探析我國農村土地制度改革

20世紀80年代初期確立的家庭聯產承包責任制極大地調動了農民的生產積極性，促進了農村生產力的發展，曾使農村經濟發展水平有了很大提高。但在城市化、現代化的今天，這種“土地集體所有，家庭承包經營”的農村土地制度日益暴露其弊端，已不能適應社會經濟發展的需要。因此，必須對現行的土地制度進行改革。

一、現行土地制度的弊端

（一）土地產權界定不清，所有者缺位

《憲法》第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”《土地管理法》規定：“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農村集體所有的，由鄉（鎮）集體經濟組織經營、管理。”這些規定只說明了土地產權“三級所有”，并沒有明確規定農村中的土地到底哪些是國家所有、哪些是集體所有、產權的主體又是誰，這在實踐中容易導致土地的所有權和分配權掌握在村干部手中，利用手中職權任意調整和征用土地，進行尋租行為。

(二)難以兼顧公平和效率

土地集體所有，也就意味著土地人人有份，新增人口天生就具有無償分得土地的權利。為了做到公平，必須根據村中人口的變化隨時調整土地，但這樣又會犧牲效率。原因有二：其一是土地使用權的經常變動會影響農民對土地的長期投資。這樣無疑會使土地質量下降、耕地的產出效率降低，新的土地使用者也就沒有動力對其投資，甚至會不投資，原本肥沃的土地陷入了惡性循環之中，產出效率會更低。其二，現行的土地制度不對愿意放棄土地承包權進城打工的農民進行補償，這樣會使農戶即使在外打工也不會放棄土地，再加上又得給新增人口分地，土地細零化就在所難免，土地使用權更加分散，難以實現規模經營，勞動生產率低下，土地資源得不到有效利用。為了降低這種負面影響，政策法規將承包期限由原來的15年延長為30年，這樣就不能隨著村里人口的相對變化隨時調整土地，犧牲了公平原則。

（三）阻礙了由傳統農業向現代農業的轉變

在現行的土地制度下，農民只有土地的使用權，沒有所有權，不能用其作為抵押進行貸款，難以獲得投資資金，從而導致農業機械化程度不高，勞動生產率低。同時由于土地使用權分散帶來小規模經營，難以形成集約化生產和專業化分工，農產品加工鏈較短，阻礙了由傳統農業向現代農業的轉變。

(四) 影響農村土地市場的繁榮

首先，由于農民沒有土地的所有權，不能對其進行買賣，影響了土地的買賣市場。其次，我國現行的土地承包法第48條規定，“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。由本集體經濟組織以外單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經營能力進行審查后，再簽訂承包合同。”這樣高的交易成本，無疑會影響土地租賃市場的發育。

（五）影響城市化進程

其一，在農民沒有土地所有權的今天，由于不能對土地自由買賣，也就不能得到進入城市的啟動資金，導致很多向往城市生活的人不能如愿以償。其二，由于土地租賃市場不完善，很多已經進城的人不得不經營農村土地，經常在城市和農村之間來回流動，不能使其成為永久城市居民。其三，2003年頒布的土地承包法規定，農民進入小城鎮務工或定居，仍保留原土地的承包權，而進入大中城市務工定居，則要放棄原土地的承包權而得不到任何補償。這也會阻礙城市化進程，因為農民為了保留土地承包權而寧可放棄在大中城市定居的機會。

二、解決問題的對策：實行土地私有化

農村土地私有化可解決現行土地制度的弊端。在土地私有制條件下，所有權和使用權比較明確，具有排他性，農民不必擔心新增人口會無償平分其土地，而且還可以把土地作為抵押獲得貸款，加大對土地的投資，提高土地質量，使土地資源得到有效利用。實行土地私有后，農民也可以自由買賣土地，把賣地所得的資金帶進城市，為城市化的推進貢獻一份力量。但土地是農民最主要的生產資料，對其進行改革涉及到九億農民的切身利益，關系到農業經濟乃至整個中國經濟的發展，不能一蹴而就，應該循序漸進。不妨先選幾個城市郊區、農民生活水平較低、土地資源豐富的農村地區作為試點，根據村中現有的人口數量將土地平分，實行無償私有化。在試點地區取得成功經驗的基礎上，逐步向全國推廣。當然，在推廣的過程中，不同地區根據不同的土地要素、不同的生活水平等情況，可以采取有償私有化，但要力爭做到公平。

為了把土地制度改革的成本降到最小，在實行土地私有化之前應做好以下幾方面工作：

（一）修訂相關法律、制訂相應的法規，以保證在土地私有化過程中有法可依

首先，在現行的《憲法》中寫進“國家依法保護農民的土地所有權”“國家允許土地自由買賣”等內容，修改土地集體所有制的法律、法規。其次，制訂土地自由買賣的法規，明確規定農民或其他單位購買土地的上限（每隔幾年可適當放寬）。再次，規定用以購買土地的貸款上限（每隔幾年可適當放寬）。最后，制訂農地使用性質和保護耕地的法規。

（二）制定相關政策，為進城的農民提供出路

其一，加快戶籍制度改革，取消農業、非農業二元戶口管理結構，建立城鄉統一的戶口制度，掃除由二元戶口管理結構帶來的工作崗位、工資待遇等各種限制，真正做到就業面前人人平等。其二，加大教育投資力度，提高農民的科學文化水平和技術水平。這一方面要切實落實好農村的九年義務教育，加強基礎教育；另一方面要對成年農民進行職業技術培訓。其三，政府要盡可能多的發布城市用工信息，減少農民因信息不對稱造成的損失，在必要的情況下政府還應為最貧困的進城農民安排工作崗位。

（三）完善社會保障制度

其一，要保障進城農民的合法權益，對于拖欠農民工工資、不執行最低工資標準、工作中安全沒有保障、任意加班加點等現象嚴厲打擊，對于農民工起訴的案件及時處理，并加強宣傳力度，多設網點、舉報電話，以維護農民工的合法權益，保證其國民待遇。其二，建立進城打工農民的醫療保險制度、養老保險制度和工傷保險制度，對困難的進城打工子女可采取教育費用適當減免、發放救濟金等相關救助措施。

三、對實行土地私有化各種質疑的回答

理論界許多人對實行土地私有化有疑慮，甚至持反對態度，概括起來主要有以下幾種：

（一）實行土地私有化，允許土地自由買賣，必然出現土地兼并，導致一部分農民擁有大量土地，而另一部分農民卻沒有了土地，連溫飽問題都不能解決的兩極分化局面

土地私有制是一個有效率的制度形式，可以實現優勝劣汰。農民可以把土地作抵押獲得貸款，投資于土地，提高生產效率。農民有極大的積極性去努力工作以便償還貸款。在連續幾年投入大于產出的情況下，農民就會賣掉土地，使土地向經營能手集中，這樣，經營能手就會擁有大量的土地，可以實現規模經營，得到規模收益。而賣掉土地的農民之所以會失去土地是因為其耕種沒有效率，說明其不適合留在農村種田，可以向城市轉移，從事第二或第三產業，不僅不會出現生存問題，而且還會使稀缺的土地資源得到有效利用。

（二）農村土地私有化會導致大量賣掉土地的農民進入城市，增加城市就業壓力，甚至會造成社會不穩定

在城市居住的一般都是雙職工家庭，平時工作較忙而無暇照顧老人和小孩、從事家務勞動等工作，急需服務行業的發展。賣掉土地的農民正好可以為服務業的發展提供勞動力來源。由于目前農民的科學文化水平不高，技能有限，能勝任“復雜勞動”的很少，大部分只能在服務性行業就業，一般不會對其它行業的在職人員造成競爭壓力。農民出身的大學生畢業后若在城市謀求發展，可能會對一些崗位的城市職工構成“威脅”，增加勞動力市場的競爭，但這有利于激勵人們努力工作，增強責任心，提高工作效率。在市場經濟條件下，越來越細的社會分工為增添新的就業崗位、創造新的就業機會提供了條件。過大的就業壓力可能會造成社會不穩定，但在我國除了市場這只“看不見的手”外，國家的宏觀調控也在發揮作用，能有效抑制社會動蕩的出現。沒有就業的“壓力”就不會有努力工作的“動力”。

（三）農村土地私有化會導致國家對土地的調控能力喪失，影響公益性建設

所有的權利都是相對的、受限制的，對土地私有的權利也不例外。國家有在必要的條件下（如公益性建設）可對某些土地的所有權加以限制的權利。由于公益性建設，如建橋、筑路等需要占用某些土地的，國家可以市價與農民協商，實行有償征用，在必要的條件下還可以安排這些失地農民的就業，既切實保障了農民的利益，又不影響公益性建設。但是在土地集體所有制下，某些地方官員以國家的名義任意征用土地，以市價或稍低的價格賣給開發商，僅給農民極低的補償費，嚴重損害了農民的利益，又敗壞了國家的聲譽。

（四）農村土地私有化會使賣掉土地的農民在城市站不住腳，沒有最后的社會保障

農民也是有理性的，會在賣掉土地、把土地承包給別人自己進城打工還是在城市打工同時也耕種農地之間權衡利弊，做出正確選擇的。當認為在農村留有土地所有權的效用小于沒有此所有權的效用，其就會選擇賣掉土地，在城市全心工作，每月積累一部分資金用于養老、子女上學等；反之，如果發現在城市站不住腳，生活質量不及在農村務農，其就會返回農村，重新購買土地，從事農業勞動，不會出現沒有最后社會保障這一狀況。