國外政府支持技術(shù)創(chuàng)新的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

國外沒有“創(chuàng)新服務(wù)體系”（Innovation Service System）概念，政府服務(wù)包含在創(chuàng)新體系（Innovation System）中，包括建設(shè)良好的政策環(huán)境，采取措施促進(jìn)技術(shù)生成，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化，監(jiān)督、規(guī)范專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織等內(nèi)容。

一、支持技術(shù)創(chuàng)新的法規(guī)健全，政策可操作性強(qiáng)

發(fā)達(dá)國家大多制定了支持技術(shù)創(chuàng)新的專門法規(guī)，使得政府支持行為有法可依。例如美國的《技術(shù)創(chuàng)新法》《技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》，法國的《技術(shù)創(chuàng)新與科研法》，日本的《科技基本法》。

依據(jù)法規(guī)，政府大多針對技術(shù)創(chuàng)新的特點(diǎn)制定了知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、稅收優(yōu)惠、引導(dǎo)風(fēng)險投資、支持成果轉(zhuǎn)化、保護(hù)性政府采購、鼓勵中小企業(yè)發(fā)展等政策措施。

（一）美國

美國擁有相當(dāng)完備的法律體系，在支持技術(shù)創(chuàng)新方面也不例外。1980年頒布了《技術(shù)創(chuàng)新法》，旨在建立公共和私營部門的各種合作伙伴關(guān)系，以提高美國公司在全球經(jīng)濟(jì)中的競爭力。1986年提出了《技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》。

鼓勵技術(shù)創(chuàng)新的政策包括小企業(yè)（美國只有大小企業(yè)之分，沒有中型企業(yè)的概念）政策、知識產(chǎn)權(quán)政策、稅收政策、政府采購政策、金融政策等。例如，在稅收方面，企業(yè)投資于研發(fā)的費(fèi)用若超過前一年或前幾年的平均數(shù)，經(jīng)批準(zhǔn)可以抵免相當(dāng)于其研發(fā)費(fèi)用增加額25%的所得稅。在政府采購方面，美國政府通過收購大量高技術(shù)產(chǎn)品，加速了成果的產(chǎn)業(yè)化。美國軟件、計算機(jī)、半導(dǎo)體、先進(jìn)材料、衛(wèi)星通訊等工業(yè)的建立和發(fā)展，很大程度上是政府采購給予了啟動市場和持久的拉動。

（二）法國

1997～1998年間，法國開展了有關(guān)技術(shù)創(chuàng)新問題的全國大討論，在深入評價、診斷技術(shù)創(chuàng)新體制基礎(chǔ)上，于1999年6月頒布實(shí)施《技術(shù)創(chuàng)新與科研法》。該法的宗旨是通過立法措施，促進(jìn)公共科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)交流合作，加速科研成果轉(zhuǎn)化，創(chuàng)造有利于技術(shù)創(chuàng)新的政策環(huán)境，幫助科研人員創(chuàng)建創(chuàng)新型企業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，確保法國經(jīng)濟(jì)的長期、穩(wěn)定增長和解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。

自1998年全國技術(shù)創(chuàng)新會議以來，法國陸續(xù)出臺了支持技術(shù)創(chuàng)新的主要政策，目的是支持公共科研成果向生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)化，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，鼓勵創(chuàng)新型企業(yè)的創(chuàng)建，特別是在生物技術(shù)、生命科學(xué)、信息與通信、新能源等未來戰(zhàn)略領(lǐng)域。

（三）啟示

相對而言，我國與創(chuàng)新相關(guān)的法規(guī)政策體系并不完備，還處于完善之中。現(xiàn)行與技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)的法規(guī)數(shù)量并不少，據(jù)統(tǒng)計，我國在1978～2002年共25年間，制定的全國范圍內(nèi)有效的相關(guān)法律法規(guī)和行政規(guī)章共計1917條（蘇俊、鐘軍，2003）。存在的問題主要在于政出多門，而且大多僅原則性地強(qiáng)調(diào)鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，缺乏可操作的實(shí)施辦法，造成協(xié)調(diào)落實(shí)困難。具體表現(xiàn)為，我國的稅收政策、政府采購政策、金融政策等措施沒能針對技術(shù)創(chuàng)新的特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)致有效的設(shè)計。以政府采購政策為例，我國《政府采購法》于2003年1月正式實(shí)施，該法第十條規(guī)定了本國產(chǎn)業(yè)優(yōu)先原則，但具體實(shí)施辦法至今仍未出臺，國產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)惠措施和優(yōu)先幅度等具體問題尚不明確。因此，提高可操作性，抓好政策落實(shí)是我國政府在政策建設(shè)方面的努力方向。

二、政府支持技術(shù)創(chuàng)新的主要手段

（一）直接支持

政府直接支持技術(shù)創(chuàng)新主要通過三種方式：制定實(shí)施科技計劃、組織搭建信息平臺和建設(shè)創(chuàng)新服務(wù)基地。作為一個發(fā)展中國家，我國科技計劃設(shè)置、資金規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是相適應(yīng)的，相對后兩者而言問題并不突出。因此，本文主要分析國外政府搭建信息平臺和建設(shè)創(chuàng)新服務(wù)基地的經(jīng)驗(yàn)。

1.政府組織搭建全國性的技術(shù)創(chuàng)新信息平臺

在信息社會，信息平臺對技術(shù)創(chuàng)新的重要性不言而喻。國外一般由中央（或聯(lián)邦）政府機(jī)構(gòu)組織搭建全國性的技術(shù)創(chuàng)新信息平臺。以法國為例，在1998年7月的全國技術(shù)創(chuàng)新大會上，總理若斯潘建議建立國家科研與技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。稍后舉行的國家科學(xué)技術(shù)研究部際委員會會議正式確定建設(shè)科研與技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，鼓勵公共科研機(jī)構(gòu)和私營實(shí)驗(yàn)室在該網(wǎng)絡(luò)框架下聯(lián)合開展科研工作。2000年，法國撥出13億法郎專門用于網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。2005年正式成立的國家科研署（ANR）將進(jìn)一步對科研和技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提供支持。

法國目前已經(jīng)存在或即將建成的網(wǎng)絡(luò)包括路上運(yùn)輸研究與開發(fā)計劃網(wǎng)絡(luò)、土木工程和城市網(wǎng)絡(luò)、燃料電池網(wǎng)絡(luò)、植物基因組網(wǎng)絡(luò)、人類基因組網(wǎng)絡(luò)、健康技術(shù)網(wǎng)絡(luò)和歐洲標(biāo)準(zhǔn)食品網(wǎng)絡(luò)，動物基因組網(wǎng)絡(luò)、全國遠(yuǎn)程通信研究網(wǎng)、全國軟件技術(shù)網(wǎng)、微米和納米技術(shù)網(wǎng)、視聽和多媒體研究與創(chuàng)新網(wǎng)等十幾個網(wǎng)絡(luò)。

其他許多國家也由中央（或聯(lián)邦）政府機(jī)構(gòu)組織搭建全國性信息平臺。例如，美國商務(wù)部的國家技術(shù)信息服務(wù)局是專門為收集信息和提供服務(wù)而成立的機(jī)構(gòu)，它擁有豐富的科學(xué)、技術(shù)、工程、商業(yè)信息資源，向社會提供數(shù)據(jù)庫服務(wù)；1989年經(jīng)國會批準(zhǔn)成立的美國國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓中心（NTTC，經(jīng)費(fèi)主要來自美國航空航天局、能源部、聯(lián)邦小企業(yè)局等，其他政府部門和機(jī)構(gòu)也提供部分資助）建有技術(shù)數(shù)據(jù)庫，幫助美國公司和個人獲得聯(lián)邦研發(fā)成果。英國建有全國科技專用數(shù)據(jù)庫，搜集了全國所有大學(xué)、政府研究機(jī)構(gòu)、四個自然科學(xué)研究會以及部分工業(yè)研究協(xié)會的科研人員的簡歷、成果、正在研究的課題等大量信息。

目前，我國與技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)的信息平臺并不少，但存在著部門、地方分割問題，各自建網(wǎng)使得各網(wǎng)力量分散，規(guī)模小、相互之間缺乏聯(lián)系，信息更替慢、內(nèi)容陳舊。這就需要政府進(jìn)行很好的頂層設(shè)計和資源整合，以形成覆蓋面廣、容量大、信息更替快、針對性強(qiáng)的創(chuàng)新服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)發(fā)揮基礎(chǔ)信息平臺作用。

2.創(chuàng)新服務(wù)基地建設(shè)軟硬件并重

高技術(shù)開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、孵化器等創(chuàng)新服務(wù)基地是政府支持社會技術(shù)創(chuàng)新的重要手段。法國的昂蒂布、英國的蘇格蘭科技區(qū)、印度的班加羅爾，都是成功的典范。這些創(chuàng)新服務(wù)基地都有一個共同的特點(diǎn)：除了能提供辦公室、網(wǎng)絡(luò)等硬件條件外，還非常重視軟件條件建設(shè)。例如為企業(yè)提供多方面的優(yōu)惠政策、幫助企業(yè)融資、協(xié)助企業(yè)建立管理團(tuán)隊、向企業(yè)提供培訓(xùn)服務(wù)、為企業(yè)發(fā)展提供咨詢和指導(dǎo)等，還提供市場調(diào)研等其他服務(wù)（視情況可能需要支付一定的費(fèi)用）。

我國創(chuàng)新服務(wù)基地目前存在良莠不齊現(xiàn)象，發(fā)展過多過濫。數(shù)量上發(fā)展很快，必然會使力量分散，導(dǎo)致建設(shè)過程中出現(xiàn)硬件條件基本具備，但軟件條件差，配套服務(wù)跟不上的問題。因此，我國創(chuàng)新服務(wù)基地建設(shè)要注重提高質(zhì)量，尤其是軟件、服務(wù)方面的建設(shè)，從企業(yè)的實(shí)際需求出發(fā)，向企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供市場營銷、技術(shù)、信息、人才、財務(wù)、金融、法律、咨詢等多層次多方位服務(wù)，避免淪為一般的物業(yè)管理公司。

（二）政府監(jiān)督、規(guī)范下，專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及行業(yè)組織發(fā)揮服務(wù)功能

專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織提供的服務(wù)是技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)的重要組成部分，政府通過規(guī)范、監(jiān)督它們的行為，間接為技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)。以下以美國為例說明。

在美國，對應(yīng)于我國“中介”機(jī)構(gòu)的是專門職業(yè)，或稱專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。美國政府對專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)有著非常有力的監(jiān)管，同時它們自身也有著非常有效的行業(yè)自律。

政府一方面控制從業(yè)人員的市場準(zhǔn)入，一方面對專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行監(jiān)管。各主管部門之下一般都設(shè)有各種專門職業(yè)委員會，進(jìn)行行業(yè)準(zhǔn)入管理（由政府確認(rèn)執(zhí)業(yè)人員資格并頒發(fā)執(zhí)照），并對他們的行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。執(zhí)業(yè)人員的執(zhí)照由政府頒布，也就是由政府向社會公眾做出保證，保證執(zhí)照持有人確有從事相關(guān)業(yè)務(wù)的能力。所有執(zhí)照都由政府頒發(fā)，但因執(zhí)業(yè)范圍不同，執(zhí)照的登記級別并不相同，最高是注冊級。

美國對專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行兩級立法和多級管理。凡是對聯(lián)邦權(quán)益和社會公眾利益有重要影響的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，由國會立法，聯(lián)邦政府實(shí)施管理。對聯(lián)邦權(quán)益影響不大、但對社會公共利益影響很大的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，由各州立法，州和地方政府實(shí)施管理。美國政府對專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理方式是實(shí)質(zhì)性地行使權(quán)力，例如聯(lián)邦評估委員會就是聯(lián)邦政府專司評估管理的政府機(jī)構(gòu)。

行業(yè)自律主要由行業(yè)協(xié)會完成。在美國，行業(yè)協(xié)會是完全自發(fā)的民間組織，屬于非營利組織，沒有任何行政職能。因此，協(xié)會授予的專業(yè)資格與政府授予的執(zhí)業(yè)資格有著不同的作用，后者代表市場準(zhǔn)入，前者具有品牌效應(yīng)。對會員來說，升級意味著更多的業(yè)務(wù)量，降級意味著失去市場份額，所以專業(yè)資格有很強(qiáng)的自律約束作用。

在美國，一個行業(yè)通常有多個協(xié)會，各協(xié)會靠向企業(yè)提供服務(wù)來吸引會員，以獲得賴以生存的資源，靠實(shí)施卓有成效的行業(yè)自律，來提高自身的公信力。因行業(yè)協(xié)會代表會員利益，政府并不把行政職能交給協(xié)會，并有嚴(yán)格的準(zhǔn)入、規(guī)制、退出機(jī)制。

我國不少中介組織和它們的行業(yè)協(xié)會由政府轉(zhuǎn)制而來，或直接由政府創(chuàng)辦，具有很強(qiáng)的政府背景，有些還代行一定政府行政職能。因此，它們辦事往往不從市場需求出發(fā)，而熱衷于為主管部門服務(wù)、為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)。有關(guān)政府部門應(yīng)加快這些機(jī)構(gòu)向市場化運(yùn)作轉(zhuǎn)變的步伐，并對民間專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)扶持。

同樣，我國行業(yè)協(xié)會大多也在機(jī)構(gòu)改革過程中組建，很大程度上是行政管理部門的變形和功能延續(xù)。而由企業(yè)自發(fā)成立的行業(yè)協(xié)會因現(xiàn)行管理體制限制，不僅成立很困難，而且無法同已有的行業(yè)協(xié)會競爭。我國1998年頒布的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，為了避免社團(tuán)之間競爭，禁止在同一行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社團(tuán)。行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用不佳，造成了行業(yè)自律功能的缺位。從國外經(jīng)驗(yàn)看，行業(yè)協(xié)會發(fā)揮的功能在市場經(jīng)濟(jì)中不可或缺。相關(guān)政府部門應(yīng)盡快促使自上而下產(chǎn)生的行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲男袠I(yè)協(xié)會，同時也需要扶持民間自發(fā)組建的行業(yè)協(xié)會，并加強(qiáng)對它們的監(jiān)管。

三、根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展調(diào)整技術(shù)創(chuàng)新的支持重點(diǎn)

技術(shù)創(chuàng)新的支持重點(diǎn)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。西方發(fā)達(dá)國家政府早期重點(diǎn)支持技術(shù)生成，如美國、英國。隨著成果不斷增多，它們逐步開始重視成果轉(zhuǎn)化。但是，一些通過趕超快速發(fā)展起來的國家，如日本、韓國等國，早期以支持消化吸收、改進(jìn)創(chuàng)新為主，后來開始重視基礎(chǔ)研究。

當(dāng)前，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家政府支持技術(shù)創(chuàng)新主要集中在促進(jìn)政府所屬科研成果轉(zhuǎn)化、支持企業(yè)研究開發(fā)以及組織基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)開發(fā)等方面。

（一）美國

從二戰(zhàn)到冷戰(zhàn)時期，美國政府支持技術(shù)創(chuàng)新的重點(diǎn)在技術(shù)生成上，通過大量的國家投入擴(kuò)張實(shí)驗(yàn)室，開展基礎(chǔ)研究，支持企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究與開發(fā)。

但隨著研究成果的增多，產(chǎn)業(yè)化率低下的問題逐漸顯現(xiàn)，美國政府開始重視技術(shù)轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)60年代以后，美國政府開始采取技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策。80年代國會通過了一系列促進(jìn)國家實(shí)驗(yàn)室向私營部門技術(shù)轉(zhuǎn)讓的法律，廢除了被認(rèn)為妨礙創(chuàng)新的聯(lián)邦管制，為企業(yè)提供有利于創(chuàng)新的環(huán)境。90年代以后，聯(lián)邦政府直接介入技術(shù)轉(zhuǎn)讓活動并促進(jìn)其商業(yè)化進(jìn)程。1993年11月，克林頓政府成立了全國科學(xué)技術(shù)委員會（NSTC），同時還成立了總統(tǒng)科技政策辦公室（OSTP），以協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的科技政策，管理聯(lián)邦政府的RD活動。克林頓政府還將一部分國家實(shí)驗(yàn)室委托私人企業(yè)管理，以加速這些實(shí)驗(yàn)成果的轉(zhuǎn)化速度；同時下力氣抓軍事技術(shù)的民用化、商品化，開發(fā)軍民兩用技術(shù)。

（二）日本

20世紀(jì)90年代以前，日本政府致力于通過各種措施，鼓勵引進(jìn)世界上最先進(jìn)的技術(shù)，并加以改造。與美國等國相比，日本更偏向于過程創(chuàng)新、漸進(jìn)創(chuàng)新，政府資助經(jīng)費(fèi)主要用于產(chǎn)業(yè)技術(shù)的研發(fā)、引進(jìn)技術(shù)的消化吸收和改進(jìn)創(chuàng)新方面。后來出現(xiàn)了被一些學(xué)者總結(jié)為“重應(yīng)用輕基礎(chǔ)”、科研投入“民高官低”等現(xiàn)象。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，因發(fā)展后勁不足，日本政府開始重視獨(dú)創(chuàng)性、原創(chuàng)性技術(shù)創(chuàng)新。為了加快從工業(yè)化社會向信息社會轉(zhuǎn)變，日本于1994年底設(shè)立了由首相親自領(lǐng)導(dǎo)的“高度信息化社會促進(jìn)本部”，以領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)日本信息技術(shù)的開發(fā)和信息高速公路建設(shè)。自1995年起，日本大力調(diào)整科研政策和體制，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新立國。在1995年11月通過的《科技基本法》的基礎(chǔ)上，日本政府又于1996年7月公布了《科技基本計劃》，進(jìn)一步提出增加科研投入、強(qiáng)化人才培養(yǎng)、加強(qiáng)獨(dú)創(chuàng)性的基礎(chǔ)研究等新措施。

（三）韓國

韓國基礎(chǔ)研究相對薄弱，基礎(chǔ)研究投入占研發(fā)投入的比重一直很低。為擺脫以引進(jìn)和模仿為主的產(chǎn)業(yè)技術(shù)模式，擁有自主知識產(chǎn)權(quán)，維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，近年來韓國政府突出強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究并采取了相應(yīng)的措施，具體做法包括：增加投入，更新科研設(shè)施；加強(qiáng)基礎(chǔ)研究隊伍建設(shè)，在大學(xué)增設(shè)基礎(chǔ)研究中心；指定國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)從事生命科學(xué)、信息、原子能、新材料、航空航天等領(lǐng)域的基礎(chǔ)應(yīng)用技術(shù)開發(fā)。

當(dāng)前，韓國科技發(fā)展戰(zhàn)略正由“引進(jìn)———消化———吸收”向“自主創(chuàng)新”轉(zhuǎn)變，“科學(xué)技術(shù)導(dǎo)向”開始成為韓國科技政策綱領(lǐng)。1999年，韓國制定了面向21世紀(jì)的國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃———《科技發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃2025年構(gòu)想》。

（四）啟示

各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r不同，決定了政府對技術(shù)創(chuàng)新的支持重點(diǎn)不同。

我國當(dāng)前正處于向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌之中，既存在基礎(chǔ)研究投入不足、原始性創(chuàng)新能力不強(qiáng)，引進(jìn)技術(shù)消化吸收不力、關(guān)鍵技術(shù)很難引進(jìn)問題，也存在科研機(jī)構(gòu)重成果鑒定、輕成果轉(zhuǎn)化問題。因此，我國政府在支持技術(shù)創(chuàng)新方面，應(yīng)堅持技術(shù)生成和成果轉(zhuǎn)化并重，不僅要支持技術(shù)生成，也要服務(wù)于技術(shù)轉(zhuǎn)移，甚至包括一些初級服務(wù)。

(執(zhí)筆: 沈恒超)