經(jīng)營性事業(yè)單位國有資產(chǎn)保值增值的問題及對(duì)策

國有企業(yè)的國有資產(chǎn)管理體制改革經(jīng)歷了25年的探索。黨的十六大報(bào)告提出了深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重大任務(wù)，十六屆三中全會(huì)又提出建立“歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的目標(biāo)，實(shí)行以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制改革。隨著國有企業(yè)改革的不斷深入，國有企業(yè)中國有資產(chǎn)的管理體制正在日益完善。與此同時(shí)，如何加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的問題也日漸突出。長期以來，國家作為事業(yè)單位的出資人，為事業(yè)單位的發(fā)展提供了重要的物質(zhì)保證，因此事業(yè)單位的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)中的重要組成部分。為了保證事業(yè)單位國有資產(chǎn)的完整性，防止國有資產(chǎn)的流失，使國有資產(chǎn)在事業(yè)單位的改革和發(fā)展中發(fā)揮更大的作用，加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理，建立健全事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制和各項(xiàng)規(guī)章制度，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

事業(yè)單位占用的國有資產(chǎn)原則上是非經(jīng)營性質(zhì)，以公益事業(yè)服務(wù)為目的，處于社會(huì)直接生產(chǎn)經(jīng)營過程之外，屬于純公益性質(zhì)的國有資產(chǎn)。這幾年來，出于減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)等各種原因，絕大部分事業(yè)單位都開展了創(chuàng)收活動(dòng)。事業(yè)單位占用的國有資產(chǎn)也由純公益性質(zhì)逐步分化成為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性俱全。

《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》規(guī)定：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，是指由行政事業(yè)單位占有、使用的、在法律上確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。包括國家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運(yùn)用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn) 。根據(jù)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的定義，可以看出事業(yè)單位國有資產(chǎn)增加了局限性，縮小了概念的內(nèi)涵。

一、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題

(一)缺乏健全的管理體制和規(guī)章制度

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家是事業(yè)單位的完全出資人，事業(yè)單位的資產(chǎn)就是國有資產(chǎn)。用國家的錢辦國家應(yīng)該辦的事，要辦事，就得向國家申請(qǐng)要錢、要物，至于產(chǎn)權(quán)的歸屬、如何管理則無人過問，長期以來形成了只注重需求而忽視管理的局面，使人們對(duì)國有資產(chǎn)在事業(yè)單位發(fā)展中的地位、作用及管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。由于對(duì)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的重要性認(rèn)識(shí)不足，加之事業(yè)單位人員編制緊張，一般事業(yè)單位都沒有國有資產(chǎn)管理的專門機(jī)構(gòu)，或多部門管理，或由使用者負(fù)責(zé)管理;國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度不健全，責(zé)任不明確。由于國有資產(chǎn)的分散管理，責(zé)任主體不明確，使用者大多是重使用而輕管理，使已有的國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度難以得到真正落實(shí)，管理工作表面化。

（二）管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范

在宏觀管理層面上，有些地區(qū)事業(yè)單位國有資產(chǎn)的宏觀管理部門是財(cái)政部門，而有些地區(qū)則是國資部門；與此同時(shí)，部分地方省、市（地）、縣三級(jí)之間的事業(yè)單位國有資產(chǎn)宏觀管理部門也存在類似問題。這種不平等的機(jī)構(gòu)設(shè)置不利于資產(chǎn)的宏觀管理。在微觀管理方面，在省級(jí)，大部門省級(jí)設(shè)有省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，負(fù)責(zé)本級(jí)行政機(jī)關(guān)的部分國有資產(chǎn)管理；在省級(jí)以下，許多地方設(shè)有事務(wù)管理局，特別是在縣級(jí)，絕大部分都沒有設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。另外，一些機(jī)關(guān)事務(wù)管理局本身只能管理行政單位國有資產(chǎn)，而大量的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等的國有資產(chǎn)無法管理。在微觀管理方面，許多單位沒有專門的資產(chǎn)管理部門或?qū)Ｂ氋Y產(chǎn)管理人。

（三）國有資產(chǎn)的潛在流失正在發(fā)生

由于管理體制不完善，管理制度不健全，事業(yè)單位資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不明晰，已經(jīng)導(dǎo)致了事業(yè)單位改革中國有資產(chǎn)的潛在流失。如在與其他企事業(yè)單位或個(gè)人合作時(shí)，對(duì)投入的國有資產(chǎn)不進(jìn)行評(píng)估或低估，國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不明確，形成他人對(duì)國有資產(chǎn)的無償占用，造成國有資產(chǎn)的流失;有些單位只知道有固定資產(chǎn)，對(duì)無形資產(chǎn)(如科研成果、單位名稱等) 的存在和作用沒有足夠的認(rèn)識(shí)，也造成了國有資產(chǎn)的流失。

（四）業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理相脫節(jié)

一些事業(yè)單位業(yè)務(wù)上實(shí)行“條條管理”，而財(cái)務(wù)又實(shí)行“塊塊管理”，這種業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理的脫節(jié)造成各地方各部門各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致國家關(guān)于事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行。此外，一些事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中還存在著較為普遍的資金管理和財(cái)物管理相脫節(jié)現(xiàn)象，部分地區(qū)資金管理屬于財(cái)政部門，而財(cái)物管理屬于國資部門，且國資部門與財(cái)政部門在業(yè)務(wù)上是相對(duì)獨(dú)立的，從而使事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理失去了一個(gè)重要的約束手段，不利于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的有效管理。

（五）國有資產(chǎn)監(jiān)督不到位

事業(yè)單位國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、出售、處置等活動(dòng)中普遍存在著沒有按照國家有關(guān)規(guī)定報(bào)請(qǐng)國家管理部門審批，也沒有進(jìn)行嚴(yán)格的資產(chǎn)評(píng)估工作，而多半是雙方協(xié)商，私下交易，使國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)脫離了國家監(jiān)督，私自低價(jià)轉(zhuǎn)讓、出售、變賣和處置國有資產(chǎn)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)中國家權(quán)益被侵蝕，造成國有資產(chǎn)流失。

二、經(jīng)營性事業(yè)單位國有資產(chǎn)保值、增值的政策建議

（一）加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算管理

從事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實(shí)踐來看，預(yù)算軟化是我國目前事業(yè)單位國有資產(chǎn)購置隨意性強(qiáng)、資產(chǎn)閑置、使用效率不高等現(xiàn)象的重要原因之一。另外從發(fā)達(dá)國家與地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，預(yù)算管理是合理配置政府資產(chǎn)的基本手段。據(jù)此，我們必須制定完整的事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算，并嚴(yán)格按預(yù)算配置事業(yè)單位國有資產(chǎn)。一個(gè)單位，需要購置什么資產(chǎn)，如何配置增量資產(chǎn)和處置存量資產(chǎn)，應(yīng)該充分分析這個(gè)單位的存量資產(chǎn)的現(xiàn)狀及其履行工作職能的需要，并將兩者進(jìn)行科學(xué)的匹配，最后得出決策方案。這個(gè)匹配的過程就是編制資產(chǎn)預(yù)算的過程 。加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算可以有效地提高資產(chǎn)的使用效率，可以為細(xì)化部門預(yù)算提供直接依據(jù)，還能夠進(jìn)一步深化公共財(cái)政體制改革。因此，我們必須非常重視事業(yè)單位國有資產(chǎn)的預(yù)算管理。

（二）制定科學(xué)合理的事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)

制定科學(xué)合理的事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)是事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)和條件。是解決目前事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置隨意性強(qiáng)、配置不合理等問題的一個(gè)行之有效的方法。制定配置標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)注意以下幾方面：（1）既要堅(jiān)持原則性又要考慮靈活性。在事業(yè)單位這一共性下，要充分考慮各地區(qū)、各單位工作性質(zhì)的差別和不同，確保標(biāo)準(zhǔn)的人性化原則，但對(duì)在同一時(shí)期、同一地區(qū)提供同一性質(zhì)的公共產(chǎn)品的事業(yè)單位，其資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。使每一單位都在確定的標(biāo)準(zhǔn)下既不導(dǎo)致資產(chǎn)的閑置和浪費(fèi)，又能保證公共管理需要，實(shí)行高效運(yùn)轉(zhuǎn)。（2）要考慮人平標(biāo)準(zhǔn)、單位標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)三大因素。與此同時(shí)要抓住重點(diǎn)，要特別對(duì)辦公用房、交通工具和現(xiàn)代辦公設(shè)備等重要規(guī)定資產(chǎn)制定具體細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)。（3）以實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)為主，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為輔。在制定事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，能夠制定實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)盡量使用實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于一些變化大、型號(hào)品種過于復(fù)雜而難以采取實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)的，可采取價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)施時(shí)應(yīng)考慮通貨膨脹與地區(qū)物價(jià)差異等因素。（4）資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)有關(guān)資產(chǎn)管理部門制定頒發(fā)后，應(yīng)具有強(qiáng)制性。其適用范圍內(nèi)的事業(yè)單位都必須照章執(zhí)行，不得擅自提高標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，資產(chǎn)管理部門還應(yīng)同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的違規(guī)懲罰及考察監(jiān)督措施等。（5）要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)性標(biāo)準(zhǔn)。動(dòng)態(tài)性是指由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)是不斷發(fā)展的，事業(yè)單位國有資產(chǎn)的具體職責(zé)與履行職責(zé)所需的物質(zhì)手段也在不斷發(fā)展變化，因而其配置標(biāo)準(zhǔn)不是長期固定不變的，應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化調(diào)整。這種調(diào)整不是隨意的，而是嚴(yán)格按照規(guī)定的原則、程序進(jìn)行的。

（三）建立健全規(guī)章制度

建立健全事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度，使管理工作制度化、規(guī)范化，是管好用好國有資產(chǎn)，使之發(fā)揮更大效益的重要保證。1995 年國家國有資產(chǎn)管理局制定了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》等一系列關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定，但由于有些辦法的不完善和缺乏可操作性，同時(shí)對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理重要性的認(rèn)識(shí)還普遍不足，使這些有關(guān)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)定沒有得到真正落實(shí)。因此在提高對(duì)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理重要性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，建立健全事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度是非常必要的。健全的規(guī)章制度，可以使事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理制度化、規(guī)范化;管理者有法可依，有章可循，責(zé)任明確，管理規(guī)范；領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和使用者都能自覺地依照規(guī)章制度管好用好國有資產(chǎn)，使之發(fā)揮更大的效益。同時(shí)，健全的規(guī)章制度，也為防止國有資產(chǎn)的流失提供了可靠的保障。

（四）完善產(chǎn)權(quán)登記制度

當(dāng)前需要迫切進(jìn)行的一項(xiàng)工作是，盡快開展事業(yè)單位的清產(chǎn)核資工作，摸清家底，建立完備的產(chǎn)權(quán)登記制度。一方面可為深入開展事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作打下基礎(chǔ)，另一方面也可為科學(xué)分配預(yù)算、準(zhǔn)確評(píng)估單位績效、提高資金使用效益提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。清產(chǎn)核資工作是事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)，要較好地實(shí)行新模式必須有組織、有領(lǐng)導(dǎo)地對(duì)所屬事業(yè)單位的現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行一次全面清查 。清查需以賬面價(jià)值為基礎(chǔ)，以實(shí)物為依據(jù)，采取自下而上、自查為主的方法，通過回憶、座談等方式，按購置或調(diào)入時(shí)間、現(xiàn)狀、用途全面盤點(diǎn)，并登記列入財(cái)務(wù)賬，從而使賬面價(jià)值真實(shí)反映實(shí)物。通過清查盤點(diǎn)，在弄清資產(chǎn)家底的基礎(chǔ)上，要完善產(chǎn)權(quán)登記制度。事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的目的，在于明確國家和事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。其意義在于：一是明晰了國家享有資產(chǎn)的所有權(quán)和事業(yè)單位享有資產(chǎn)的占有、使用權(quán)，改變了過去那種所有權(quán)和占有、使用權(quán)混為一談的模糊概念；二是明確了所有者和占有、使用者各自的權(quán)利和責(zé)任，有利于各司其職、各負(fù)其責(zé)，從而加強(qiáng)資產(chǎn)管理工作；三是可以保障國有資產(chǎn)的安全完整，防止資產(chǎn)前清后亂，從而可有效防止資產(chǎn)的流失，同時(shí)又能做到物盡其用，保證可以充分合理、有效、節(jié)約使用所占有、使用的財(cái)產(chǎn)去履行職責(zé)，完成各項(xiàng)工作任務(wù)，降低政府的運(yùn)行成本。

（五）加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法制化建設(shè)

目前，我國現(xiàn)有的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》《事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理規(guī)則》等全國性法規(guī)，大多是在原有管理體制下制定的部門法規(guī)，管理手段較為落后，約束力不強(qiáng)，難以適應(yīng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的需要。因此，必須加快事業(yè)單位國有資產(chǎn)的法制化建設(shè)，建立與完善我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法規(guī)體系。要加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法制化建設(shè)必須從建章立制入手，對(duì)以往的規(guī)章、辦法進(jìn)行清理，建立、完善符合現(xiàn)行管理模式的一系列法規(guī)制度，把資產(chǎn)的形成、管理、使用、調(diào)配、處置等納入法制軌道。