行政管理體制改革——開始革自己的命？

3月23日至24日，國家發展改革委綜合改革司司長范恒山在全國經濟體制改革工作會議上把政府自身改革列為未來5年中國改革的首要問題。在這次會議上，范提出以轉變政府職能和深化企業、財稅、金融等改革為重點，而所有的這一切首要著眼點還在于政府。

目前理論界對于改革到攻堅階段已經取得共識，而在下一步的改革方向問題上存在爭議，但是對于改革過程中，政府應起的作用以及如何改革政府本身已經從理論探討層面延伸到實際推廣。

范恒山指出，中國政府正在著力建設責任政府、服務政府和法治政府。政府本身所擁有的權力和作為經濟社會管理者所處的特殊位置，決定了政府在發展和改革中所起的特殊作用。必須把推進政府行政管理體制改革作為全面推進改革的關鍵。

改革的核心是轉變政府職能，使政府成為從事經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，全力履行相關職責的責任政府;成為致力于為市場主體排難解憂和創造良好環境的服務政府;成為全面依法行政并受法律嚴格制約監督的法治政府。

改革的重點是進一步縮小政府的事務范圍，把與政府性質及職能不相符的事務都交給企事業單位和市場中介組織;進一步完善行政管理方式，繼續縮小行政審批范圍;進一步深化政府機構改革，加強和完善從事經濟調節和社會管理的機構，撤銷那些直接從事和干預微觀經濟活動和社會事務的機構;進一步完善公務員特別是領導干部選拔任用和政績評價制度;進一步完善科學民主的決策機制;進一步健全政府管理法律體系。

國家發改委經濟研究所丁元竹研究員認為，政府行為不規范，比如對農民征地，給的補償不夠，部分農民離開土地后，自己又沒有其他生存能力，就會陷入困境，這些是造成社會不穩定的主要因素。

現在出問題的部門，像醫療和教育，恰好是屬于提供公共服務的部門，這些公共服務部門首先它和普通競爭部門不一樣，它提供的是公共產品或準公共產品，這樣的東西單純靠競爭是不行的?！斑@些公共產品和服務只能靠政府才能提供和監管，而這些又是最不公平和最容易引起民眾不滿的。” 丁元竹認為，“以人為本”、“科學發展觀”、“和諧社會”的推動力在政府。

經濟改革到綜合改革

國家發改委主任馬凱曾經提出攻堅階段的主要推進的六方面改革要點:一是把政府管理體制改革作為重中之重，二是繼續堅持和完善國有經濟體制改革等社會主義基本制度，三是發展現代市場體系，四是健全宏觀調控體系，五是深化就業和收入分配和社會保障制度改革，六是繼續擴大開放。其中政府管理體制改革被放在了最突出的位置。

對于政府管理體制的改革重點則集中在轉變政府職能、繼續推進政府機構改革、健全科學民主決策機制等三個層面。

第一個層面實質上意味著當局追求建立一種公共服務型政府，按照“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的要求，合理界定政府在市場經濟活動中的職責范圍，積極推進政企分開、政資分開、政事分開以及政府與中介組織的分開。在抓好經濟調節和市場監管的同時，更加注重社會管理和大眾服務。大力創新政府管理方式，使直接干預微觀經濟活動過多的局面得到根本改觀。

第二個層面的核心是建立“決策科學、分工合理、執行順暢、運轉高效、監督有力”的行政管理體制。馬凱特別提出了要“合理劃分中央和地方經濟社會管理權責”、“精簡管理層級、擴大管理半徑”。

第三個層面是關于健全民主決策機制。馬凱強調采取多種渠道、運用多種形式廣泛集中民智、反映民意。有學者評論這是胡溫新政“以民為本”思想的延續和深入。

在政治體制改革成為禁忌話題的今天，政府改革既連接經濟體制改革，又連接社會體制改革和政治體制改革，成為一個有效載體，也是打破中國改革膠著狀態的一個妥協舉措。

進入2005年以來，種種跡象顯示中國改革在經歷了25年的迂回曲折之后，逐步接近改革的內核。對改革出現了前所未有的爭論和反駁，有最初的改革年成了反思改革年。

2005年國務院出臺的《關于2005年深化經濟體制改革的意見》，制定了年度體制改革工作的重點。行政體制改革首次明確列入其中。這本身就成為改革進入攻堅階段最好的注腳。

國家發改委宏觀經濟研究院常修擇研究員分析，2003年宏觀調控著力解決的投資過度膨脹等突出矛盾和問題，正是改革不到位、體制不完善、機制不健全的集中反映。要鞏固和發展宏觀調控成果，必須標本兼治、深化改革。“出現反彈，調整不下去，這些都成為最高層下定決心在政府層面推進改革的原因?！?/p>

2005年6月21日，國務院常務會通過浦東為國家綜合改革試驗區，作為全國綜合改革的首個試點，標志著國家綜合改革序幕拉開，體制創新全面推進。而深圳和天津濱海新區也逐步納入綜合試驗區，側面也證明中國在慢慢扭轉片面經濟改革的傳統思路，在社會和政治領域內，進行有益探索。

中央黨校研究室周天勇教授指出中國此前20多年的改革，一直以經濟改革為主導，2005年首度舉起綜合改革旗幟，把改革從經濟體制領域引入更廣闊的行政管理體制和社會管理體制等領域，給人以無窮的想像空間。

中國經濟體制改革研究會會長高尚全就表示:“政府改革既連接經濟體制改革，又連接社會體制改革和政治體制改革，處于改革的中心環節，是構建社會主義和諧社會的關鍵?！彼J為，當前經濟體制改革的各項任務大都與政府轉型密切相關。如金融體制改革和大型國有企業改革的滯后等，與政府改革不到位有關。如果政府主導的投融資體制不改變，政府的職能沒有根本改變，這些改革就很難取得實質性進展。

凡此種種跡象顯示出繼上世紀70年代末中國開啟改革歷史進程之后，改革戰鼓再度隆隆擂起。

政府機構改革誤區重重

對于政府行政管理體制中關鍵的政府機構改革，目前存在許多不足之處。

機構改革缺乏首尾一致的明確思路，由于每一次機構改革都是在政府換屆前不到一年開始籌劃的，歷次機構改革之間，缺乏政策上的連續性。例如1988年撤銷了國家經濟委員會，90年代初以生產辦的名義恢復了。1993年改稱國家經濟貿易委員會，1998年變成了一個超級大委，連它自己的工作人員都自比日本的通產省。本屆政府（2003年）又把它撤掉了，導致經濟運行協調工作上的困難。又如能源領域，到底要不要有一個政府機構來管，也經過了多次反復。1982年是行業部分設，1988年單設能源部，1993年恢復行業部分設，1998年降格為經貿委代管的行業局分設，2003年撤銷所有的能源管理機構?，F在能源問題突出后，又有人建議恢復能源部。此外，1982年將國務院體改辦升格為國家體制改革委員會，1998年將其降格為國務院體改辦，本屆政府又將其撤銷，也引起了很大的爭議。本屆政府以來，為了應付各地增加的煤礦事故，將新設立不久的國家生產安全監督管理局升格為總局。在撤銷國家經貿委的同時，把1988年成立的國有資產管理局改組、升格為國有資產監督管理委員會，來“統一管人、管事、管資產”，違背了政府內部的權力制衡原則。

縱觀20多年來的政府機構改革，真正精簡了的只是國務院的機構和人員，人大、政協、黨的機構和人員一直在增加。省及省以下政府的機構和人員編制，實際上已經完全失控。1982年中央政府精簡機構時，各地正在根據憲法恢復鄉鎮政府。1988年國務院機構改革時，省里正忙于推廣“市管縣”的經驗。1993年國務院帶頭減編20％，地方只有省一級政府響應了中央減編的號召;省以下的機構和人員仍以“縣改市”的名義在繼續膨脹。1998年國務院強行減編50％，從3.2萬人減到1.6萬人;省及省以下各級政府紛紛表態堅決壓縮人員編制，實際上只減少了100多萬人，根本沒有達到中央減編20％的要求。如果說80年代這種“上減下不減”的政府機構改革，還符合當時經濟體制“放權讓利”的改革要求;那么90年代以后的這種精簡態勢，則不僅不符合中央政府對經濟進行宏觀調控的需要，而且降低了中央政府履行自己社會責任的能力。盡管2003年的政府機構改革沒有繼續強調精兵簡政，但中央政府的執政能力已經在歷次機構改革中被大大削弱了。各地違規的小煤窯建設屢禁不止，安全事故成倍增加就是一個不祥的例證。

這種每一屆政府都要精簡一次機構、人員的做法，導致了政府官員隊伍的不穩定。況且政府機構精簡時，很難留住業務能力強的官員，留下來的人員中多數不是原來的業務骨干。如果留心一下中央政府分流人員的去向，就更令人擔憂了。我們對中央各部委的分流人員，既缺乏應有的政策關懷，又沒有嚴格的從業限制。不少熟悉中央政府政策制定過程的官員，直接去了與原部委有業務聯系的國內各大型企業、外資企業、以及各地方政府的駐京辦事處。目前許多外資企業的北京代表處中，既有原國家經委和各行業部的官員，也有參加過WTO談判的、原外經貿部的官員。中央部委官員如此流失的結果，不僅影響到目前政府工作人員的思想穩定，而且使中央政府幾乎無密可保。往往各部委的政策還沒有出臺，內外資企業和地方政府的對策就已經準備好了。不少來中央政府工作的博士、碩士，預先就打定了主意，先在部委里混幾年，取得經驗后就下海。盡管從學歷上看，國務院系統的官員平均學歷水平越來越高，但實際上的工作能力和政策水平卻不斷下降。這一點，僅從各部委文件錯別字和語法錯誤增加上就可以清楚地看出來。

本屆政府已經提出了轉變政府職能的任務。但是如何確定各級政府的職能，卻不是一個“依法規范中央和地方的職能和權限”所能解決的。中國是一個人口眾多的大國，把所有事情都集中到中央來解決顯然不行;但中央只管軍事和外交，剩下的事情都交給地方的辦法也不行。例如跨地區的經濟糾紛，在地方層次就解決不了。不僅如此，由于地區經濟差距的存在，為了保證義務教育、社會保障等公共服務領域的可及性，即使具體的工作要靠地方政府去做，最后責任也還是必須要由中央政府來承擔。