公共利益：是否可能與如何可能

維護并實現“公共利益”，是現代政府公共管理的一項重要內容，也構成了政府必要性和確當性的來源。在事實層面上，“公共利益”是的確存在的，在當今世界上的民族國家之內，政府都要提供如國防、公共安全等公共產品，此類行為都是為了維護國家的公共利益。可是在現實生活中，公共利益往往會與民眾的利益發生激烈的沖突，進而對民生造成嚴重損害，這在我國當下的強制拆遷、強制征地過程中表現得非常明顯。

基于公共利益與個人利益可能的沖突，具有現實意義的問題是，在現代社會里公共利益何以可能？一旦這樣設問，馬上必須面對的問題就是，認定某項活動是否構成“公共利益”的主體是誰？這就涉及到一個更復雜的問題，超驗的、絕對化的“公共利益”是否存在？而如果認同絕對化的“公共利益”存在，則公共利益有可能侵害個體利益就成了一個假命題;如果認同公共利益可能侵害個體利益，則是否定了上一論斷。化約這一矛盾的可能的途徑是，引入方法論意義上的個人主義立場，進而在此基礎上討論確認公共利益的合法性途徑所在。

可是，“個人主義”是一個極易引起歧義的概念。如哈耶克曾辨析過的，“個人主義”有“真”“偽”之分，據鄧正來先生的考證，哈耶克意義上的“真”個人主義中的“個人”所具有的首位性是道德論的而非本體論的，須從知識論的角度而不能從形而上的角度加以理解。“形而上”的個人主義是斷言個人與社會相比有著一種本體上的首位性，社會只具有次位的實在地位;與之相反，一種“知識論”意義上的個人主義則主張，個人并不優先于社會而存在或者社會絕不能被化約為個人。

哈耶克曾揭示如下事實:“我們必須運用的有關各種情勢的知識，從來就不是以一種集中的且整合的形式存在的，而僅僅是作為所有彼此獨立的個人所掌握的不完全的而且還常常是相互矛盾的分散的知識而存在的。”基于這一事實，所謂“社會經濟問題”就是一個如何對這種分立的、為每個個體所掌握的知識有效地加以運用的問題。從分立的知識這一事實出發，人類結成社會的目的是為了實現對資源的高效率配置，而資源配置的效率卻是離不開這種個體性知識的，比如對某個人來說，今天的午餐是選擇面包還是米飯是惟有他自己才知道的個體性知識，配置效率根本離不開基于這種個人知識的自主選擇，在這里，“公共利益”——體現為社會資源的有效配置，在邏輯順序上是依賴于個體知識而存在的。據此，個體利益應先于公共利益而存在，公共利益是實現個體利益的手段。

在個體層面上，利益的表達與每個個體分別據有的獨特的分立的知識有關;那么在社會層面上，公共利益之可能，則需要集結、全面掌握個體據有的分立的知識。根據1972年諾貝爾經濟學獎得主肯尼思·阿羅在《社會選擇:個性與多準則》中的概括，人類發明的集結個體利益的途徑一共有四種，（1）傳統型:社會決策是由那些在任意特定環境下都能做出決定的、包羅萬象的傳統規則來確定，例如宗教法規;（2）獨裁型:社會決策由單個人或者小團體來做出;（3）投票表決;（4）“市場”機制。在獨裁體制中，只有一個人做出選擇，其他人必須服從;而傳統型統治中，選擇通常被解釋為是由神的意志決定的。這兩種情形中，不會出現個體價值之間的沖突，但這兩種決策規則已經逐漸被淘汰是一個歷史事實。我們知道，市場中的競爭就是這樣一種可以充分發現、利用分立的知識的機制，但是，市場機制在很多領域是會失靈的，福利經濟學已經論證，在提供公共產品上，市場往往會無能為力。可是，公共產品卻是維系社會正常運轉所必需，這就面臨一個問題，在市場所能自發起作用之外的領域，公共利益如何可能？

由于公共利益是社會得以正常運行的必要條件，則在現實的社會過程中，在市場機制之外邏輯上還必須存在這樣一種機制，能夠包容所有個體性的知識進而體現、表達公共利益。用經濟學的語言來表述就是能將個體性的偏好統一集結起來，形成一種社會性、集體性的偏好。

現代社會的民主實踐為此給出的解決辦法是投票規則。太陽底下無新事，事實上民主投票規則與市場規則本質上是類似的。在市場里每個行為主體面對某一種商品的取舍時支付的是貨幣，如果行為主體判斷獲得某類商品有助于提高自身的福利，之后的行動就是付出貨幣購買回商品，這一過程體現了這樣一個同義反復的事實，對于愿意購買某類商品的消費者來說，為此類商品支付“貨幣選票”時體現了每一個有同樣行為的消費者的利益、進而這也就是體現了所有有同樣行為的消費者的集體利益或“公共利益”。此類表達并實現“公共利益”的行為可以在市場里由每一個個體和企業自發的進行，這在提供私人消費品的領域已然是一個事實。同樣，在體現公共利益的“公共產品”的領域內，通過民主投票也可能完成在私人領域內自發完成的類似的過程，面對某項公共政策或某類公共產品，投票人可以將選票投給從他自己所獨立據有的分立的知識出發來加以判斷的符合其利益訴求的政策選項。如果某項政策選項獲得了所有的選票，則當然可以宣稱，此項政策是公共利益的體現。

至此，我們確立了一個邏輯上惟一徹底的判斷公共利益的準則——“一致同意”原則，惟有民眾的一致同意才能確認某項活動是公共利益所在。

作者任教于浙江大學公共管理學院