循環經濟理念下我國住宅產業發展的立法思考

摘 要：住宅節水、節能、節地、節材是按照循環經濟中“減量化（Reduce）、再使用（Reuse）、再循環（Recycle）”的3R原則，建設節約型社會的必然要求。因此，按照循環經濟的要求，實現住宅產業的可持續發展，是推動建設循環型社會的重要環節。本文擬就循環經濟理念下我國住宅產業發展中存在的主要問題作初步探討，并就其完善提出一些粗淺建議。

關鍵詞：循環經濟住宅產業立法

溫家寶總理最近在全國做好建設節約型社會近期重點工作電視電話會議上強調：加快建設節約型社會，事關現代化建設和國家安全，事關人民群眾福祉和根本利益，事關中華民族生存和長遠發展。如何建設節約型社會道路只有一條，那就是走循環經濟之路。

目前，理論界關于循環經濟的論述頗多，就其定義來說，雖表述形式各異，但內容并無本質區別。一般來講，所謂循環經濟，是指按照生態規律重構經濟系統，將生態設計、清潔生產及資源綜合利用貫穿于物質產品的生產、消費及其廢棄過程中，把傳統的資源消耗型線性經濟轉變為資源閉環流動型經濟。循環經濟以“減量化（Reduce）、再使用（Reuse）、再循環（Recycle）”為行為原則（簡稱3R原則），其中又以“減量化”為首要原則。美國1990年《污染預防法》規定，在廢物管理上所采取的優先等級順序（The Pollution Prevention Hierarchy）為:源頭削減(source reduction) →循環再生利用（recycle reclaim）→無害化處理（treat）→最終處置（dispose）。因此，循環經濟是實現環保理念由“末端治理（end-of-pipe treatment）”向“污染預防(pollution prevention)”轉變的必由之路。

一、循環經濟視野下我國住宅產業發展中存在的問題

我國是發展中國家，經濟發展正處于高速增長階段。住宅產業在整個國民經濟中所占地位十分顯著，特別對資源的占用、能源的消耗、環境的負荷相當大。我國現有建筑幾百億平方米，幾乎都是耗能、耗水、耗材、占地廣的不可持續建筑。單位建筑能耗比同等氣候條件下的先進國家高出2~3倍。家用節水器具的使用還不夠普及，中水利用率低。部分地區仍然大量使用粘土磚，建筑物建造中普遍使用低性能鋼材和混凝土，建筑材料的循環利用率低，造成地、能、水、沙等資源的過度消耗。我國建筑能耗為全國9大能耗行業的第一位，約占全國總能耗的30%，用水占城市總用水量的47%，使用的鋼材和水泥分別占全國總使用量的30%和25%。因此，住宅業及其相關產業能不能切實貫徹“節能、節水、節地、節材、環保”(簡稱四節一環保)的要求，是發展循環經濟，建設節約型社會的關鍵環節。

二、循環經濟理念下住宅業發展的新模式

循環經濟是一種“物盡其用”的先進形態，是以3R為原則，即減量化（Reducing）、再使用（Reusing）、再循環（Recycling）為基本準則。循環經濟并不是簡單的廢物資源化，而是以避免廢物產生為優先目標，故減量化為其首要原則；然后，對源頭不能削減的廢物和其他生產、生活廢物要加以回收利用，以實現廢物資源化。只有在源頭削減和再生利用都難以實現時，才允許對這些廢物進行無害化處理后進行最后處置。循環經濟的3R原則在住宅產業領域中主要體現在“省地、節能、節水、節材”等方面，只有大力發展可持續住宅、推廣建筑節能、完善可持續住宅關鍵技術的支撐體系，研究開發推廣應用建筑新材料、新技術、新產品、新工藝、提高住宅的科技含量，才能實現住宅產業的可持續發展。對于住宅產業而言，大力開發和推廣節能降耗的新技術和新工藝，就可以從源頭減少建筑垃圾的產生以及建筑使用對資源和能源的消耗。例如，推廣應用高強度鋼筋和混凝土，可以節約土地、煤、水、礦石、沙等能源和資源，進而減少二氧化碳、二氧化硫等有害氣體和廢渣的排放。據估計，到2010年，通過推廣應用高強鋼筋和高性能混凝土，可節省電能58.56億千瓦時，標準煤1120.2萬噸，減少二氧化碳排放1008.2萬立方米。由此可見，發展循環經濟，大力推廣節能節水節地節材的可持續建筑，對于減少資源耗費，提高環境質量，實現建設行業可持續發展具有重大意義。

三、住宅產業發展循環經濟面臨的立法障礙

我國以明確的立法方式推行住宅產業循環經濟的時間不長，但亦取得了可喜成績。《建筑法》第4條規定：國家扶持建筑業的發展，支持建筑科學技術研究，提高房屋建筑設計水平，鼓勵節約能源和保護環境，提倡采用先進技術、先進設備、先進工藝、新型建筑材料和現代管理方式。《城市規劃法》第16條規定：編制城市規劃應當貫徹合理用地、節約用地的原則。《民用建筑節能管理規定》對居住建筑和公共建筑提高能源利用效率作出了專門規定。《城市建筑垃圾管理規定》第4條規定：建筑垃圾處置實行減量化、資源化、無害化的原則。《城市節約用水管理規定》第9條規定：城市的新建、擴建和改建工程項目，應當配套建設節約用水設施。《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》規定自2006年6月1日起，套型建筑面積90平方米以下住房必須達到開發建設總面積的70％以上，有利于控制住宅面積，節約土地資源。此外，還頒布了《住宅建筑規范》《住宅性能評定技術標準》《綠色建筑評價標準》等相關國家標準，是建設資源節約型、環境友好型社會，大力發展可持續建筑的一項重大舉措。然而，總的看來，我國住宅產業發展循環經濟還處于初步階段，在立法上還存在著諸多不足，亟待完善。

（一）浪費資源的法律責任不明確

《建筑法》作為住宅建筑業的基本法，對住宅“四節”規定甚少，僅在第4條對節能作了一些原則性規定，未規定相應的法律責任。《民用建筑節能管理規定》《城市節約用水管理規定》雖然對節能、節水有所規定，然而對于浪費用水用能的行為卻未規定任何法律責任，致使一些應建節水節能設施的住宅建設項目在未建節水、節能設施時也能通過建設部門的審批。在節材方面，雖然早在1996年，國家規范就推行采用新Ⅲ級鋼筋（HRB400）；2000年，國家規范推行采用C70、C80混凝土，但由于缺乏相關的法律硬性規定，真正使用該標準規范進行設計、施工的單位并不多，致使我國在應用高強鋼筋和高性能混凝土方面進展緩慢。

（二）相關標準體系不健全

盡管目前國家已制定《住宅建筑規范》《住宅性能評定技術標準》《綠色建筑評價標準》，體現了“四節一環保”的技術要求。但是，三者之中只有前者是強制性的，后兩者只是推薦標準，而且這些標準針對的是住宅的綜合性能。因此，我國還缺乏專門針對住宅節能、節水、節材的強制標準。節能方面，根據《民用建筑節能管理規定》，國務院建設行政主管部門應組織制定住宅節能相關標準，建立和完善住宅節能標準體系。但到目前為止，我國尚未制定節能住宅效能評估的技術測評及基本法律制度。雖然節能住宅越來越多，但究竟可以節能多少仍是個估算數據。節水方面，目前我國現行節水標準主要涉電力、鋼鐵、石油石化、紡織等大行業，而住宅和建筑業領域還沒有制定節水標準。節材方面，目前我國對相關標準如高強鋼筋和高性能混凝土標準制定滯后，不能滿足發展的需要。

（三）配套政策和措施不到位

目前，有關立法大都規定人民政府健全相關社會化服務體系，推廣節水、節能、節材、節地的新技術、新工藝、新設備。但由于缺乏配套的稅收和信貸方面等方面的優惠政策，住宅節能節水節材產業發展緩慢，許多新技術、新產品因缺乏資金而無法得到推廣使用。

（四）資源再生利用制度的弊端

主要表現在兩個方面：第一，中水利用率低，根本原因是相關法律對此沒有硬性規定。例如，目前生效的一些節水法律文件大都規定新建工程中應當建設配套中水設施，然而對于不執行這一規定的行為，卻并未規定相應的法律責任，致使許多住宅小區建設項目沒有按照有關法律規定鋪設中水管網設施，也可以通過建設監管部門審批。第二，建筑垃圾再利用率底。將建筑垃圾回收作為建筑材料，是建筑垃圾回收利用的有效手段。《城市建筑垃圾管理規定》雖然作出了建筑垃圾處置實行減量化、資源化、無害化的規定，但并未規定促進建筑垃圾減量化、資源化、無害化的具體措施。對建筑垃圾還是將其視為廢物，而不是放錯了地方的資源。

四、完善立法，推動住宅產業發展循環經濟

（一）明確浪費資源的法律責任

修改《建筑法》，切實貫徹循環經濟理念，對建筑住宅“四節”作出具體明確的規定。在《城市節約用水管理規定》的基礎上制定《節約用水條例》，硬性規定新建、擴建、改建建設項目的節水設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。對于浪費水的行為要規定嚴格的法律責任。制定《建筑節材管理條例》，嚴格限制毀田燒磚，禁止使用實心粘土磚，禁止填埋可利用的建筑垃圾，強化住宅建筑施工中的節材和材料的重復利用。修改《民用建筑節能管理規定》，制定《建筑節能管理條例》，明確政府、企業及公眾在住宅建筑節能方面應承擔的責任。

（二）健全相關技術規范和標準

需要加快基礎性工作的進度。如住宅相關標準規范的編制與修訂，以形成比較完善的節能、節地、節水、節材和環境保護的綜合性標準體系的工作。要盡快制定《住宅節能設計標準》《建筑能效測評與標識技術導則》及《住宅節能工程施工驗收規范》，建立起具有我國特色的能耗標識體系。逐步建立節水標準體系，加強對節水設施和產品及其生產企業的管理和認證。目前，急需制定的節水標準主要包括：節水方面的基礎標準，節水型企業、節水型城市評價指標體系標準，節水型產品標準，雨水等非傳統水資源利用標準，中水水質標準。完善建材標準，全面推廣應用安全、耐久、輕質、高強的建材，包括高強鋼筋和高性能混凝土，提供技術標準。

（三）完善監督管理體制

在《建筑法》《建筑節能管理條例》《建筑節材管理條例》及《節約用水條例》等相關立法中，明確規定節水、節能、節材、節地方面的監督管理機構以及監管機構的具體職責及履行程序。各監管部門應依法定期組織住宅“四節”標準的實施情況檢查，從設計、圖審、施工監理、檢測、質量監督、竣工驗收、房屋銷售許可、物業管理等環節加強監管。對不執行住宅“四節”強制性標準的單位，通過當地主要報紙、電視等新聞媒體予以披露，并依法處罰。

（四）完善配套的優惠政策措施

將住宅節能率列入考核地方政府的綠色GDP指標體系中，并且鼓勵地方政府制定利于節能住宅發展的稅收等財政政策。對從事住宅“四節”新技術、新產品的科研單位、對“四節”示范工程的建設單位及購買綠色住宅應用比例達5%以上住宅建筑的消費者給以財政補貼；對開展住宅“四節”服務機構給予營業稅或所得稅的稅收優惠；對節能省地型、中小戶型、中低價位普通住房，在規劃審批、土地供應等方面給予優惠政策支持；對超過標準，過多占用、浪費資源的，應實行累進稅（費）制加收；對有保留價值的舊住宅的房屋質量檢測及對存在安全隱患但未到全生命周期的住宅建筑應進行結構加固給予財政支持。要逐步引入市場機制，吸引社會資金和外資，推進住宅“四節”的產業化進程。

節能、節水、節地、節材住宅決不意味著人們在缺能、少水、低標準的狹窄空間里生活，恰恰相反，它預示著人類將更加理性地認識自身行為，不斷以新的科技手段充分利用各種能源及水、土地等自然資源，以為自己、子孫創造美好的生活空間與環境。

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