制度變遷理論視角下的農村土地流轉

摘 要：農村土地流轉作為改革過程中土地制度的一項創新，需要我們在理論上對其進行完善，并在此基礎上指導其進一步發展。本文首先利用路徑依賴和誘致性制度變遷原理分析了農村土地流轉產生和發展的合理性及必然性，并針對土地流轉中的制度制約因素提出了制度改進的措施。

關鍵詞：制度變遷理論土地流轉 制度改進

一、制度變遷與土地流轉的理論基礎

制度變遷理論中的路徑依賴及誘致性制度變遷原理是我們所運用的主要分析工具，下面就用這兩個原理來論證土地流轉產生的合理性及必然性。

（一）路徑依賴在我國農村土地制度變遷中的作用表現

首先將路徑依賴概念引入對制度變遷分析的是諾斯（1990）。諾斯認為制度變遷的路徑依賴產生于兩個原因，即制度的報酬遞增和交易成本導致的不完全市場，將路徑依賴引入制度變遷分析意味著“歷史是重要的”。為了進一步解釋和發展路徑依賴的作用機制，諾斯轉向了對認知科學的研究。諾斯和澤在1994年提出了“心智模型”概念，蒙扎維、諾斯和沙瑞克（2001）又進一步發展了這一思想。徐東輝、歐陽日輝（2005）對這一思想進行了總結，蒙扎維、諾斯和沙瑞克首先區分個人層次的學習和社會層次的學習，個人學習是個人心智模型在收到環境反饋后復雜的修正機制，也是一個試錯過程，當環境反饋多次增強同一心智模型時，該模型就會穩定而成為信仰并逐步形成體系。從個人層次學習轉向社會層次學習的首要概念是共享學習，個人為了解決社會文化環境中的問題必須與他人交往，從而形成共享心智模型，而理論知識通過外在符號的代際傳遞和實踐知識通過模仿的傳遞，形成了共享心智模型的演化。當共享心智模型在長期內保持穩定，就會產生認知上的路徑依賴，進而造成制度的路徑依賴，最終導致了經濟發展的路徑依賴。當人們在一定時期內保持一種特定的經濟行為方式及生產關系時，會導致認知上的依賴性及惰性，如果外部條件改變，人們在適應新環境上會遇到困難，這與人的認知依賴性強弱相關，原有認知的改變及新經濟環境下新認知的形成將是一個痛苦的過程，同時伴隨著經濟效率的損失。

我國農業發展曾經經歷過一段低潮期，即人民公社時期。人民公社這一生產組織制度的產生經歷了我國農村土地所有權從個人私有到集體所有、土地使用權從分散到集中的雙層制度變革。這一強制性制度變遷的推行幾乎一夜之間改變了我國幾千年農業家庭經營的發展路徑，人們早已形成的生產傳統被徹底打破，對于新的生產組織方式極不適應，需要一個長時間的學習過程才能掌握這一新的發展模式的要領。人民公社制度的有效運轉需要極高的組織和監督成本，并且制度的強制性導致單個農民退出公社組織的政治風險成本趨近于無窮大，這些都帶來了制度運行的低效率，所以，人民公社時期農業的發展遇到了困難。從中我們可以看出路徑依賴在制度變遷過程中的重要作用。家庭聯產承包責任制實施以來，農業有了較大的發展，但近階段遇到了一些阻力，其中主要原因是農村土地產權制度上的問題，如產權關系不清晰、土地使用權不明確等，這些都構成了制度變遷的誘發因素，但有了人民公社的教訓，制度變遷要考慮路徑依賴的影響。由于我國農村人多地少，土地所有權的放開有可能導致土地集中，而現階段土地還承擔著廣大農民社會保障的功能，再加上農村剩余勞動力轉移并不順暢，土地集中將會導致兩極分化，引發社會問題。于是，改革的焦點就集中到土地使用權的問題上了。路徑依賴在制度變遷中所起的作用為我們提供了改革的方向，即保持集體所有制不變，進行土地使用權的改革。

（二）誘致性制度變遷與土地流轉制度的產生

誘致性制度變遷與強制性制度變遷是制度變遷的兩種方式。根據林毅夫（1985）的解釋，誘致性制度變遷是指現行制度安排的變更或替代，或是新制度安排的創造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行；強制性制度變遷則是由政府命令和法律引入來實行。通過對我國建國以來農業發展歷程的分析，將會得出誘致性制度變遷更適合我國農業發展的結論。

建國以來，我國農村生產組織形式經歷了農戶個體勞動、互助組、初級合作社、高級合作社、人民公社、家庭承包責任制六種形式，農村土地的所有制形式也經歷了由農民私有到人民公社時期的三級所有再到現今集體所有的轉變。對于以上各種組織方式的變遷績效，許多學者是用綜合要素生產率指數來反映的。其方法是用要素份額作為權數來將單個投入指數數列匯編到一個總投入指數數列中去，然后用總產出指數數列除以總投入指數數列，以得出綜合要素生產率指數。這里選取的投入變量有土地、勞動、固定資本和流動資本四類，具體的公式為：綜合要素生產率指數TSP＊=G＊/aL＊+bK＊+cM＊+dE＊ 其中G＊表示農業總產值指數，L＊、K＊、M＊、E＊分別表示勞動、固定資本、流動資本及土地的投入指數。采用綜合要素生產率指數反映各個時期土地制度變遷績效有其局限性，且不同學者關于各要素份額權重及估算方法有所分歧，但對于綜合要素生產率指數變化模式得出的結果是相同的，在這里我們更關心生產率的變化趨勢，所以絕對數上的不同并不影響最后結論。我們引用文貫中、唐宗明、WIENS的估計結果來說明問題。從三人的估計結果可看出，1959—1960年，即開始實行強制性合作化的時期綜合要素生產率急劇下降，且在整個人民公社時期一直處于比1952—1958年達到的綜合要素生產率低20%的水平。盡管在上世紀60年代采用了許多現代化技術，農業基礎設施有了很大改善，但生產率始終低于人民公社成立以前的水平，直到1978年人民公社制度開始松動，部分地區嘗試實行家庭生產模式，綜合要素生產率才開始慢慢恢復。通過對綜合要素生產率指數的變化分析，我們得出結論，1958年開始的強制性的人民公社制度代替自愿性的合作社制度，導致了農業生產率的明顯下滑，而1978年從小崗村率先開始的農民自發行為———家庭承包責任制卻帶來了生產率的回升，這其中的變化可能還有其他因素，但土地制度的變遷是第一位的解釋原因。

建國以來農業生產的發展規律、農業生產自身的特點及我國農村的現實情況都決定了在農業生產上并不適合采用強制性的制度變遷政策。現階段農村教育水平較低，農民學習能力還較差，農業生產更具有地域性特點，各地區間農村的情況有較大差別，這些都決定了在我國農業生產上不能搞“一刀切”的制度變遷，而更適宜誘致性的制度摸索道路。土地使用權流轉便是這一變遷方式的產物。上世紀80年代中后期，我國某些沿海發達省市就開始了土地適度規模經營的嘗試，使土地經營權的流轉突破了家庭承包經營的限制。特別是在我國農業比較發達、農民生活水平較高的廣東省，將土地使用權流轉與“把土地集中到少數種田能手”的原則相掛鉤，使得農業有了長足的發展，而民間這種自發行為最終帶來了政策上的變化。2005年7月，廣東省政府頒布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法（草案）》明確農村集體建設用地使用權可于2005年10月1日起上市流轉，這意味著廣東省包括農村的經營性用地全部走向市場，使農村耕地使用權流轉進入了市場化階段。這是廣東農村集體用地管理制度的重大創新，更是中國農村土地流轉制度的創新突破。

回顧建國以來農村土地制度的幾次變遷，從中可以看出路徑依賴的重要作用及誘致性制度變遷在我國農業領域的適應性，正是這兩點決定了我國農村土地制度的變遷路徑，即集體所有制下的土地流轉。

二、農村土地流轉中的制度制約因素及制度改進

農村土地流轉從上世紀80年代中后期興起到現今已經發展了近20年，但它的發展始終不是很順暢，每年農村通過農戶自發的土地使用權流轉率僅為1%—3%。2003年農業部在農村固定觀察點對全國東、中、西部20842戶的抽樣調查顯示，全國土地流轉面積占總耕地面積的9.1%，其中東部為9%、中部為11.6%、西部僅為3.86%。農村土地使用權流轉的有序推進受到了許多制約因素的影響，如土地使用權流轉缺乏市場化機制、農村土地流轉存在著一定的封閉性及農村社會保障、金融制度的缺失等，而問題的關鍵在于農民擁有的土地承包經營權是一種不完整的產權，農民有了土地的收益權、使用權和一定程度的占有權，但土地的處置權并沒有真正賦予農民。雖然2003年實施的《農村土地承包法》規定了農民可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式進行土地流轉，但農民行使這些權利的基礎是土地承包經營權，而現行的一些制度安排造成土地承包權的結構殘缺不全，不利于農民充分享有土地的處置權，造成土地流轉不暢。農戶土地承包經營權權利缺失的主要表現為現行家庭聯產承包責任制下所提供的承包合同具有不穩定性和不確定性。按《農村土地承包法》規定，耕地承包合同的承包期限為30年。而普遍情況是，手中握有發包權的村級集體經常根據自身需要變更承包合同，致使農戶實際承包期不穩定，“三年一小調，五年一大調”已成為大部分農村的傳統。現行農村的承包政策是按人口平均分地，人口的增減將直接導致原有承包土地面積的變動，致使農戶的耕地面積具有不穩定性。自實行家庭承包責任制以來，全國共有65.2%的土地發生了調整，而80%的調整是由人口的變動引起的。這種不完全的產權制度極大影響了農戶的長期預期，大大減少了農戶的固定資產投資，并嚴重挫傷了農民的勞動及學習新知識、進行技術創新的積極性，這些都導致了已流轉土地的低地租現象并影響到了土地的正常流轉。現行家庭承包責任制下所產生的這種不完全的承包合同帶來了極大的交易成本，削弱了農業生產的經濟效率。

要降低農業生產中的高交易成本，推動土地流轉，需要進一步明確農村土地使用權。這里有兩個可行的制度安排方案，即土地使用權的永包制和補償制。永包制是指固定農戶承包合同的期限為無限期，并且承包的土地可繼承。這樣可為農戶帶來穩定的長期預期，為農戶進行長期的大量的固定資產投資提供可能性，并且會激發農民學習農業知識的積極性。對于人口變動帶來的土地承包面積變更，可以采用補償制，具體來說有現金補償或者參股形式的補償。現金補償既可以一次性現金補償，也可以分期年金式補償；參股形式下土地的收益將在土地承包變更所涉及的農戶之間分配，這兩種方式均可保持原有承包合同的穩定性。補償制具體實施過程為，農戶A的人口增加1人后，假定按原有制度要對農戶B的承包地進行重新分配，這時農戶B可以給予農戶A一定額度、一定期限的經濟補償以作為保護原有土地繼續使用的代價，或者農戶A將按原有制度重新分配得到的原屬于農戶B的土地作為股份投入到農戶B的生產中去，從而分得一定比例的分紅，這樣就確保了原有生產面積不變。

土地使用權的永包制和補償制規范土地承包經營權的同時，強化了農戶的土地處置權，有助于農村的土地流轉。土地使用權的永包制和補償制是相互補充的制度安排。補償制是永包制的基礎和保證，作為農戶失去土地情況下的社會保障制度的替代物，補償制的實行不僅可以起到土地的社會保障及失業保險功能，而且能夠避免和解決農戶之間因分地所引起的利益沖突，會促進農村剩余勞動力的永久性轉移，確保永包制這一制度變遷的順利完成；永包制是補償制實行的目的，補償制存在的政策意義就是配合永包制減少農業生產中的制度障礙。永包制和補償制將會穩定農戶對所承包土地的長期預期，提高農戶生產及學習的積極性，穩定土地流轉的基礎。總之，這一新型的承包合同將大幅度減少農村生產過程中的交易成本，有助于土地流轉合理均衡價格的形成，確保土地流轉的進一步發展，從而使農業生產效率迅速提高。

三、結論

制度變遷原理為我們證明了農村土地流轉的可行性。制度變遷的路徑依賴特征要求現階段還必須堅持農村土地的集體所有制，而近時期一些地區土地使用權的誘致性流轉變遷則證明了流轉制的現實可行性及可操作性，農村土地使用權的進一步明確將會使農業生產中的交易成本大為減少。永包制和補償制正是這一思想指導下的政策取向，這兩種制度也是土地使用權能夠順利流轉的現實基礎，但政府行為下的強制性制度供給則需要決策者在制度推行過程中考慮諸多控制上的問題。土地流轉制并不是最優的改革路徑，它只是現階段諸多限制條件下的次優選擇，它的實行將產生一些新的問題，如流轉后的統一生產管理問題等，并需要一些其他配套制度的輔助支持，如剩余勞動力的轉移及農民社會保障等制度的改革，這都有待于我們進一步研究。

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