dá)資金撥付通知書，再通過銀行把資金直接撥付給商品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位，這樣就可以減少資金撥付的中間環(huán)節(jié)，有利于加強(qiáng)財(cái)政性資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理。

3．從功能上實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理、資金撥付管理現(xiàn)代化，滿足預(yù)算資金全部運(yùn)動過程的控制

該信息系統(tǒng)應(yīng)建立在現(xiàn)有的會計(jì)集中核算的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之上，即對現(xiàn)有財(cái)務(wù)系統(tǒng)的拓展與升級，并同預(yù)算單位和有關(guān)職能部門直接聯(lián)網(wǎng)，所有的預(yù)算、控制、資金撥付等都可在網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)。同時將預(yù)算單位的會計(jì)核算軟件統(tǒng)一，并統(tǒng)一會計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)和會計(jì)核算制度，由國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行網(wǎng)上監(jiān)督，檢查預(yù)算單位會計(jì)核算的正確性、準(zhǔn)確性、合規(guī)性。

二、模式所具有的特點(diǎn)

相比較財(cái)政部要求的國庫支付制度要求，即財(cái)政部門在商業(yè)銀行設(shè)立零余額賬戶，由單位通過零余額賬戶在授權(quán)支付額度內(nèi)自行支付，筆者認(rèn)為本地區(qū)所用模式具有以下特點(diǎn)：

(一)集中管理賬戶加大了財(cái)政監(jiān)督力度

1．現(xiàn)行國庫支付制度規(guī)定由財(cái)政部門指定代理銀行對預(yù)算單位使用財(cái)政性資金進(jìn)行監(jiān)督，雖然方便了預(yù)算單位資金支付，但與此種模式相比筆者認(rèn)為存在以下不足：a、銀行對財(cái)政預(yù)算不熟悉給監(jiān)督帶來了一定的難度．b、銀行的商業(yè)行為將影響監(jiān)督力度；c、預(yù)算單位資金支付信息由銀行反饋給財(cái)政部門是在事后；d、預(yù)算單位支款時要同時填寫《財(cái)政授權(quán)支付憑證》和銀行的支款憑證，手續(xù)較為繁雜。此種模式采取集中賬戶的辦法，預(yù)算單位資金支付只需要填《財(cái)政授權(quán)支付憑證》在財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)辦公大廳代理銀行代辦處即可將款項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到收款人賬戶，既簡化了支付手續(xù)，又使預(yù)算單位的每一筆資金支付都在財(cái)政的監(jiān)控之下進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)了全過程、全方位的監(jiān)督。

2．取消預(yù)算單位銀行賬戶，預(yù)算單位所有經(jīng)濟(jì)活動都是公開、透明的，既有利于提高資金使用效率，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力，也有利于預(yù)防腐敗現(xiàn)象的滋生。

(二)網(wǎng)絡(luò)化辦公實(shí)現(xiàn)了會計(jì)電算化，也使預(yù)算單位會計(jì)的主體地位得到了保證

1．會計(jì)集中核算規(guī)范了會計(jì)工作，強(qiáng)化了會計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了會計(jì)電算化，提高了會計(jì)信息質(zhì)量，但是會計(jì)核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)型過程中遇到的最大的難題就是，由于各預(yù)算單位技術(shù)條件、會計(jì)人員素質(zhì)等各方面的差距，容易導(dǎo)致原會計(jì)集中核算下，已實(shí)現(xiàn)的會計(jì)電算化退回到落后的手工記賬。此種模式的實(shí)施首先考慮解決這一矛盾，保留會計(jì)核算已形成的先進(jìn)東西，實(shí)行與單位聯(lián)網(wǎng)辦公，單位會計(jì)工作通過財(cái)政財(cái)務(wù)系統(tǒng)完成，不僅普及了會計(jì)電算化，還提高了單位會計(jì)素質(zhì)和會計(jì)信息質(zhì)量。

2．會計(jì)集中核算下財(cái)政部門為單位審核原始憑證、辦理資金支付、登記賬簿，由于對單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)情況不完全了解，在賬務(wù)處理時也存在處理不恰當(dāng)、科目使用不正確等問題；另外從單位來說由于有財(cái)政部門記賬，預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員理財(cái)?shù)淖杂X性和積極性降低，使會計(jì)主體地位弱化。在結(jié)合會計(jì)核算特點(diǎn)后的國庫支付制度改革管理模式后，預(yù)算單位按規(guī)定設(shè)置了會計(jì)和出納，財(cái)政部門只對單位會計(jì)工作進(jìn)行規(guī)范性指導(dǎo)，不再承擔(dān)預(yù)算單位的會計(jì)工作，所有的會計(jì)工作由單位自己完成，降低了單位對財(cái)政的依賴，調(diào)動了單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的積極性。

(三)國庫支付系統(tǒng)的建立，使財(cái)政和預(yù)算單位之間建立起了嚴(yán)密的制約機(jī)制

1．規(guī)范了財(cái)政資金撥付的操作流程，使工作人員的工作行為更加公開、透明，按工作職責(zé)設(shè)置工作權(quán)限，實(shí)行流水作業(yè)，財(cái)政部門的工作效率預(yù)算單位一目了然，財(cái)政工作人員必須自覺接受預(yù)算單位的監(jiān)督，促進(jìn)了財(cái)政部門工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。

2．強(qiáng)化了財(cái)政資金的監(jiān)督管理。財(cái)政通過國庫支付系統(tǒng)下達(dá)用款計(jì)劃，預(yù)算單位必須通過系統(tǒng)簽發(fā)支付憑證，經(jīng)支付中心確認(rèn)后才能支付，財(cái)政部門對財(cái)政資金支付的全過程進(jìn)行適時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，保證了財(cái)政資金的安全使用。

3．國庫支付系統(tǒng)完整的記錄著財(cái)政工作人員和預(yù)算會計(jì)根據(jù)各自的職責(zé)錄入的部門預(yù)算、用款計(jì)劃、資金支付信息，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享，提高了預(yù)算執(zhí)行過程的透明度。